依法治党：加强党内法规建设的辩证视角，本文主要内容关键词为：党内论文,视角论文,治党论文,法规论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
治国必先治党，治党务必从严。党内法规制度体系建设事关我们党的组织运转，进而事关我们党的执政效果，影响国家民主政治进程。邓小平同志在党的十一届三中全会上指出：“国要有国法，党要有党规党法。党章是最根本的党规党法。没有党规党法，国法就很难保障。”我们党从成立之初就通过了具有法规功能的党纲，改革开放以来特别是党的十六大以来，我们党先后颁布了《中国共产党党内监督条例(试行)》、《中国共产党纪律处分条例》、《中国共产党党员权利保障条例》、《建立健全教育、制度、监督并重的惩治和预防腐败体系实施纲要》、《中国共产党巡视工作条例(试行)》、《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》、《中国共产党党员领导干部廉洁从政若干准则》等重要党内法规，已初步构建了一个以党章为核心的党内法规制度体系，这对于推动依法治党、从严治党和科学执政、民主执政、依法执政起到了巨大的作用。组织的稳定性很重要，而组织的稳定依赖于党内法规建设。依据依法执政的精神，党内法规制度体系建设目前仍然存在不少问题。笔者认为，从实践层面和辩证视角来看，加强党内法规建设还需要处理好以下五个辩证关系。
一、正确处理依法治党与依法治国的关系
党的十五大提出了“依法治国”的基本方略，党的十六大提出了“科学执政、依法执政、民主执政”的基本理念。党内法规制度体系建设是依法执政理念在党的建设方面的逻辑延伸。因此，党内法规制度体系建设应尊重国家法律，在国家法律框架内开展工作。《中国共产党党内法规制定程序暂行条例》第六条也确定了制定党内法规应遵循的原则：一是以党章为依据，贯彻党的路线、方针、政策；二是遵守党必须在完法和法律的范围内活动的规定，不得与国家法律相抵触。但在实践中，当前党内法规与国家法律之间的关系尚未完全理顺，存在党内法规与国家法律法规相混淆、相冲突的问题。这里，要重点处理好三个问题。
一是立法衔接问题。党内法规的制定与实施应该尊重国家立法，不能超越国家立法。党内法规制度体系建设是依法治国的重要组成部分，既要在党内法规“立法”项目的规划上与国家法制建设的总体目标和具体安排相配套，又要在内容上与国家相关法律规范相协调。从目前情况来看，由于一些党内法规与国家法律在立法上的不协调，执法中已经出现了不协调的问题。比如，领导干部的选拔、调动制度与各级人大的干部任命法律程序等衔接的问题，关于“双规”措施的有关规定、如何保障“双规”人员的合法权利、如何与司法机关密切配合等问题，仍需从法规本身进一步加以完善。要发挥党内法规制度较国家法律法规更加及时、更加灵活、针对性更强的优势，把国家法律法规不便于作出规定的问题及时以党内法规制度的形式作出严格的规定。
二是边界规范问题。既要党政分开，又要适度融合，这是新时期我国民主政治发展的趋势。坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一，既是建设中国特色社会主义民主政治的本质特征，也是加强党内法规制度体系建设的基本依据。党政关系虽是一个结构问题，但在很大意义上也是党内法规建设问题。党内法规有所能，有所不能，关键是如何界定权力边界问题。只有权力边界明确、规范，党的领导与人民当家作主才能最终在依法治国的轨道上实现有机统一。比如，地方各级人大和地方人民政府组织法明确规定了县级以上的地方各级人民代表大会行使“讨论、决定本行政区域内的政治、经济、教育、科学、文化、卫生、环境和资源保护、民政、民族等工作的重大事项”的职权，可是，《中国共产党地方委员会工作条例(试行)》的第五条、第六条规定，把“对本地区的重大问题作出决策”的权力赋予了党的地方各级委员会。可见，党内法规和国家法律对“地方重大问题的决定权(决策权)”的归属各有规定，但又没有明确党委的决策权跟人大的决定权如何协调，造成地方党委和地方人大之间的衔接容易出问题，也导致地方人大很难对同级党委的决策形成有效监督。又如，党的十六大以来，在基层民主政治建设中，呈现出党内民主与人民民主融合式发展的新趋势，公推直选、“四议两公开”、党内民主恳谈等模式就是融合性民主的典型。这虽然在实践中得到了社会认同，是一条实现党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一的有效路径，但也出现了党的领导权与村民自治权之间的权力边界规范问题。《村民委员会组织法》第四条规定：“中国共产党在农村的基层组织，按照中国共产党章程进行工作，发挥领导核心作用，领导和支持村民委员会行使职权；依照宪法和法律，支持和保障村民开展自治活动、直接行使民主权利。”可是，由于村“两委”权力边界不清，一些地方在村务决策、财务管理等问题上矛盾丛生。中组部大力推广的“四议两公开”工作法，是一个由决策组织权、决策建议权、决策审议权、决策决定权、决策监督权这“五权”相互衔接的决策流程，既较好地破解了基层自治过程中出现的现实困境，又较好地体现了党的领导与人民当家作主的有机统一。但对于这类做法，不管是党内法规还是国家法律，都缺乏明确的支持，更不用说如何界定党的领导权与村民自治权的边界问题。对于这类基层急需的法律法规，要及时总结基层经验，及早从党内法规和国家法律两个层面进行规范和明确。
三是协调配合问题。当前，有的党内法规与国家法律衔接不够，出现断层和空当。比如，纪检监察机关办案中调取的证据，因其法律效力未得到刑事诉讼法的确认，往往需要司法机关重新调查取证，进行“证据转换”，这导致有些案件在移交司法机关的过程中出现这样或那样的问题，给案件查处工作造成被动。总之，在完善党内法规的时候，必须进一步提高党内法规制度的科学性，不断加强党内法规与国家立法的协调配合，使党内法规制度与国家法律法规之间的衔接更加顺畅，避免以党内法规代替国家法律法规的现象出现。
二、正确处理目标导向与问题导向的关系
改革开放30多年来，我们“摸着石头过河”，遵循的是一种自下而上式的改革推进路径。但是，现在改革已进入深水区、攻坚期，总不能老是有什么问题才改革什么，而是要从问题导向向目标导向与问题导向并重转变，这样党内法规制度体系建设才既有前瞻性，又有针对性。这里，要重点处理好四个问题。
一是理论支撑问题。党内法规是理性的产物，党内法规应该闪烁着科学民主的光芒。党内法规建设是一个跨学科的问题，目前对党内法规建设的系统研究还不够，党内法规建设的理论研究已经远远落后于党内法规建设的发展。理论界对党内法规的研究也大多停留在一般理论层面，大多表现为对新颁布法规、条例内容的文本式解读，诠释性的研究居多。事实上，党内法规的实质是对党内利益的平衡，是对党内权力结构的规范。因此，党内法规建设背后所隐藏的那只“看不见的手”是权力配置。权力配置是否科学，在很大程度上决定着党内法规建设的质量和水平。加强党内法规制度体系建设，根本目的是更好地科学执政、民主执政、依法执政，从而实现长期执政。但当前，在党内权力配置与党内法规建设、坚持党的领导与人民当家作主有机统一等理论问题上，还缺乏细致的梳理，有的甚至是两套理论并行，存在着对一系列重大问题的两种不同看法。缺乏理论梳理，已经影响到党内法规制度体系的继续发展，是改革受阻的一个重要原因。因此，要大力开展党内法规建设的理论研究，加强理论工作者和实践工作者的互动，特别应注意党内法律建设的实证研究，为党内法规的完善提供理论上和实践上的支持。
二是结构体系问题。2011年3月10日，吴邦国委员长在全国人大会议上宣布：中国特色社会主义法律体系已经形成。这一具有中国特色的法律体系以宪法为统帅，包括法律、行政法规和地方性法规等层次，形成民商法、行政法、经济法、社会法、刑法、诉讼与非诉讼程序法等部门法。那么，党内法规制度体系的整体框架该如何呢，又何时形成？这确实需要明确。尽管目前已初步构建了以党章为核心，以准则、条例、规则、规定、办法、细则为具体法规的党内法规体系，但这仅是从立法的主体和立法的名称上来区分和构建的，随着党内法规制度的日益增多和完善，究竟以什么为标准来构建党内法规体系，仍是一个值得研究和探讨的问题。当前，对党内法规制定程序中的主体、权限、具体程序、审查、监督等问题都缺乏系统的规定，也没有明确党内法规制度体系建设目标、规划和体系构成。党内法规制度体系建设的框架不明了，存在着“头痛医头，脚痛治脚”的被动立法现象，也导致一些法规之间出现交叉、重复或不能衔接等问题。例如，《中国共产党地方委员会工作条例》中有关“监督和处分”的规定与《中国共产党纪律处分条例》中的相关内容变相重复。因此，要深入研究探讨党内法规制度体系的框架构建，从党情出发，运用法理学的方法，借鉴国家法律体系的做法，从立法、执法、守法、司法和监督等角度，构建一个由党内“宪法”党章、党内组织法规、党的行为法规、党内程序法规、党内监督法规、党内法规制定等法规组成的具有中国共产党自身特色的党内法规制度体系。要对现行党内法规制度进行有效梳理和分类，这样既能防止法规制度的交叉和重复，又能提高党内法规制度的科学性、系统性和权威性。
三是顶层设计问题。2010年10月，“顶层设计”一词在中共中央关于“十二五”规划的建议中首次出现，全国“十二五”规划纲要申明确强调“要更加重视改革顶层设计和总体规划”。可以说，中国改革走到现在，需要理性，需要统筹，需要全局观，必须进行自上而下的顶层设计。同样，党内法规制度体系建设也需要“顶层设计”，应根据党的建设的新要求，制定一个长远规划、中期规划和近期规划相结合的整体性党内法规制订规划，并且把这个规划以党内法规的形式固定下来，使党内法规建设步入科学规范的轨道。目前改革已经进行到纵深阶段，迫切需要从更高的层面、从战略上加以设计，但现在缺乏统筹全局的设计机构，经常是临时性集中几个部门的人凑成一个班子负责制定党内法规。这样的党内法规制度体系建设方法，自然无法超然地从全局、从长远、从系统出发去设计，还容易导致各行其是、打乱仗。因此，当前急需建立一个超然于部门利益之上的、从整体上进行改革设计的机构，统一党内法规制度体系的规划和建设，避免政出多门、多头建设。
四是基层经验提升问题。改革开放30多年来，基层探索一直是丰富和完善党内法规的重要源泉。但是，由于历史原因和国际因素，中央高层对涉及党内创新的举措普遍持谨慎态度。持有这种态度没有错，但总是不敢越雷池半步，这会影响基层创新的积极性和创造性。一项符合时代发展方向、政党建设规律和得到中央高层认可的新生事物，虽然不一定马上普遍推行，因为有些问题是急不得的，需要谨慎，需要理性，但总不能老停留在试点阶段，而且一“试”就是20多年，甚至更长时间。比如，2001年开始于四川雅安市的乡镇党委书记“公推公选”，以及随后又发展为乡镇党组织负责人的“公推直选”，历经10年的探索，却迟迟未能全面推开，至今仍然处于试点状态(全国党建研究会课题组：《推进党内基层民主建设做法和问题》，《紫光阁》2009年第4期)。再比如，党的十七大对具有“根本大法”意义的党章特别是对其中的基层党组织选举问题作了修改，而《基层组织工作条例》却迟迟未作修改。对于新生事物，中央要持续跟踪、经常帮助、及时提升，使之从经验变为制度，从制度变为党内法规，并适时将经过实践检验、适应形势发展的党内法规制度转化为国家法律法规，增强约束力和强制力。
三、正确处理程序空转与程序空缺的关系
法规制定程序的设置决定了法规制定的效果。党内实体性法规制度和程序性法规制度是相辅相成、缺一不可的。没有实体性法规制度，程序性法规制度就失去了存在的意义；没有程序性法规制度，实体性法规制度也得不到贯彻实施。从总体上看，党内实体性法规制度的建设进展相对较快，而程序性法规制度建设则相对滞后，成为党内法规制度体系建设中的薄弱环节。进一步加强党内程序性法规制度建设，已成为党内法规制度体系建设中的一项迫切任务。这里，主要有两个方面的问题。
一是程序空转问题。当前，各地都十分注重程序性制度建设，但由于认识事物的角度不同，程序设计也各不相同。有的注重民主决策程序设计，而忽视民主监督程序设计，形不成闭合式的程序性制度；有的党内制度的民主程序越来越复杂了，但民主程序空转现象也越来越突出了。比如，干部选拔制度中的民主推荐、民主测评、民主票决，看似很完整很严密，但从近年干部选拔违纪案件查处来看，一些一把手往往以民主之名行专断之实。记得几年前，有专家曾经写过“民主虚泛现象”的理论文章，而“程序型民主”是其中的一种民主虚泛现象。程序空转问题已引起中央高层和学术界的注意，也从一个侧面反映了问题的严重性。
二是程序缺失问题。当前，党内法规制度贯彻落实不尽如人意的一个重要原因就是法规制度本身存在缺陷，一个突出的表现就在于程序性法规较为散乱，有些重要的方面还没有程序性的规定。如《中国共产党党内法规制定程序暂行条例》本身也缺乏一些程序性规定，对党内法规制定过程中的民主协商、民主论证、民主讨论、民主决定等缺乏详细的程序规定，一些重要的程序性规定如党内处分的听证程序、党内重大问题的决策程序都没有用法规的形式加以规定。党章中规定了党员的八项权利，在党员权利保障条例中还作了进一步的规定和细化，但是无论是党章还是党员权利保障条例对用什么程序来保障党员的权利都规定得不够，显得“重实体轻程序”。又比如，当前民主集中制的贯彻和落实存在的一些困难和问题，与这一根本的组织原则缺乏应有的操作和程序规定密切相关。再比如，干部民主推荐过程中，确实存在“伪民意”现象，即往往是部门多的票数多，处室大的票数多，裙带关系密的票数多。在这种背景下，什么样的程序既确保尊重民意，又不简单地以票取人，缺乏具体的可操作的程序和办法。因此，必须在立法观念上切实增强党内程序立法的意识，加大制定和整合党内程序法规的力度，既要解决程序空转的问题，又要解决程序缺失的问题。在今后党内法规制定和修改中，可采用专门的章节单独规定有关程序保障的内容，以克服当前法规条款中实体和程序内容混合规定的现象。同时，在条件成熟的情况下，应尽快借鉴国家程序立法的经验，制定党内法规的专门程序法规。
四、正确处理党内认同与社会认同的关系
党内法规建设的价值取向在于为实现党的领导、依法治国和人民民主的有机统一提供条件。党内法规首先要得到党内同志的广泛认同，这样才能产生凝聚力和号召力，提升党内法规的权威性。同样，党内法规也要得到社会的广泛认同，这样才能起到引领和示范作用，把人民群众紧紧凝聚到党的周围，汇集在党的旗帜下，扩大党的群众基础。当前，党内立法存在主体的规定缺乏民主精神和过程缺乏公开性等问题。这里，核心是两个问题。
一是党内民主论证问题。在民主基础上制定的法规，才能集中全党的意志，得到全党的自觉遵从。在国家立法中，从《宪法》的修改到《物权法》的制定，日益走向公开化，也就是所谓的开门立法。因此，党内法规在制定过程中，也应借鉴国家立法的宝贵经验，适当增加其公开性。当前，虽然颁布了《中国共产党党员权利保障条例》，但党内法规建设过程中的民主参与尚不够，广大基层党员不能有效参与党内法规的制定过程。党员是政党的活力和生命力所在，党员的权利和尊严不仅应体现在党内法规的具体规定中，还应体现在党内法规制定过程之中。党内法规的制定过程是政党组织行动程序的一部分，整个法规制定程序的设置决定了法规制定的效果。党内法规的制定需要党内民主作基础，要反映党内民主的要求，得到全党大多数党员的认同。党内法规建设不是制定几条规则就完事了，制定过程本身就是一项重大事业，是一项重要成就。要通过党内法规建设，以法规治党，动员广大党员参与，充分赢得党员的认同，并借此增强党的凝聚力和战斗力。可以说，法规制定过程的意义甚至超出法规本身，重视过程的党内法规建设，自然会为党内法规权威的树立打下坚实基础。
二是党外公开征求意见问题。我们党是执政党，掌握着国家的核心权力，党内法规的健全程度如何直接关系到整个国家的命运。所以，不能说党内法规建设就只跟党有关系，跟党员有关系，而跟老百姓没关系。从国外政党建设的成功经验看，许多执政党改革组织运作方式，把党的执政纲领、政策主张付诸社会公众广泛讨论，以公众意见为依据制定政策、出台举措，如新加坡人民行动党、古巴共产党等都有一套成功的做法。我们认为，对社会关注度高的重要党内法规制度，在制定过程中可以扩大公众参与，广泛征求意见。既要征求专家学者的意见，也要征求普通群众的建议，努力使制定的党内法规制度更加符合实际，更加可行管用。这样一来，党内法规制度制定的过程，也是以党内民主带动人民民主的过程，有助于社会主义政治文明建设。
五、正确处理制度创新与制度执行的关系
当前，党内法规制度建设和创新可谓硕果累累，但遗憾的是，和这些准则、规定、条例数量增加的速度相比，实际效果就稍逊一筹了。如廉政问责、“三会一课”等制度，其实际执行不够理想。党内法规建设的目的是使党组织的运作制度化，法规制度的生命力在于有机连接、有效执行。这里，要注意以下两个问题。
一是制度创新要注重有机连接。当前，法规制度创新存在走向“碎片化”的可能性。从层级上来看，有的把局部的具体制度创新综合起来就成了一个整体的创新，这样的创新便隐藏着极大的危险。从体系上来看，制度创新更多地注重单向突破，比如公推直选、“四议两公开”等做法，都是从民主选举或民主决策这单一领域求突破，而不是从“四个民主”整体推选中求突破。这样一来，制度缺乏有机连接，形不成闭合系统。没有连接的制度是死的制度，是没有灵魂的制度，是不能运行的制度。党内法规是一个科学的体系，某些法规之间有很强的关联性。某些法规出台后，应注意其他关联法规的修订完善。如《党员权利保障条例》出台后，相应的就应完善党员的申诉制度和公开审理案件的制度。因此，当前党内法规制度体系建设，应当更多地从制度要素的建设，逐步转向法规制度体系的建设，使党内各项法规制度彼此衔接、相互配套、环环相扣，形成系统完备的有机整体，真正发挥法规制度体系的集合效应和整体功能。
二是制度执行要注重评估问责。党内法规缺乏权威，很多时候党内法规制度并没有缺位，只是一些人对法规制度采取了选择性遵守或执行，以规避制度约束。制度被选择性遵守，与当事人纪律意识弱有关，也与制度本身有漏洞有关，更与制度被选择性执行有直接关系。比如，长期以来，由于不断出台新的党内反腐倡廉法规制度，党内法规制度大量叠压，这也给一些人提供了选择性执行的机会。遏制制度被选择性遵守，就得遏制制度被选择性执行。因此，应当对现有党内反腐倡廉法规制度进行必要的清理，将仍然适用的内容编纂成“党内反腐倡廉法规制度大全”，努力实现制度规定的统一。当前，一方面，要建立党内法规制度适时评估机制。由于一些党内法规制度有一定的时效性和局限性，制定机关应当适时对党内法规制度的实施情况进行评估，及时予以修改或者废止，避免党内法规制度之间不协调、相互“打架”等现象，切实改变“重党内法规的颁布，轻党内法规实施情况的反馈”的状况，确保党内法规制度的统一。要建立党内法规的审查与纠错机制。在现在的两级多元制定主体并存的情况下，必须建立和健全党内法规的审查与纠错机制。要用党内法规的形式明确提起审查的主体、受理审查的主体以及纠错的程序，做到下位法规不与上位法规冲突，同一层级的法规冲突能够及时解决。从地方来看，要建立党内法规制度审查机构和地方党委规范性文件备案审核制度，目前由于地方党委缺少这样的机构，因此对下级党委下发的文件特别是规范性文件的监督、审查难以有效进行。另一方面，制度效用取决于制度执行力，制度执行力则在很大程度上取决于问责，只有使问责实现常态化，才能切实提高法规制度的权威性。要加强党内法规制度的执纪执法监督，充分发挥党员、群众和各种社会组织的作用，引导、鼓励和支持他们对违反党内法规的行为进行检举、控告。