议事协调机构和临时机构的变迁概况及原因分析——基于1993-2008年间的数据，本文主要内容关键词为：机构论文,年间论文,概况论文,原因论文,数据论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
8445392［中图分类号］D035 ［文献标识码］A ［文章编号］1006-0863(2010)09-0042-05
改革开放以来，中国进入了一个全新的发展时期，经济发展和社会进步使得各类新问题不断涌现，政府的行政管理职能得以进一步扩展。为应对这些新的挑战，实现政府行政管理的职能，政府在常设机构以外设立了许多非常设机构以辅助各部门更好地开展工作。在1993年的国务院机构改革中，这些非常设机构被改名为议事协调机构和临时机构，作为国务院众多机构的一部分开始承担起组织协调重要的跨部门业务工作以及处理临时突发性事务的任务。议事协调机构的设立在一定程度上实现了不同部门间的合作与协调，但随着时间的推移，这些机构出现了很大程度的变迁，同时议事协调机构的大量涌现及其变迁也带来了一系列的问题，并阻碍了机构职能的有效发挥。本文的研究对象主要是1993年至2008年间国务院存在着或存在过的议事协调机构和临时机构，对它们进行分类，探究其变迁情况及变迁原因，思考变迁带来的问题，从而更好地理解它们在国务院各机构以及政府公共管理活动中所扮演的角色。
一、国务院议事协调机构和临时机构的基本介绍
国务院议事协调机构和临时机构由非常设机构演变而来，其建立目的是为国务院完成某项特定事务，因此其承担着组织协调跨国务院行政部门的重要业务工作的任务。建国后，国家层面就已经成立了一些非常设机构，比如1950年成立了国家防汛抗旱总指挥部的前身——中央防汛总指挥部，1952年成立了全国爱国卫生运动委员会的前身——防疫委员会等。改革开放后，非常设机构数量更是急剧上升。在1982年国务院机构改革以前，国务院的非常设机构有44个，到1992年底，其数量已达到了85个，而同时期的国务院部委办以及直属机构的总数量只有69个。[1]1993年国务院进行了第三次大规模的机构改革，其中非常设机构从85个减为26个[2]，同年，国务院发布《关于国务院议事协调机构和临时机构设置的通知》（国发[1993]27号）规定，将国务院的非常设机构改称为议事协调机构和临时机构。由于非常设机构数量大，变迁情况复杂，因此本文选取1993年以来在国务院机构改革中存在着或存在过的议事协调机构和临时机构作为研究对象。
议事协调机构和临时机构的成立是为组织协调部门间工作而服务。综合分析1993年以来四次国务院机构改革中涉及到的议事协调机构和临时机构，按照其工作任务的不同，可以将这些机构大致分为以下四类：第一类是为重大工程的协调或突然灾害的应对而设置的临时性机构，如国务院三峡工程建设委员会、第29届奥林匹克运动会工作领导小组以及国务院抗震救灾指挥部等，这类机构一般在工程或事项结束后撤销；第二类是为协调一般的社会、经济事务而设置的机构，如国务院妇女儿童工作委员会以及全国老龄工作委员会；第三类是为实施政治与社会的控制而设置的机构，如全国打击走私领导小组和国家禁毒委员会；第四类是为文化传承与推广而设置的机构，如国家汉语国际推广领导小组、古籍整理出版规划小组以及国家清史纂修领导小组等。
尽管议事协调机构和临时机构成立的初衷各有不同，但成立后其组织形态和工作机制却大同小异。国务院议事协调机构和临时机构一般都由国务院高层领导如总理、副总理或国务委员兼任第一领导，而且很多领导人身兼数个议事协调机构的主要领导职务。
除了由国务院领导任第一领导外，由于议事协调机构的工作往往涉及面很广，因此其还有数十个成员单位协助完成工作，这些成员单位几乎涵盖国务院各个部委，而各成员单位的一位副职领导便成为这些“委员会”、“领导小组”或“指挥部”的成员。“委员会”、“领导小组”或“指挥部”一般只负责较为宏观的任务如拟定方针政策、组织调查研究等，而具体实施及协调由其下设的办公室（单设或位于国务院职能部门内部或合署办公）操作。图1描述了议事协调机构的基本组织架构和工作机制。一旦某项问题涉及多个部门，议事协调机构便通过这些组织设计，协调不同职能部门进行工作。
图1 国务院议事协调机构组织机构及运作图
由于议事协调机构和临时机构是非常设的机构，相对于常设机构而言，这些机构具有不稳定的特征。随着社会和经济的不断发展和进步，这些议事协调机构可能会被撤销或变更，由其他部门来行使其职能；而新挑战或任务的出现也可能会导致新的议事协调机构和临时机构的成立。由于我国法制不是很健全，议事协调机构和临时机构的变迁缺乏良好的法律规范，这些将进一步阻碍议事协调机构和临时机构功能的发挥。
二、国务院议事协调机构和临时机构的变迁情况
国务院议事协调机构和临时机构的变迁情况可以分为保留、改名、合并、撤销、新增、复设等多种复杂的形式，但在数据统计中主要引用了历次国务院机构改革的文件，部分也进行了相应的调整，例如对于合并的机构，合并后的机构如沿用了其中某机构名称，则该机构算保留，而其余机构算撤销。从1993年至2008年，国务院共进行了4次大规模的机构改革，其中对国务院的议事协调机构和临时机构的改革力度甚大。
从表1可以看出，1993年以来的历次机构改革中所保留的议事协调机构和临时机构的数量基本持平，但同时也撤销了相当数量的机构，这说明议事协调机构和临时机构处于不断的成立和撤销之中，进一步也可以看出我国的议事协调机构和临时机构改革也经历了精简—膨胀—再精简—再膨胀的恶性循环。
纵观1993年以来四次国务院机构改革中议事协调机构和临时机构的总体情况，可以看出议事协调机构和临时机构变迁的基本特点：
（一）精简力度大，但反弹严重
从表1可以看出，1993年以来的每次国务院机构改革中，议事协调机构和临时机构都出现了大幅撤销，而后再次反弹，而反弹增加的数目基本上在下一次机构改革中又再一次被撤销。在这里，笔者运用撤销比率和反弹比率来分析精简力度和反弹程度，其公式为：
撤销比率＝撤销机构数目／本次机构改革的机构总数
反弹比率＝（本次机构改革的机构总数－上次保留机构数目）／上次保留机构数目
按照此公式，可以得出自1993年以来四次机构改革中机构变化情况，如表2所示。
从表2不难看出，在这四次机构改革中，国务院议事协调机构和临时机构的撤销力度甚大，平均撤销率为46.3%，也就是说每次机构改革平均撤销了一半左右的议事协调机构和临时机构；同时我们也可以从反弹比例中看出反弹力度更大，1993年机构改革中撤销了大量的议事协调机构和临时机构，但是在1993年至1998年间，却又增加了许多新的机构，并且不难发现每两次机构改革之间都会增加许多新机构。按照前述公式计算得出，反弹比率的平均水平为74.2%，并且反弹比率呈现上升的水平，可以推断出机构精简后，膨胀的张力很大。反弹比率显著大于撤销比率从另一个侧面也反映了在机构改革中虽然精简力度很大，但是膨胀力度甚至更大的现状。
（二）机构寿命短且灵活性高
由于议事协调机构和临时结构从时间上来看，具有机构寿命短的特点。机构寿命在这里是指不同机构的存活周期。由于很难收集所有曾经出现过的机构的具体成立月份，因此本研究将国务院机构寿命只精确到年。这样的处理稍显简单，但不会影响本研究的基本结论。
从1993年至2008年的四次机构改革中存在着或存在过的机构共有81个，目前仍然存在的有29个，撤销了52个。由于数据搜索的局限性，有8个机构（世贸组织和自贸区工作小组、国家汉语国际推广领导小组、国家无线电管理委员会、关税和贸易总协定谈判委员会、国务院对非洲经济贸易技术合作协调小组、国家机电产品进出口办公室、国务院淮河治理领导小组、国务院退伍军人和军队离休退休干部安置领导小组）没有收集到准确的数据，所以笔者仅对剩余的44个数据进行了分析，结果发现机构存在年限低于五年的占70%，其中多数机构存在年限为3-5年，有相当数量的机构只存在了不到两年，从图2中也可以看出国务院议事协调机构和临时机构的寿命普遍较短。机构设置寿命短恰恰是机构灵活性较高的表现，同时，从表2中进一步可看出，1993-1998年间，设置议事协调机构15个，而1998-2003年间设置机构13个，2003-2008年间设置机构27个。这也充分体现了议事协调机构的灵活性特点，对常设机构的惰性给予适当补充，可以随时应对新任务。
10年以上 14% 1年-2年 23%
6年-10年 16%
3年-5年
47%
图2 国务院议事协调机构和临时机构寿命分布
数据来源：根据国务院文件（国发[1993]27号、国发[1998]7号、国发[2003]10号、国发[2008]13号）中的信息统计获得，各机构的起止年份由国务院公报获得。
（三）与国家机构改革具有同步性
从议事协调机构改革的变迁年份来看，都是国家机构改革的年份，议事协调机构和临时机构是与国家机构改革同步进行的，如表2所示，机构设置或撤销的主要年份发生在1993、1998、2003和2008年，而这些年份恰恰是与国家的机构改革同年。
（四）机构设置的反复性
如前所述，国务院议事协调机构和临时机构具有寿命短和灵活性的特点，这进一步体现了机构的不稳定性的特点。同时，已有的机构也存在反复变动的现象，如2001年成立的国务院安全生产委员会，成立后在2003年的机构改革中被撤销，但是却在同年年底得以重建，并于本次机构改革中再次调整了其组成人员；1996年1月成立的国家信息化领导小组，在1998年曾被撤销过，之后又于2001年重新组建，2003年再次调整其组成人员；而1990年12月成立的国务院纠正行业不正之风办公室，则分别在1998、2003、2008年的机构改革中都被撤销却保留名义，但之后分别再次运行。机构设置的不稳定性以及反复变动的特点对于议事协调机构和临时机构作用的发挥构成一定的负面影响。
三、国务院议事协调机构和临时机构的变迁原因分析
议事协调机构和临时机构的设置有其必然性。组织体系与环境之间是一种适应与被适应的关系，即在环境发生变化的同时，组织必须做出相适应的调整变化。行政机构的职能和设置作为行政组织体系的重要组成部分，也应随着行政环境的变化而变化。但相对于变化较为迅速的行政环境而言，政府常设机构的变革一般都有一定的滞后性与惰性，这一特点是非常设机构产生的直接原因。它的审批程序相对简单，在很大程度上可以避免常设机构存在的僵化问题，又可以使政府保持对经济和社会环境变化的快速反应能力。因此，作为非常设机构的议事协调机构和临时机构便成为应对外部环境变化的最佳选择。
至于议事协调机构和临时机构的变迁原因，可以根据各类议事协调机构和临时机构的变迁情况，从两个层面进行分析：
（一）整体视角
从总体上来看，国务院的机构变迁与国家的经济发展和社会进步密切相关，与国家当前的战略调整紧密联系。
首先，选择这四次机构改革中出现的议事协调机构和临时机构作为研究对象并非偶然，通过分析这些机构发生变迁的主要年份不难看出，议事协调机构和临时机构的变迁是由机构改革来推进的。由于环境的不断变化，任何一个组织都有其特定的生命周期，机构的调整和改革在所难免。议事协调机构正是在这种大环境中实现了其本身的变迁。因而可以说，机构改革是议事协调机构和临时机构变迁的直接推动力。
其次，国家战略调整及其政策变化带动了机构改革的进行，也是议事协调机构的变迁的根本原因。从历次机构改革中可以看出国家战略调整的变化是机构改革的根本原因。[2]改革开放至上世纪末，国家层面的改革主要注重的是调整政府与市场的关系，例如1992年党的第十四次全国代表大会确立了建立社会主义市场经济的目标，而进入21世纪后，整个基调已慢慢转移到政府与社会关系的调整。政府战略的变化使得在机构改革中经济类的机构逐渐减少，而协调社会事务的机构却在不断增加，这与国家的战略调整是密切相关的。正是这个原因，议事协调机构也发生着变化，例如国务院物价委员会的建立和撤销就充分说明了这一点。
第三，1993年至2008年的四次机构改革都是在党的全国代表大会之后发生的，与大会的重点内容相适应，因而机构改革的重点也会围绕大会的重要会议精神来进行，而机构改革又是议事协调机构和临时机构改革的直接推动力，因而，重要会议精神也会影响到相应的议事协调机构和临时机构的建立。例如，2002年党的十六大的一个重要内容是确立了科学发展观，2007年党的十七大的一个重点是促进社会发展，因而两次会议之后的机构改革和议事协调机构的改革都体现了社会发展的内涵，政府逐渐从建设型的政府转向服务型的政府。
第四，政府各机构部门的职能变动影响议事协调机构和临时机构的变迁。由于政府部门直接的协调是议事协调机构和临时机构的重要职能之一，因而，政府机构部门职能的改变与细致化，需要议事协调机构和临时机构也随之改变，所以议事协调机构和临时机构需要随政府机构改革而调整人员及部门。同时，随着机构改革的变迁，议事协调机构和临时机构对可以缓冲机构改革带来的巨大的冲击，在人员、职能等安排上具有补充效应。
（二）分类视角
如前所述，国务院议事协调机构和临时机构的变迁情况可以分为保留、改名、合并、撤销、新增、复设等多种复杂的形式，不同情况所对应的原因也有一定的差别。除了从总体上要对议事协调机构和临时机构的变迁原因进行宏观的分析外，针对每种具体的变迁形式还有其特殊的原因：
第一，成立（包括新增、复设等）原因。成立议事协调机构的具体原因有多种，大致可分为以下五类：
第一类是由于一个工程或突发事件和灾害的发生而设立的，例如1981年12月国务院成立的古籍整理出版规划小组，就是因专门性的任务或工程而设立的；又如2008年5月12日，四川省汶川地震造成严重的人员伤亡和财产损失，国家在第一时间成立了国务院抗震救灾指挥部负责抗震救灾工作。
第二类是由于国际因素的促使而设立的，例如，1989年中国政府为了响应联合国倡议而成立了中国国际减灾十年委员会，后改名为国家减灾委员会。
第三类是由于长期问题的积累而导致成立的，如为适应同毒品犯罪作斗争的形势要求，加强对禁毒工作的领导，1982年，作为我国毒品重灾区和反毒前沿的云南成立了省禁毒工作领导小组；由于毒情的日趋扩散蔓延，为加大全国打击毒品犯罪的力度，提高禁毒、防毒、拒毒、反毒的工作成效，1990年11月3日，国务院决定成立国家禁毒委员会。
第四类是为了加强某一方面的工作，而这一部门的工作有没有专门的正式部门来管理，于是为便于这一工作开展，成立由职务较高的领导人负责的临时机构。例如，上世纪80年代初期为加强科技工作成立了由国务院总理兼任组长的国务院科技领导小组。
最后一类是为解决某类特殊问题而推动成立的。长期积累的问题并不能必然导致议事协调机构和临时机构的产生，但若这些问题被领导人重视，则情况会有所不同。比如，前中共中央总书记江泽民曾于1990年4月29日在关于边防工作报告中作批示：“边防多头领导看来得解决，否则在政治、经济上都容易出问题”。根据指示，国务院、中央军委发出关于成立国家边防委员会的决定（国发[1991]28号文）。
第二，撤销原因。议事协调机构的撤销原因也多种多样：
第一类是随着工程的结束或者突发事件的处理完成，一些临时机构可能会随即撤销。例如，2003年4月成立的全国防治非典型肺炎指挥部就在2008年的机构改革中被撤销。
第二类是有些机构因为新的更高机构或组织的成立而将其职能合并到新的组织之中，将原来的组织撤销。例如2001年申奥成功后，国家成立了第29届奥林匹克运动会工作领导小组，但随着第29届奥林匹克运动会组织委员会的成立，原来的第29届奥林匹克运动会工作领导小组被撤销，其职能由新的第29届奥林匹克运动会组织委员会来承担。
第三类是由于整体战略的调整，即由于国家正在完成从计划经济体制向市场经济体制的转型，使得许多旧的干预市场经济的机构被撤销，如国务院物价委员会。
第三，保留名义的原因。有一些机构在国务院机构改革中不断被保留名义，这类机构往往是牵涉到会不断重复出现且可能屡禁不止的问题，保留机构的名义而不是直接撤销的目的是便于待重大事件再次出现时可以及时做出反应。例如，国务院纠正行业不正之风办公室就分别在1998、2003、2008年的机构改革中都被撤销，但一直被保留机构名义，具体工作交由监察部承担。，
综上可以看出，正是在多元因素的综合作用下，使得国务院的议事协调机构和临时机构不断发生变迁，出现了诸如之前提到的“膨胀—精简—再膨胀—再精简”的恶性循环，并且反弹率也在不断上升，机构寿命呈现出短化现象，给议事协调机构“协调”职能的发挥带来一定的挑战。
四、小结
议事协调机构的存在是为了承担跨部门的重要业务工作的组织协调任务以及临时突发性事务，是为了更好地协调不同成员部门间的工作，但是从上文的特点分析以及目前的现实情况来看，在议事协调机构的机构设置方面却存在着一些问题。
首先，国务院议事协调机构在机构设置上的总量失控以及精简后的严重反弹，加剧了政府机构膨胀，加重了政府财政负担，甚至容易滋生腐败。[3]
其次，国务院议事协调机构和临时机构存在的时间普遍较短，而且有些机构存在反复变动的现象，这从一个侧面反映出在设置机构时带有一定的随意性和缺乏长远考虑，这导致了一定程度的资源浪费。[4]
再次，国务院议事协调机构数量过多也增加了领导的额外负担。为了体现领导的重视程度，大多数议事协调机构和临时机构都要行政组织的主要领导挂帅，职能部门的领导作为组成人员，有的领导甚至身兼数个领导小组组长的职务，这样使领导兼职过多，开会过多，分散了领导抓主要工作的精力。[5]同时，由于议事协调机构众多，一个领导可能是多个议事协调机构的成员，在领导精力有限的情况下，给议事协调机构的协调能力的发挥带来极大的限制。
最后，在众多的议事协调机构的协调下，很多部门诸如财政部、发改委等还同时被多个议事协调机构来协调，这也增加了原部门的负担，使得原来部门负担加重，影响到原来部门职能的发挥。
由于正式机构的设置有一定的滞后性，或者部分机构的设置只是为了应对短期内存在的特殊事务，因此在实际运作中，议事协调机构和临时机构的存在也便成了必然，同时合理的议事协调机构的有效运行对于减轻某些政府部门的职能，最大可能地发挥政府机构的效力有很重要的作用。但是看到议事协调机构的功能而乱设机构不但不能达到预期的效果，还可能适得其反。因而，无论是议事协调机构或临时机构的设立、更改或撤销，还是将其升格为常设机构，都必须经合法程序并依照相关法律进行。同时，对这些机构的管理，也需要按照法律的规定。政府应该根据实际需要合理设置服务机构，合理界定职能部门职责和权限，并以法律形式固定下来。只有这样，才能使得依法行政成为常态，才能推进问责制，做到各司其职、各负其责，而不是等问题成堆时，再组织个临时机构去“治理整顿”。
议事协调机构的成立是组织协调跨国务院行政部门的重要业务工作的任务，当前的大部制改革也是为了打破部门之间的壁垒，加强部门间协调，降低交易成本而设立。因此，大部制改革与议事协调机构的设立有共同的理论背景。从一定意义上来说，大部制改革的推进降低了一部分议事协调机构和临时机构存在的必要性，在新一轮的政府体制改革的进程中，议事协调机构和临时机构的结构和组成单位将会发生较大的变化，其在大部委之间协调的职能显得愈加重要。