村民代表会议的制度化：直接民主理念的实现，本文主要内容关键词为：村民论文,民主论文,理念论文,代表会议论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
直接民主是公民直接参与政治，决定公共事务。（注：参见卢梭：《社会契约论》，商务印书馆1982年版第123页。）间接民主是多数人选择代表自己利益的少数人掌握国家权力的“代议制民主”。（注：Norberto Bobbio：Liberalism and Democracy，Polity press，1987，P1.）中国农村村民自治的制度设计是在村级治理中实现直接民主理念。《中华人民共和国村民委员会组织法》规定，村民会议是讨论决定涉及村民利益等重大村务的权威性决策机构，决定村委会的设立、撤销和范围调整，选举产生村民选举委员会，选举和罢免村委会成员，审议村委会的工作报告，评议村委会干部的工作，讨论1/10村民提议的事项，讨论决定《村民委员会组织法》第十九条规定的涉及村民利益的事项，制定和修改村民自治章程和村规民约等。（注：参见《中华人民共和国村民委员会组织法》第八、十、十一、十三、十六、十八、十九、二十条，其中第十九条规定中的第一点“乡统筹的收缴方法，村提留的收缴及使用”因税费改革已不再适用。）但由于村民人口多、居住分散、作息时间不一、人口流动性大和村民素质不同等多种原因，致使村民会议很难召集，（注：徐勇：《中国农村村民自治》，华中师范大学出版社1997年版第83页。）直接民主理念不可操作。于是，各地在村民自治的过程中创造出形式不同的村民代表会议，代行村民会议的职权，取得了明显效果，并得到民政部的认可。1990年9月，民政部下发《关于全国农村开展村民自治示范活动的通知》，第一次以中央文件的形式肯定了村民代表会议的地位，并在全国推行。1998年10月，中共十五届三中全通过的《中共中央关于农业和农村工作若干重大问题的决定》，肯定村民代表会议是一种民主议事制度。同年11月全国人大通过的《中华人民共和国村民委员会组织法》，进一步确立了村民代表会议的法律地位。村民代表会议对推动村民自治的发展发挥了重要作用，但村民代表会议制度在实践推广中又流于形式，村干部出于自身利益的考虑不愿意组织村民代表会议，一般村民也不要求村民代表议事，更糟糕的是出现了村民代表不征求村民意见，就擅自处理涉及村民利益的重大事务的现象，直接民主理念仍然无法实现。
本文所描写的天津Z村的村民代表会议，既解决了村民会议召集难的问题，又解决了村民代表越权行事的问题，同时还解决了村民会议向村民代表会议授权的问题，实实在在地将直接民主理念落实到村民自治的实践中，对推动村民自治发展和加强农村基层民主政治建设有重要意义，对推动农村社会的稳定与发展也发挥了重要作用。Z村的案例说明，村民代表会议的制度化可以实现村民自治制度设计的直接民主理念。
一、天津Z村村民代表会议产生的背景
天津Z村是一个有5918人的大村，其中农业人口5378人，占全村人口的90％以上。该村最早以盛产“小站大米”而闻名，被称为“鱼米之乡”，在20世纪70、80年代一直是当地远近闻名的富裕村。90年代初，由于村干部盲目开办企业，效益低，亏损多，致使村集体欠下了3000万元的巨额债务。村民不满情绪高涨，不断组织上访，拒交各种税费。1995年底，党支部书记和村委会主任同时辞职，乡镇政府被迫启动民主选举程序，对Z村的党支部和村委会进行换届，1998年和2000年又进行了二届村委会换届，但村集体并没有因为村干部的改选而摆脱困境，不仅没有减少村集体的债务，而且村民的耕地在不断减少，人均耕地由1998年的1亩减少到2003年的不足半亩，其中挖土毁地1290亩，建农业示范小区占地800余亩，开发占地700余亩，修铁路、公路占地600余亩，村民们估计这些地或地上的土至少可以卖1000多万元，都被村干部贪污或挥霍了。据村民反映，Z村作为一个天津市模范“小康村”，真正达到小康水平的家庭不足5％，大约30％的农户看不起病，上不起学。村民生活的经济来源主要靠外出打工，多数人没有稳定的工作，每天在开发区寻找搬运等苦力活，经常会有一些村民为了争抢一天20、30元的活打得死去活来。妇女找工作更难，大都在家里干家务、打麻将和闲聊。
从2003年初开始，Z村村民为了1290亩被毁的耕地不断到各级政府和有关部门上访，村干部被村民的上访告状闹得焦头烂额。到年底，该村的第五届村委会换届选举来临了，区政府开发西区的征地行动也紧锣密鼓地开始了。为了保证村委会换届选举的成功，村干部暂时把村民关注的区政府征地的焦点问题放下来，全力以赴换届选举，并准备在换届选举结束后解决区政府的征地问题。经过乡政府、党支部和前任村委会主任的共同努力，前任村委会主任连任。就在村委会选举刚刚结束不久，村民发现村委会主任的哥哥在村集体耕地上挖土，便组织起来到村委会闹事，发生了村委会主任的哥哥殴打村民的事件。在这种情况下，愤怒的村民到乡政府要求解决问题，当时，乡领导要求村民推选几名代表进去反映情况，但乡政府并没有给村民一个满意的答复。第二天，即2003年12月10日，此前推选出来的村民代表组织了2000多名村民联合起来到村委会楼前示威。从此以后，这些被村民推选出来的代表就成了长期组织村民上访告状的代表。村里除了村干部及其亲友和一些非常贫困的家庭外，大约1000多户自发为组织上访的代表捐了款，每户20元。随后，这些上访代表多方收集证据，不断到乡政府、区政府、信访办、国土局等部门上访。
村民连续不断的上访使政府征地问题无法提上日程，而且在村民上访的巨大压力下，村委会主任不敢擅自与政府签定征地合同。但征地合同却到了非签不可的地步。在这种情况下，Z村启动了村民代表会议的程序，试图通过村民代表会议与政府签定征地协议，缓和一触即发的干群矛盾。
二、天津Z村村民代表会议的组织结构及其运行
1.村民代表和村民小组长的推选
Z村村民代表在2000年第四届村委会换届选举后就选举过，但只是形式上的选举，没有发挥实际作用。为了尽快解决政府征地问题，2004年3月1日，村两委联席会议做出建立村民代表会议制度的决定，会议决定由村委会负责组织村民代表的推选工作，村民代表的数额按本村人口数、户数和村民的居住情况定为51名。村民代表的推选办法按村民居住的三大片由村民小组联户选举，大约33户或39户推选1名村民代表，一户一票，集中投票，秘密写票，当场唱票，得票多的当选，当场宣布选举结果。
3月4日，村委会发布了第五届村民代表选举的第一号公告，向全体村民公布了本届村民代表的选举方式、代表名额、名额划分、投票方法、选举日期等。第二天，村委会组织村民代表选举的工作人员进行分工、动员和培训，分6个小组进行。第三天，选举正式开始，工作人员分别到每个村民小组，严格按照村委会规定的程序进行选举，最终选出了51名村民代表，都是村民上访中的积极参与者，其中男36人，女15人，党员8名。选举结束后，村委会对选举产生的村民代表按照年龄、性别、文化程度、政治面貌等登记造册，报乡政府备案。3月10日，村委会发布了村民代表选举的第2号公告，向村民公布选举结果。
村民代表选举产生后，村委会决定按照《中华人民共和国村民委员会组织法》的要求，以村民小组为单位推选产生9个村民小组长。但这一决定被2004年3月12日召开的第一次村民代表会议否决。村民代表认为，以村民小组为单位选举村民小组长，容易受宗派势力或家族势力影响，不太公正。为了防止村民小组长成为宗派势力或家族势力的代言人，村民代表会议决定以村民居住的片为单位，由各片的村民代表分别在本片的村民中选举产生3名村民小组长。
村民小组长的选举方式是集中投票，秘密写票，公开唱票，以得票多的前三名当选，最终选举产生9名村民小组长，全部是村民代表成员，而且都是在村民集体上访时被村民推选出来的上访代表，其中男8名，女1名，党员2名。
2.村民代表会议的组织结构及其运行
Z村的村民代表会议组织结构有一个明显的特点，就是以9名村民小组长组成的村民小组长会议为村民代表会议制度常设的组织机构，同时在村民代表会议内部还设立了村民理财小组和村务公开监督小组，这两个小组是两套班子一套人马，由村民代表以秘密写票和集中投票的方式选举产生的5名成员组成，结果选举产生的5名成员全部是村民小组长，5名村民理财组和村务公开监督小组成员又推选产生了一名组长，作为村民理财小组和村务公开监督小组的组长。这样，在村民代表会议中就形成了一个金字塔式的组织结构：
村民代表会议的运行包括会议召集和会议决策程序两个方面的重要内容，Z村的村民代表会议由村委会主持，村两委干部是当然的组成人员。其决策程序因召集主体的不同而发生变化。当村民或村民代表有召开村民代表会议的要求时，其程序是村民向村民代表反映意见，村民代表再将村民意见反映给村民小组长，由村民小组长会议讨论决定；如果村民反映的问题涉及到多数村民利益，则直接召集村民代表会议讨论，由村民代表在征求村民意见的基础上讨论决定。当村委会有召开村民代表会议的要求时，其程序是由村委会召集村民小组长会议，由村民小组长在征求村民代表意见的基础上讨论决定，村民代表发表意见时一般也要征求村民的意见。对于特别且急需决策的村务或村民小组长与村两委干部意见分歧很大的村务，村委会则直接召集村民代表会议，由村民代表在征求村民意见的基础上讨论决定。
Z村村民代表会议没有规定召开的时间和次数，凡与村民利益有关的村务都由村民代表会议讨论决定，只不过是一般村务通过村民小组长会议决策，重大村务通过村民代表会议决策，村民小组长和村民代表必须按时参加会议，到会代表必须亲笔签名，缺席5次被取消资格。村民代表会议必须有半数以上村民代表参加，会议有效；有半数以上村民代表同意，决策有效；每次召开村民代表会议，由专人做会议记录，会议主题、讨论的情况、表决的结果等都要详细记录，而且在会后要将村民代表会议的讨论结果向村民公布。Z村村民代表会议自实行几个月以来，先后讨论过村民小组长的产生方式、政府救济粮的分配、村财务管理、耕地租用、村镇规划、招商引资、政府征地等多种村务。
从以上叙述可以看出，天津Z村的村民代表会议解决了两个重要问题：一是村民会议向村民代表会议授权的问题。由于有村民代表选举制度和合法公正的选举程序，通过村民代表的选举实现了村民会议向村民代表会议的授权，除了个别必须由全体村民投票表决的事务如村委会选举、推荐党支部初步候选人外，大多数涉及村民利益的村务都由村民小组长会议或村民代表会议讨论决定。二是村民代表会议的决策体现村民意愿的问题。由于有一个严密的村民代表会议开会制度和议事程序，村民代表在决策村务前必须征求村民意见，保证村民代表会议的决策能够体现民意，充分发挥村民代表在村级治理中的重要作用。
Z村村民代表会议的运行表现出几个明显的特征：一是一切涉及村民利益的村务都采取直接民主的方式决策，即由村民代表在广泛征求自己所代表的村民的意见的基础上做出决策；二是村落政治系统中的权力制约不是党支部、村委会和村民代表会议之间的监督和制约，而是村民通过村民代表对村干部的监督和制约；三是村民通过村民代表对村干部的监督是相当严密的，村干部几乎没有独立性。
三、村民代表会议在村级治理中的重要作用
村民代表会议在村级治理中的重要作用，早已为学术界所认识，徐勇认为：“相对村民而言，村民代表一般素质较高或社会影响较大。在农民的政治文化素质普遍较低的背景下，村民代表会议在村民自治中的实际影响和作用较大。”（注：徐勇：《中国农村村民自治》，华中师范大学出版社1997年版，第88—89页。）郎友兴、何包钢认为：村民代表在村中具有较高的威望，并且相对素质较高，易具有荣誉感、成就感和责任感，村民代表会议的实际影响力与作用比村民会议大。（注：郎友兴、何包钢：《村民会议和村民代表会议——村级民主完善之尝试》，《政治学研究》2000年第3期。）张静认为：村民自治要走上正确的发展方向，重要的在于通过制度安排对权力进行再分配，赋予村民代表会议足够的权利并将这种权利制度化。（注：张静：《基层政权——乡村制度诸问题》，浙江人民出版社2000年版第207—212页。）天津Z村村民代表会议制度实行了几个月，就表现出其在村级治理中的重要作用。
1.有利于推进村民自治发展和农村基层民主政治建设
首先，就村民参与来说，村民自治应该是村民直接参与村级管理的民主形式，但由于村委会选举后的民主管理、民主决策和民主监督落实不到位，实践中的村民自治却成了掌握村级管理权力的少数村干部自治。Z村在没有村民代表会议以前，村务的决定权掌握在村干部手中，村民对参与村务管理没有兴趣。实行村民代表会议制度后，一切村务由村民代表征求村民意见后决定，村财务由村民理财小组审核和监督，用什么钱、怎么用钱由村民代表民主决策，村干部的行为由村民代表监督。村民代表会议为村民参与村务管理提供舞台，为村民发表意见提供上下沟通的联系渠道。村民通过参与村务管理不断提高参与意识和参与能力，不仅经常性地关心村集体，而且还能够与基层政府平等博弈，通过国家赋予他们的民主权利保障自身利益不受损失。正如托克维尔所说：“用什么办法能使人们养成权利观念，并使这种观念能被人们所牢记。结果发现，只有让所有的人都和平地行使一定的权利。”（注：托克维尔：《论美国的民主》（上卷），商务印书馆1991年版第272页。）
其次，就解决“两委”关系来说，“两委”关系问题很长时间以来一直是影响村民自治顺利发展的最突出问题，实质上，“两委”之间存在的矛盾焦点就在于党支部书记与村委会主任之间争夺凌驾于村民之上的特权（对村级财权和事权的“拍板权”和“决策权”）。村民代表会议制度实行后，村里涉及村民利益的村务由村民代表会议“拍板”，“两委”干部之间的矛盾和摩擦自然减少。在党支部、村委会和村民代表会议三者的关系上，村民代表会议是权力机构和决策机构，村委会是执行村民代表会议决策的执行机构，党支部的作用则在于保证村民自治符合国家法律的要求，把党的路线、方针、政策落实到村民自治的实践中。
第三，就乡村关系来说，村民代表会议有利于遏制基层政府过度提取农村资源的行为。以前乡镇政府依靠国家权力的优势，利用一切手段提取农村资源，乱收费、乱罚款，甚至强制性地以低价征用农民土地或征用土地不给补偿。在相当长时期内，村民选举产生的村委会仍然是乡镇政府的下属机构，只对上向政府负责，不对下向村民负责，农民利益得不到保护。村民代表会议制度实行后，政府在农村的一切行为如开发项目、征用土地等都必须得到村民代表会议的同意，乡镇政府再也不可能通过村委会提取农村资源，村委会也由此从乡镇政府和村民的尴尬局面中摆脱出来。
2.有利于维护农民利益和社会稳定
首先，就维护农民利益来说，长期以来，由于农民组织化程度低，村里重大事务的决策是党支部书记说了算，村两委干部作为既得利益者，只是书记命令的执行者，结果导致村集体和村民利益大受损失。村民代表会议制度实行后，村里一切涉及村民利益的事务都由村民代表会议讨论决定，村民利益在一定程度上得到了保护，如区政府的征地项目由于不能满足村民群众的要求而被迫停止，以前的征地补偿款也正在被村民代表会议追回。
其次，就挖掘农村人力资源来说，村民代表会议制度的实行，为村民在村务管理和决策上发挥能力提供了舞台和场所，一些综合素质高、管理能力强、热心为村民服务的村民被推到村民代表的位置上，有更多机会参与村务管理和决策，经受锻炼，为村级治理培养了大量的后备干部。村民代表和村民积极参与到村务管理中，使村干部从许多繁杂的事务中解脱出来，村级组织机构可以精简，许多村民代表建议，下一届村委会换届选举时，应采取两委合一、交叉兼职的做法。Z村村民代表会议在发挥了农村精英参与农村政治生活时，并没有减少普通村民参与村务的机会。村民代表经常性地参与村务，并经常性地到自己所代表的村民家中征求意见，既有利于村民之间的团结合作，也有利于村民组织起来采取一致行动。
第三，就农村社会稳定来说，村务公开前，由于村民没有参与村务的机会，经常以集体上访、暴力抵抗等方式抵制乡村干部损害农民利益的行为，对农村社会稳定构成了重大威胁。村民代表会议制度实行后，分散的村民被组织起来了，通过村民代表会议决策村务，把村民的注意力从上访告状转向村务管理，对稳定农村社会起了非常重要的作用。
从天津Z村村民代表会议制度运行的效果来看，村民代表会议把村庄内部大多数村民参与村务的积极性都调动起来了，多数村民都能通过村民代表会议打破村级治理的僵局，谋求自身利益和集体利益，这说明启动村民代表会议对推动村民自治和农村社会的发展是非常必要的。