公共行政实证主义研究的理路、反思与超越，本文主要内容关键词为：理路论文,实证主义论文,行政论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
西方科学哲学的实证主义研究对社会科学产生了重要的影响，公共行政学从其产生之日起就深深地打上了实证主义的烙印，而且它发展的每一阶段也都与实证主义密切相关，但公共行政实证主义研究存在着认识论、方法论和工具理性的局限，重新审视公共行政的研究路径成为学科发展的必然。
一、公共行政实证主义研究的哲学基础
实证主义主要被用来指称“关于科学和历史的一种知识论和世界观”，① 它的创始人孔德（Comte）认为：“一切科学知识必须建立在来自观察和实验的经验事实的基础上，经验是知识的唯一来源与基础。”② 即自然界的客观规律只有通过观察和实验才能够获得，其他神学的或形而上学的解释和猜测都不能纳入科学的范畴，科学的目的是发现一切现象服从的自然规律和经验中不变的先后关系和相似关系。实证主义研究是以经验上的“完全证实”为基础的，因而被称作经验实证主义，但这在实践中是没有办法做到的，因此，石里克（Schlick）提出以“逻辑证实”代替“经验证实”，实证主义进一步发展为逻辑实证主义。逻辑实证主义改变了知识和经验（体验）的直接对应关系，认为知识只是一种关系表述，是一种判断和命题，是一种抽象的符号关系，从而建立了知识与语言（符号、概念、命题）之间的直接联系，并指出：“科学是一种概念体系……概念必须放置在一个判断体系中才有意义，他可以超出直接的已知，让人用少数的基本概念去把握无穷的现象……必须借助于逻辑和数学这种纯粹形式，而与实际无关的知识，才具有绝对的真实性。”③ 语言逻辑上的“真”也意味着知识命题的“真”，如果经验能够用逻辑化的语言形式来陈述，即证明它是科学的。因此，要使科学有意义，必须经过经验上和逻辑上的证实或否证，这就需要对逻辑的事实判断和价值判断进行区分，价值判断是无所谓真假的，能够通过经验证实或否证的是事实判断，科学研究是以事实判断为基础的。
实证主义研究的特点有：（1）实证主义在认识论上强调“主体—客体”、“事实—价值”相分离的客观主义二元研究范式，客体是独立于主体的外部存在，主体要排除道德的、文化的、伦理的主观意识中立地认识客体。（2）实证主义具有明显的工具理性特点。实证主义在本体论上坚持“素朴实在论”，客体不仅独立于人的意识而存在，而且客体是具有某种规律性的，科学的目标就是发现这些规律。实证主义认为，科学规律是关于普遍的、可重复性的经验模式的陈述。④ 客观世界是科学规律的反映，因此，客观世界是可以认知的，关键是采用何种手段接近它，手段的科学性体现了认知结果的科学性，这是一种“手段—目的”导向的工具理性思维。（3）强调实证的经验的研究方法的重要性，这是保证研究科学性的前提。经验实证主义研究在方法论上强调归纳，逻辑实证主义则遵循亚里士多德“三段论”式的假设—演绎的方法，这种推理过程首先假设确定情景下具有因（大前提）果（结论）关系的一般规则，小前提是包含在大前提中的，如果一般规则假设得到事实验证，那么由小前提推导出的结论在逻辑上也是成立的。整个逻辑演绎的过程依靠的是事实陈述与价值判断的明确区分。
二、公共行政实证主义研究的理路
实证主义的科学观虽然是指向自然科学的，但它对社会科学产生了深远影响，它所强调的主客观分离、价值中立、工具理性、实验和演绎的方法作为“知识型”形构了社会科学的研究，公共行政的研究也是如此。
（一）从威尔逊到韦伯：公共行政实证主义研究的奠基
公共行政学肇始于威尔逊在《行政学之研究》中提出的政治行政二分法，并强调了它们各自活动的范围：“政治是政治家的特殊活动范围，而行政管理则是技术性职员的事情。”⑤ “政治—行政”二分是主客观分离的前提，因为政治家的活动要受到选民、利益集团和社会团体的影响，政治家在制定政策时是没有办法实现价值中立的。当把行政定位于一种技术性的事务时，公共行政才具备了能够被科学认知的可能。但即使在行政的范畴内探究科学规律，它也与实证主义的客观性要求存在差距。这是因为，当实证主义应用于自然科学时，其研究的客体是没有生命和意志的自然界，而公共行政研究的客体涉及人的意志和行为，这是具有主观性的。如果要使公共行政的研究像自然科学一样成为一门“科学”，就需要把人的意志和行为纳入客观的研究范畴，这成为行政学获取科学之合法性的基础。韦伯通过把人的意志和行为嵌入官僚制的组织机器中，完成了这样的转换。“官僚制强调以可计算的规则为根据的客观的组织活动，不顾及人。官僚机构内的官员行事不涉及爱憎、形式上不对个人，把规则应用于实际的情景。”⑥ 官僚制中的人价值中立、没有个人的意图，机械地遵守这规范和规则，他们只是应用于规则的组织零件，或是达到组织目的的手段和工具，在官僚制中，人的行为变得能够被预测和控制，成为一种“重复性的实践”，变得有规律可循。
（二）“公共行政原则”是实证主义研究的进一步发展
所谓公共行政原则，就是类似于科学的普遍性原理，“在行政管理过程中，有着某些可以作为一般应用的基本原理，这类似于那些使科学之为科学的原理”⑦。这些原则包括古立克和厄威克的公共行政七原则——POSDCORB，还有诸如人员与组织结构相适应、单头领导、专业参谋和一般参谋共存、责权相符等原则。在他们看来，这些公共行政原则“可以在任何公共行政背景里‘起作用’，无论是什么文化、功能、环境、使命或制度框架都不例外，所以它们能够顺利地应用到任何地方”⑧。如果说政治与行政二分原则的确立，是从认识论上确立了公共行政实证主义研究的基础，那么，“公共行政原则”的提出则从本体论上进一步推进了实证主义的研究。在这一时期公共行政学者信奉了实证主义的本体论思维，认为公共行政像其他自然科学一样也受着不因人的意志为转移的客观“自然规律”的支配，公共行政研究的目的就是要认识这些自然规律。因此，管理主义的研究途径成为可以选择手段、技术和方法，具有代表性的就是泰勒的科学管理理论，他不仅提出了标准化管理、实行刺激性的工资报酬制度等具体的管理技术，而且在研究中一直坚持采用观察、时间—动作研究、归纳等方法，明显地带有经验实证主义的色彩，总之，泰勒的研究对公共行政的所谓科学化具有重大的影响。
（三）西蒙基于逻辑实证主义的行为科学研究
在公共行政七项原则提出的第二年，就受到了巴纳德的挑战，随后质疑政治与行政二分法的著作也逐渐问世，西蒙的《行政行为：对行政组织中决策过程的研究》是其中的代表。他将公共行政‘的原则称为行政谚语，认为这些原则就像谚语一样相互矛盾，“行政原则”不是真正的科学，而要建立行政学的科学地位就应该放弃政治与行政二分原则，代之以事实因素和价值因素的区分，他认为：“决策的正确性是指选择适当的手段来达到制定的目的，只要导向最终目标选择的决策，就称为价值判断；只要包含最终目标实现的决策，就称为事实判断。”⑨ 区分这两种因素的理论依据就是逻辑实证主义哲学。他指出，“可以把某个特定的现代哲学学派——逻辑实证主义得到的结论当成起点，来考察它们对于决策理论的意义。”⑩ 因此，他从逻辑实证主义哲学出发，认为理性决策是根据价值前提和事实前提做出的，对决策正确与否的评价是判断决策与目的之间的纯粹事实关系。西蒙用事实与价值二分取代政治与行政二分，不仅完成了公共行政从行政原则时期的经验实证主义向逻辑实证主义的转向，而且在“手段—目的”链下，进一步明确了工具理性在行政研究中的地位。他把决策看做是选择合适的手段达到所要设计的目标，这是一种理性的安排，他指出：“理性指一种行为方式，它（1）适合实现制定的目标，（2）而且在给定条件和约束的限定内。”(11) 因此，当决策的目标是给定的效率标准时，决策的主要内容就是选择合适的手段进行方案的比较和优选，即理性是一种工具性或技术性选择的过程。
（四）新公共管理是公共行政实证主义研究的当代发展
20世纪80年代以来公共行政学借助公共选择理论、交易成本理论、委托—代理理论等管理学和经济学知识，形成了新公共管理理论。它主要倡导运用企业化的管理模式、市场化的竞争机制和授权参与的模式改革政府，最具代表性的理论是奥斯本和盖布勒提出的“企业化政府”，他们甚至运用库恩范式革命的架构分析指出这是一个新的范式。但是，新公共管理从本质上仍然是实证主义的。这是因为：（1）它的研究取向仍然是理性主义的。新公共管理以经济人假设为基础，认为人都是用最小成本获得最大效用的，政府管理就是一个如何利用和控制人的这种本性而达到管理目的的过程。为了实现这一目的，它为政府管理制定了更精细化的操作指南，如奥斯本和盖布勒列举了政府提供公共服务的36种方式，带有明显的工具理性特征。（2）从研究方法上看，它把数学模型、统计计量等数理方法大量应用于公共行政研究，其本质还是通过客观观察所进行的规律性研究。这是因为，如果没有假设人的活动和政府的管理是有规律可循的，这些数理方法的使用就失去了根基。（3）新公共管理把公民当作顾客的思想，并没有改变实证主义认识论基础。公民无论被作为顾客还是被作为参与者，其行动都被限制技术性活动范围内，而行动规则是政府制定的，公民只能被动的接受这些规则。新公共管理之所以强调顾客导向，是与其经济人假设分不开的，主要是通过某种激励方式促成政府目标的实现，这与泰勒早期的刺激性工资报酬制度没有本质的不同。所以，登哈特认为新公共管理的认识论基础是基于实证社会科学的更精致的对话。(12)
三、公共行政实证主义研究的反思
（一）实证主义“主体—客体”分离的二元认识论在公共行政研究中存在认知局限
首先，在公共行政研究中，主体仅从“外部”观察的认知视角建立起来的知识经验不具有完全的可证实性。因为仅从“外部”视角观察人的行为而不了解他们如此行事的目的，不能准确把握人的行动的意义，登哈特指出：“我们从外部观察得到的东西要远远少于我们对人类行为意义的认知”，(13) 在不完全认知的基础上形成的组织的、管理的或制度的知识经验，如果被应用于另外的环境和背景，人们就会有不同的表现，所以，这些知识不能被证实，所谓的行政原则是不能成立的。其次，公共行政并非真能像自然科学一样实现“主体—客体”的明确区分。“主体—客体”明确区分表现在公共行政中，就是政治与行政、事实与价值、委托与代理、政府与顾客的划分。但是，公共行政学的发展一再证明了上述二元主义的划分实则都是界限模糊的，不仅政治与行政相互联系，而且事实与价值也是不能明显区分的，沃尔多指出，“事实与价值的区别更多是逻辑上的而非实际上的”。(14) 就是新公共管理中所指代的“顾客”，对政府来说也是模糊的，“在公共部门，我们很难确定谁是顾客，因为政府服务的对象不只是直接的当事人”。(15) 第三，主体也不能做到完全的价值中立。主体如何观察客体端赖于主体对客体的认知和理解，主体从观察之初就不是中立的。
（二）公共行政实证主义在工具理性指导下并不能实现它的效率目标
实证主义的公共行政从其产生之日起就把提高政府的效率作为孜孜以求的目标，然而基于工具理性的管理手段和技术的发展却无法保证效率的提高。韦伯在提出官僚制理论时指出，“精确、迅速、明确、精通档案、连续性、保密、统一性、严格的服从、减少摩擦、节约物资费用和人力，在由训练有素的具体官员进行严格官僚体制的、特别是集权体制的行政管理时……能达到最佳的效果”，(16) 但实际的状况是，官僚制仅能以一种“理念”而存在，它的低效率备受诟病，欧文·E·休斯对官僚制的每一项技术原则都做出了批判，并指出：“官僚制这一词语更被经常看做是‘无效率’的同义语。”(17) 米歇尔·克罗齐埃甚至认为官僚制组织天生就是无效率的。(18) 新公共管理虽然标榜要治疗官僚制的弊病，并严格按照结果导向削减政府机构和人员、下放权力、简化规则和程序，以达到3E（经济、效率和效益）之目标，但是改革的实际效果却遭到质疑，挪威学者汤姆·克瑞廷研究了实施“新公共管理”改革主要国家的实际效果，他认为：“从总体上看，历时20多年的，在多个国家实施的‘新公共管理’改革均未实现‘新公共管理’理论所承诺达到的节约管理成本、顾客至上的目标；改革措施也没有实现解决福利国家现存的问题、提高公共行政效率和民主性的目标。”(19) 实证主义途径的公共行政之所以不能实现其预设的目标，是因为工具理性自身存在着结构性的缺陷。它只考虑用何种手段如何达到目的，但对于手段和目的本身的合理性不做考虑，效率目标是给定的，它是否自恰于政府组织，这不是理性考量的范畴，“在工具理性的逻辑里，人们无法打破永无休止的手段—目的链而在个人生活及其意义的更广阔背景下质疑目标本身的有效性”(20)。
（三）公共行政实证主义在研究方法上所采用的逻辑演绎和定量分析都是难以自足的
公共行政实证主义研究因受其认识论局限性的影响，很难用实验来证明其结论。因此，为了证明理论的科学性，公共行政在运用逻辑演绎方法的时候，经常采用“三段论省略式”（enthymene），即适当裁剪或隐去大前提的推理以有助于结论的得出，用真实案例作为大前提推理的省略式是研究中常见的方式，但是这些案例是很容易被证伪的，如奥斯本和盖布勒提出，教育是美国最快走向范式转换的公共系统，林恩就提出了否证，他指出：“改革者曾经期望全国会快速出现一批以合理价格转让的私立学校，但与美国公立学校形成鲜明对比的是，只是屈指可数的尝试性的例子出现……如果想要寻求冷静客观的证据……那么人们将无法找到证据支持广泛变革的主张。”(21) 为了能够使省略式论证让人信服，实证主义的公共行政研究还发展出了一套行政论辩的技术，“公共管理中的论辩技巧在于发现并强调那些支持自身观点的因素，同时忽视支持其他观点的因素”(22)。所以说，公共行政研究运用逻辑演绎方法是难以自足的。同样，当公共行政研究运用从数学、统计学等数理学科中产生的测量工具时，由于用于设计测量方法的通用的概念性框架的缺乏以及个人选择偏好对客观测量过程的影响，这些测量方法也是难以达到真正科学之标准的。
四、公共行政实证主义研究的超越
（一）建构以“主体—主体”关系为认识论基础的公共行政理论
如前文所述，建立在“主体—客体”分离基础上的实证主义在公共行政研究中是有局限性的，实际上，客体是不能够脱离主体而独立存在的，所谓的客观世界是因主体的认识而存在的，客体孕育在主体的理解中，因此，主体对客体的认知，不在于客体，而在于主体的理解，客体是主体认识的映象，“‘现实’本身既不是具体的，也不是客观的，而是被人们构架的”，(23) 所以，人们对现实的认识应该从“主体—主体”间关系出发，主体的认知地位应从实证主义的“我在观察”转变为“我能够”。在实证主义哲学之后，现象学、批判理论和话语理论等都是通过主体间关系重新解释人类和社会的认知关系。公共行政理论也从这些哲学理论中汲取了营养，创造了公共行政的话语理论，公共行政的行动理论，公共行政的批判理论以及公共行政的社会建构理论等。比如话语理论建构了一个公民平等参与公共政策及其实施的对话场域——公共能量场；行动理论则关注“行为者在其常识性的思考中是如何阐释自己的行为和他人的行为的”，(24) 认为主体间的面对面的情境（或相遇）应该是公共行政分析的基本单位。总之，在主体间关系下，人们不再像是官僚制中机械的遵守强加于他们的价值、规范和规则，而是通过理解赋予他们的价值、规范和规则是什么意义，理解这些价值、规范和规则赋予自身和他人行为的意义而活动，官僚制中自上而下的命令和控制也不复存在，需要代之以新的公共行政理论重新解释人的行为。
（二）实现公共理性的回归与复位，重置公共行政的目标取向
当“主体—主体”间的关系成为公共行政的内在要求时，建立在“主体—客体”基础上的工具理性就不能足以成为公共行政的方法论基础，需要以新的理性形式对其进行修正。哈贝马斯的交往行动理论指出，理性可以分为两大类，一类是工具理性，另一类则是“为了相互理解而作出的理性行动”，(25) 即交往理性或沟通理性。在公共领域中，应该以这种“主体间性”的理性即公共理性为基础。在哈贝马斯看来，“现代世界所展示出来的理性，虽然具备了各种不同的面向，但这些面向无法以均衡的方式发展、无法均衡地制度化”，(26) 由于工具理性的过度扩张，支配生活世界（根植于个人的直接生活感受的存有论领域）的公共理性被（政治、法律或经济等）系统“工具化”了，逐渐萎缩。也就是说，工具理性和公共理性不能均衡地发展。因此，为了扭转这样的态势，就需要实现公共理性的回归与复位。当公共理性成为公共行政的基础，公共行政的目标取向也需进行重置，哈贝马斯认为主要是要实现独立自主公民的无扭曲的沟通，他指出，“个体化和独立自主的公民，必须学会在公共领域中为自己思考、说话和行动，以对话、民主的舆论和意志，形构出一种无扭曲的沟通”。(27) 从公共行政的视域看，就是要确立公民在公共行政中的主体性地位，保证公民的基本权利，让公民平等自由的参与公共行政，公民应该从公共利益而非个人的短期利益出发共同参与公共事务的管理。因此，公共利益可以说是从主体间性发展出来的公共行政的首要目标。
（三）运用多元的研究方法探索和发展公共行政的知识
人类的行为和组织的行为从来都是多层面的，自然科学的实证方法不是惟一的研究方法，比如，除了假设—演绎的逻辑方法之外，还可以从主体间性出发，发展“以部分来解释整体，及以整体来解释部分的”循环逻辑，循环逻辑的重要意义在于能够帮助人们理解实证主义研究所得出的结论，后者仅止于科学地获得结论，结论的意义则可以通过循环的逻辑方法“将新的结论（部分）置于既有的知识体系（整体）这个广阔的情景中。要理解演绎推理的意义，必须在新的结论和更广阔的理论之间切换。换句话说，在部分和整体之间切换”。(28) 这里提出了一项公共行政研究是否有价值的重要标准，研究的价值不是运用了严谨的客观的科学方法所赋予的，而是研究的结论是否真正促进了公共行政学的知识增长，若盲目地运用一系列数学的、概率的和定量的科学方法获得的结论是公共行政学知识体系中早已存在的，研究是不具有意义的。正如杰伊·怀特所言：“大量的历史和认识论的证据向我们表明，没有任何单一的研究途径对公共行政研究而言是足够的——即使被冠以科学这一高度实证的标签。”(29) 每一种方法论的研究途径都是既有优势又有缺陷的，不同的研究途径对于公共行政理论和知识的发展是不可缺少的，因此，公共行政研究应该以演绎论证、假设检验、案例研究、历史诠释、哲学批判和对行政经验的自我反省等多样化的方法共同促进公共行政的知识和理论的发展。
注释：
①③ 黄光国：《社会科学的理路》，中国人民大学出版社，2006年，第26、74页。
② 夏基松：《现代西方哲学》，上海人民出版社，2006年，第18页。
④ 米俊绒、殷杰：《实证主义与社会科学》，《科学技术与辩证法》2008年第3期。
⑤ 彭和平：《国外公共行政理论精选》，中共中央党校出版社，1997年，第15页。
⑥ 文森特·奥斯特罗姆：《美国公共行政的思想危机》，上海三联书店，1999年，第38页。
⑦ Dahl Rober,The Science of Public Administration:Three Problems,Public Administration Review.Vol.7,No.1,1947,p.123.
⑧ 尼古拉斯·亨利：《公共行政与公共事务》（第八版），中国人民大学出版社，2002年，第53页。
⑨⑩ 赫伯特·A·西蒙：《管理行为》，机械工业出版社，2004年，第4、49页。
(11) 赫伯特·A·西蒙：《现代决策理论的基石——有限理性说》，北京经济学院出版社，1989年，第4页。
(12)(13) 登哈特：《新公共服务：服务，而不是掌舵》，中国人民大学出版社，2004年，第4、38页。
(14) 麦尔文·达布利克：《魔鬼、精神与大象——对公共行政学理论失败的反思》，载颜昌武、马骏：《公共行政学百年争论》，中国人民大学出版社，2009年，第186页。
(15) 登哈特：《新公共服务：服务，而不是掌舵》，中国人民大学出版社，2004年，第8页。
(16) 马克斯·韦伯：《经济与社会（上卷）》，商务印书馆，1997年，第56页。
(17) 欧文·E·休斯：《公共管理导论》，中国人民大学出版社，2007年，第40页。
(18) Crozier Michel,The Bureaucratic Phenomenon,Chicago:University of Chicago,1964,p.187.
(19) 郭静：《汤姆·克瑞廷森教授对“新公共管理”的评述及其他》，《政治学研究》2003年第3期。
(20) 杰伊·D·怀特、盖·B·亚当斯：《公共行政研究——对理论与实践的反思》，清华大学出版社，2005年，第3页。
(21) 劳伦斯·林恩：《新公共管理的批判分析》，载戴黍、牛美丽：《公共行政学中的批判理论》，中国人民大学出版社，2008年，第113页。
(22) 胡德：《国家的艺术：文化、修辞与公共管理》，上海人民出版社，2004年，第185页。
(23) 查尔斯·J·福克斯、休·T·米勒：《后现代公共行政——话语指向》，中国人民大学出版社，2002年，第8页。
(24) 戴维·约翰·法默尔：《公共行政的语言——官僚制、现代性和后现代性》，中国人民大学出版社，2005年，第206页。
(25)(27) 黄光国：《社会科学的理路》，中国人民大学出版社，2006年，第313、314页。
(26) 汤林森：《文化帝国主义》，上海人民出版社，1999年，第274页。
(28)(29) 杰伊·D·怀特、盖·B·亚当斯：《公共行政研究——对理论与实践的反思》，清华大学出版社，2005年，第15、16页。
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