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中图分类号：F323.8 文献标识码：A 文章编号：1003-5230(2000)05-0005-07
经济学界在“农民负担”问题上有着长久而激烈的争论。一个普遍得到赞同的观点是，农民负担已经趋近于农民可承受心理的极限值，并间接影响了农民从事农业活动的动力和农村基层社区结构的稳定。典型的论据支持来自于对安徽省某地调查的个案显示，1996年一户四口农家的27项负担加总已经达到2 709.9元，其中，只有4项是明确应该收取的，这个农户的人均负担占收入的49.5%，是国家规定标准(5%)的10倍。[1]而到目前为止，对该问题的大部分研究都是囿于既定的制度和利益格局下的一种静态的、局部的规范分析，并试图以这种分析来阐释政府行为动机以及规范这种非均衡状态的策略选择。或者说，之前的研究并没有超出新古典的视野，而新古典经济学本身几乎没有什么过程概念，[2](P8)它们只能客观描述这种负担的现状，并在成本——收益比较分析的前提下思考改革的边际优化路径和时机。所以，综合而言，现行的研究并不能有效地回答以下三个问题：(1)农民负担作为一种利益分配的结果，其深刻的制度背景是什么，或者说它和制度变迁的逻辑印证程度如何。(2)从有限理性的假设出发，如何解释地方政府动机和农民负担过重的均衡和一致，而这种状况的存在却明显地有损社会福利的改进。(3)如何有效地在时间和空间层次上分解农民负担的相关因素以及通过系统序列资料验证这种相关性。
我们知道，农业在整个国民经济中占据着基础性的地位，在社会产业进化的阶梯上，农业是第一产业，是作为其他产业发展前提的产业。从制度变迁和经济发展的过程来看，我国农业在十一届三中全会之后呈现出一个明显的绩效改进的特征，其增长水平比这之前的长期平均水平高出好几倍，[3](P108)因此，可以认为农业资源配置得到了较大的改善。在新古典经济学中，人们关注的核心是资源配置问题（这也可以解释为什么新古典分析工具在农业问题中的广泛应用），利益分配问题是一个被认为是自动解决的问题，或不甚重要的问题。也就是说，一个资源配置的改善，必然是在任何一个经济当事者不损害他人利益的情况下实现的。但是，在现实中，利益分配问题始终困扰着人们的选择，至少说，资源配置的改善和利益分配状况的优化并非严格正相关的，正如农业绩效的改进和农民负担的加重一样。问题的关键是，改善的过程实质上是制度有效变迁以产生相应的激励或减少交易费用，而在制度变迁的动态过程中，更有可能出现利益冲突，特别在强制性制度变迁阶段，这种利益冲突可能直接源于强权一方（如政府）对分配规则的调整。因此，对农民负担形成的原因分析中制度变迁（动态）和制度安排（静态）同样重要，同时，地方基层政权组织和农民双方关于负担问题的策略选择分析和实证资料的引入也有利于说明农民负担的理性化，并成为今后制度变迁与政策调整的逻辑起点。
一、财税体制分析
农民负担的构成从内容上看，无非涉及预算内、预算外和制度外收入三大部分，归根结底，都是基层政权组织以国家赋予的权威进行的一种强制性课征，其财政意义比较明显。因此，整个农民负担问题包容于财税研究领域，或者说，是财税内部制度安排的必然结果。
（一）财政和事权改革的错位和脱节
1994年的分税制改革是我国财政分权式改革的重要步骤。遵循1980年来“分灶吃饭”体制的一般思路，分税制形式上依然是在地方和中央讨价还价的基础上自上而下实施的强制性制度变迁，方式上侧重于强调中央和地方税种的划分，而使事权的合理划分相对滞后。对此，一种可能的解释是：分权式改革激活了原先受压抑的局部利益，利益分配的调整及其规范化成为最迫切需要改革的环节，并且，中央与地方间财权划分优先于事权划分的过程，实际上也基本符合我国“逐次到位”的渐进式改革思路。
地方政府作为追求经济利益最大化的政治组织，有扩展本地财权的无限欲望，而各地改革前既得利益的差异化将严重影响改革的公平程度，这两者将对中央政府垄断租金构成极大威胁。中央政府作为改革的权力中心，一方面具有实现社会总产出最大化的动机，因此，在中央政权能够有效控制的改革选择集中，构建和供给一种统一的税收分配制度，对于降低交易费用和提高地方政府发展本地经济的积极性都是重要的。另一方面中央政府总是力图获得最大化的垄断租金，而这种财权优于事权的渐进式思路则有助于该目标的达到。首先，税种划分基本上属于增量改革，中央通过基数年税收返还的形式保留了地方的既得财力，但在上划的消费税和增值税的增量中获得较大利益；其次，事权划分的滞后造成了两级政府支出职责界定的空白，同时也给中央政府以权威代替制度提供了可能，而这种可能相当于又一次扩张了中央集权，并诱致中央在事权领域的进一步寻租，“中央请客，地方买单”项目的存在深刻地说明了这一点。
事实上，明确划分中央与地方的事权及地方各级政府之间的事权，是以分税制为基础的国民收入再分配体制得以规范的基本前提。在事权划分清晰之后，根据事权的重要程度和规模确定政府的支出，再以此为依据有效划分各级政府的收入比例，这是基本的逻辑要求。而如前所述，两级政府偏好或效用最大化导致变革在逻辑上的错位。正如中央集中财权，并凭借权威转移事权以改进自身绩效一样，地方也同样存在以权力缓解压力的机制，这种机制传导的最终结果是，农村基层政府和农民自治组织事权和财权联系的脱节，而分税制中税种划分层次的不彻底性，又往往将这种脱节定格于有事权而无财权的境地。例如，农村基础教育本应该是地方政府财政支出的基本职能，而实际上往往成为农村基层政府不合理的支出负担。
不可否认，农村基层政府和组织同样具有经济的理性，在事权无法继续转移的前提下，向农民伸手，通过权力敛取不合理的收入以应对不合理的事权，将是一种必然的选择。因而，基层政府和组织一方面不再把更多的希望寄托于预算内资金的有效划分（这个过程或许会很长），而是走“自力更生”的道路，扩张预算外资金和制度外资金，以非规范的措施筹措资金来应对制度的非规范；另一方面，不愿仅以政策的制定来树立自己的威望，而是希望利用实实在在的资金分配权来强化自己的地位。因此，预算外资金和制度外资金的快速膨胀也就在所难免。这就是基层政府和组织的事权自然演变为财权的一个必然过程，而这种类似于“置换反应”过程的代价就是农民负担的非规范增长。
（二）农业税机制的弱化
税制改革之后，农业税收划归为地方税种，构成以农业为主的区县财政收入的主要来源。分税制所构架的制度安排虽然在很大程度上激励了地方（或基层）政府对农业税征收的积极性，使农（牧）业税占国家税收总额的比重从1994年的4.5%上升到1996年的5.4%。但农业税制本身改革的后滞及立法权和调整权的集中化又大大缩小了地方征收农业税的选择余地，这实际上部分抵消了分税制对地方农业税收征管的激励，并间接诱发地方政府在农业税制的边界上（或称“模糊地带”）所作的边际调整，而这种调整就是地方政府主动创租并直接增加农民负担的过程。[4](P216)具体而言：
第一，农业税制的长期固化及收入机制的弱化构成地方（或基层）政府制度外寻租的诱因。我国现行农业税收制度沿用的仍是1958年国家颁布的《农业税条例》，这在世界各国并不多见。农业税制脱离农业发展、经济发展和事权调整而长期固定不变，一方面，限制了地方政府的理性选择方式，使此方式不能充分反映选择所应具有的随机应变策略行为的特质。[5]地方政府在整个农业税收领域只能机械地实施政策并精确计算选择，这实际上是对地方政府收入弹性化需求的一种侵害，并制约了其相机抉择的可能。另一方面，农业税收以常年产量为计算标准，随着农业生产的发展和农民收入的逐年增加，税负水平的逐年下降成为必然。我国农业税实际负担率已经从1952的12.2%，下降到目前的3%以下。[6]农业的轻税政策在无法满足农村事业发展的需要，进而影响基层政府权威的巩固的前提下，地方（基层）政权组织为了谋求有利于自身效用优化的制度安排，就会采用“改头换面”、“变通”、“重新解释”等方式理解和实施中央的政策规定（这种行为是制度内的缺陷所致）；或者通过找“关系”，走“后门”来打通有关“关节”，使上级政府默许本级政府自发的制度创新活动（这种行为往往是制度所不容许的）。
第二，农业税征管环节的混乱则为这种寻租提供了可能。现行农业税在理论上依据土地来评定常年产量，并结合各地区不同情况，分别规定各省以至各县的平均税率。但实践中征收结算方法五花八门，有“公粮制”，有折征代金，或者两种形式并存。但在税额测算及分配上，大部分地区采用任务分摊代替依法计征，并且这种任务的确定也是对税收计划和本级政府需要进行综合考虑的结果。可以说，税收征管环节的混乱以及基层政府在权力和信息方面的优势，导致了农民对农业税认识的偏差，同时，也给基层政府搭车收费创造了有利条件。更进一步分析，农业税制度安排的不合理（地方税种中央制定）和基层政府绩效改进的目标相冲突，而基层政府对农业税征管具有直接控制力，由此，必然导致农业税征管环节的走样变形。同时，这些税外收费项目并不像税收那样有很强的法律约束力，随意性较强，加之目前农村“多收多支”的收费机制，更使得农村的搭车收费有恃无恐。
二、宏观制度背景分析
在农村，农民负担问题的形成、发展以及受重视的过程和宏观经济体制转型过渡的轨迹是基本吻合的，而且中国政府对解决农民负担的重视程度也是罕见的。但是这种重视的现实结果却因政治过程的不协调、不配合而与预期目标有较大距离。既然中国的改革是一个典型的政治过程，那么，我们没有理由反对农民负担的形成具有深刻政治经济背景或者源于宏观制度变迁所引致的利益格局调整的观点。基于以上认识，我们将这一命题展开分析。
（一）经济过渡性背景分析
经济的过渡性在很大程度上就是一个经济体制和具体规则变迁和异化的过程。在这个过程中权利的重新界定和相应利益的调整构成改革的基调。从历史进程来看，我国农民负担基本上经历了一个从无到有、逐步显化的过程，特别是从20世纪80年代后期开始，农民负担高位运行的问题再次成为社会关注的焦点之一。而整个农民负担问题所显示出的这种阶段性特征，实际上也是一种利益分配调整的结果，并且这种特征与国家经济改革政策和措施所体现的过渡性特征，在时间和效果上是基本相符的。也就是说，农民负担与国家经济政策特别是涉农经济政策的效果以及政策的阶段性变化，具有密不可分的联系。具体而言：
农村的家庭联产承包责任制(HRS)是一场由下至上的诱致性制度变迁，[3](P82)由于该制度比较彻底地解决了农业中劳动监督困难的问题，并具有促进农村家庭生产的激励作用，因而具有调动农民生产积极性和提高农业生产效率的效果。1979～1984年，农业产值年均增长7.5%（按不变价格计算），农民实际人均纯收入年均增长14.5%，而从1952年到1978年26年间农业总产值实际年均增长率仅为2.7%。在这种反差的比较中，既有物质资本等常规要素投入扩张的原因，更关键的在于HRS的制度贡献。然而，1984年以后，农业增长速度却明显减慢，[3](P108)1984～1994年农业产量年均仅增长5.4%，粮食产量增长更降至年均0.9%的境地。可能的原因是：HRS对激励问题的解决导致了一次性生产效率的提高，而随后的农业增长则取决于技术变迁；HRS作为一种小农经济模式，所体现的农地约束对农业技术的创新形成障碍，进而影响农业生产效率的再提高。HRS不可能一劳永逸地解决农业增长中的全部问题。按照这种思路，以1984年为界，HRS面临着潜能释放(1979～1984)和潜能消散(1984～)的过程。HRS作为一项制度创新，其初期爆发的能量是巨大的（否则创新动力会不足），并在短期内基层政府所获取潜在利益将超过政府预算的刚性增长，而农民收入也因此获得了较大的提高，HRS的制度创新基本上营造了“双赢”的格局，因而改革的阻力较小，改革的矛盾（主要集中体现于农民负担问题）并未显化。而后，HRS作为一种既成制度安排，潜在利益逐步减少，甚至它还在一定程度上阻碍了农业经济的再发展，相反，政府支出增长的趋势并未减弱，这就出现了矛盾。解决这一矛盾的方法可以是政府积极地倡导制度的再度创新，并籍此获取更多的潜在利益。但是，这种制度创新过高的边际成本往往使之面临较大的经济和政治风险。相比较而言，政府在现行制度条件下对存量利益作一种利己的调整，从效益上来讲，是有效并且合算的。所以在1984年之后，农业税基的相对弱化和基层政府支出扩张冲动间的矛盾将自然地诱发政府和农户再分配规则的调整，直接增加农民负担。
同时，剪刀差机制的存在和消失也深刻反映了隐性农民负担显性化的过程。从剪刀差对农业和政府收入的影响角度，我们将这一过程分解为三个阶段进行分析：(1)剪刀差机制成功地调动和转移了农业的经济剩余，支持了国家优先发展重工业的经济战略选择，而政府则通过国企效益的启动而间接扩大了财政收入规模。(2)剪刀差机制的价格扭曲在维系工业绩效的同时，造成了经济信息的失真。在价格歧视的条件下，农业增长缺乏足够的激励，甚至影响到农业存量的继续保持，农业生产陷入低水平徘徊。而剪刀差积累机制却因为后来的农村工业化、农贸市场与城市供销、粮食、外贸等国有企业放权让利改革而大大弱化。(3)剪刀差的最终消失，原因在于农业发展的压力和农民对现状的抵触使得维护这种机制的社会成本过高，而且剪刀差的存在和整个市场化改革格格不入，并为市场化主流所直接熨平。在这个过程中，起初是剪刀差的存在剥夺了农业剩余，使农业的发展潜力受到制约，影响农民收入的大幅提高；剪刀差的消失又消弱了政府源于工业的财力和价差所带来的隐性收益，加上农业轻税政策的影响，政府特别是基层政府收支的缺口必然加大，而这个缺口大部分将依靠权力递压由农民负担。以上因素的综合作用将最终对农民负担构成压力。
（二）政治过程的失调分析
政府以权威关系为基础，权威关系一般都要求合法性。政治过程是一个解决个人冲突的过程，是具有不同利益、偏好的人进入潜在冲突相互作用过程。[8](P89)而利益偏好等又是个别产生，并为私人所拥有的。在这一过程中，拥有初始权力优势并取得执政资格的集团或政党，总会尽可能地以合法的权威去表达和维护自己的偏好，即使这种偏好并不合理。因此，只要在经济和政治协调稳定发展所框定的弹性选择集内，或者只要对官员的福利改进有利，这种偏好的表达和维护就有可能自上至下地得到贯彻，并最终对农民生产和生活产生“外部性”。
对于农民负担的形成，政治体制和相应组织机构、干部队伍改革的相对滞后成为一种普遍认同的制度根源，即政治过程中政府官员同样适用于“经济人”的理性假设。农村基层组织管理体制在进行“政社分离”改革后，形成了庞大的上下对口的部门组织机构和大量的在编和编外人员。据有关资料推算，我国农村基层需要农民出钱养活的干部（不包括教师）就达1316.2万人。[9]巨大的开支需求和各级政府官员预算最大化的理性需求相一致，只有通过本级支出的扩张，政府系统各部门、各权利环节才能有效地实现其福利的最大化。在市场经济转型的过程中，地方政府预算最大化的冲动是和市场主导资源配置的思想背道而驰的。市场经济需要地方政府逐步地“中性化”，并放权于价值规律，建立一个精简而有效的权力中介。当然，宏观经济层次上的市场化转型并不意味着微观层次上也达到同样水平，而农村正是市场经济改革的薄弱环节。[10](P28)。因此，基层政权组织及其官员最容易接近资源，并且最有可能巧立名目攫取资源。所有这些政府创收的收入维持着庞大的机构和人员规模，而规模的扩张又继续加重农民负担，这是一个恶性循环的过程。
或许，一个相对独立并具有强权的监督机制的存在有利于消除上述现象。我国农民制度外负担问题的普遍，主要原因在于，对官员的授权和监督实际上来自上级主管部门而不是直接来自农民，缺乏有力的舆论监督，还有信息不公开，等等。实践中，我国有关农业行政收费的监督机构是农业主管部门和上级政府。农业主管部门在人事上、经济上受控于本级政府，整个部门也不过是政府的一个分支而己，在组织上根本无法独立，在法律上也未赋予任何权力，即使有了这些权力，也难以真正行使。这种监督实质上属于制度内的衍生或部门内的衍生，效果很不理想。而上一级政府对基层的非法行为并不负有完全责任，上一级政府官员只是从自身利益的角度着重考查与实现自身利益相关的基层官员的行为，在这种情况下，上一级政府对基层的非法行为的制约力必然软化。这种带有“局外监督”性质的机制和农民负担的改善没有直接利益联动，无益于问题的根本解决。
政治过程失调的一个严重的后果在于：导致了国家、集体和个人三者分配关系的模糊。改革开放以后，“交够国家的、留足集体的、剩余都是自己的”作为一种政治承诺大体框定着三者的分配边缘。政治权力结合本位利益的非法调整在这个边缘上做起文章，形成各地不一、无序和飘移的分配格局，是农民负担重的又一重要的制度根源。
三、博弈模型的引入
如果说农民负担是一种结果状态的话，那么，之前的分析则是循演进的途径去理解该问题形成的根源。这种思路对问题在静态层面的展开具有很重要的启示作用，并且往往论证了局部均衡分析的前提。在这里，我们的目的则是要构建一个典型的博弈模型，以此来解决农民负担和政府——农民策略选择的关系，即从均衡的角度来加深理解问题的本质。在引入该模型之前，合乎实践意义并富于理性的前提假设是必要的。根据前文所述，我们假定：
1.博弈的参加者为基层（或乡镇）政府和农户（或农民），由于政府“传统”地具有强力，而强力能界定权利，[11](P13)所以，基层政府和农户间博弈过程为典型的强权博弈，即基层政府策略为支配策略，农户只能在被动地接受这种策略的前提下，适度地采取利己的措施。
2.基层政府的收入动机和农户的支出可能构成博弈各方的得益值。基层政府总是追求预算收入的最大化，并在不超过农民承受能力“极限值”的前提下，达到自身效用的优化。
3.在这个过程中，政府和农户采用纯策略博弈，政府在费率确定上具有信息优势。而农户对负担水平合理与否只具有主观上的感受，并确知自己的最大承受水平。相反地，政府对此知之甚少。
由此，我们可以用一个特殊的表格将这个博弈表示出来（见表1）：
表1 基层政府-农户的博弈
农户（民）
按率交纳 不合作交纳
基层政府合理费率(t[,1]) Bt[,1]-A,-Bt[,1] Bt[,1]-C,-Bt[,1]
过高费率(t[,2]) Bt[,2]-C,-Bt[,2]
B[,r]-C,-B[,r]
其中：B为农民人均纯收入水平；t[,1]为费率水平（或负担率水平）(i=1、2)；A为正常征纳成本；C为非正常征纳成本；r为农民最大承受率。
由于农户不合作交纳意味着征管阻力的加大，所以，C＞A符合征管的实际情况，其差额可视为一种“剩余的耗散”。同时，我们假设t[,1]＜r＜t[,2]，主要是出于以下认识：政府采取过高费率(t[,2])目的在于攫取最大财政收入，而农户的不合作态度说明t[,2]过高并不为农户所接受，政府的强权将足以保证农民的实际负担(r)高于合理费率(t[,1])，否则，政府过高费率策略将失去存在的意义。
我们运用“划线法”以求解博弈。对基层政府来说，假设农户策略是按率交纳，则基层政府最大得益为Bt[,2]－A，即选择过高费率的策略，如表中划线所示。同样，找出农户不合作交纳时基层政府最佳对策也是过高费率，其最大收益为B[,r]－C。类似地，我们也可以在农户的最大收益（最小损失）下划线表示。在本博弈中，(B[,r]－C,－B[,r])所对应的策略组合（过高费率，不合作交纳），是唯一的由相互是对对方策略的最佳对策组成的策略组合，是该博弈具有稳定性的解。
最终均衡状态的得到，体现了基层政府效用改进的目的。首先，基层政府获取了最大的潜在收益又有效地保证了政府的稳定。t[,1]费率显然无法满足政府扩张性的冲动需要，t[,2]费率明显不利于政府官员效用的长期满足，r负担率则有效地协调了两者的矛盾。其次，征纳成本的扩张(C＞A)为基层机构的扩张提供契机。基层政府在征管效率低下的前提下加大征管力度，往往意味着机构人员的粗放型扩张。这种扩张实质上是基层政府权威加强的一种变异，或者是对旧体制的复归。
当然我们应该注意到政府效用改进所产生的相应的“负外部性”。对农民剩余的剥夺在加重农民负担的同时，深刻影响了农业发展的基础，从全局而言，这种剥夺归根结底是对社会福利的损害和对“社会剩余”的侵蚀。上述模型均衡解的得益值之和(－C)，就明显地证实了这种“负外部性”。
四、结论与政策建议
针对本文对农民负担所作的分析，通观农民负担的形成机理及其产生的严重负面影响，改革及调整农民负担已经势在必行，但必定要面临很大的阻力。所以，一种适当的政策建议应该强调制度的创新，同时微调各地既得利益格局，强调多管齐下，坚定果断，同时方法上注重过程的循序渐进。为此，我们认为解决或缓解农民负担的正确路径在于以费改税为主体，辅之以有效的激励和监督机制，而该路径效率的达到关键在于政府制度创新的意愿和政府政策的执行力度，客观上又有赖于农村宏观经济形势的走好。具体政策建议的几个要点是：
1.积极推进“费改税”和“税费分流”的改革。首先，对“三乱”性质的、不合理的收费坚决取缔；其次，合理的且应当采取收费形式的，如“三提五统”，可继续采取收费形式，但要依法严格审批，严格专款专用；第三，合理的但宜于采用税收形式的收费，如农村教育事业费附加等，要尽快创造条件改为收税。2.不断深化改革，解决好乡镇、机关、学校存在的人浮于事的现象，努力压缩和控制非规范化的支出要求。3.大力发展农村乡镇企业，注重东部地区乡镇企业的内涵发展，以及中西部地区乡镇企业发展的规模，以减轻农民的直接负担。4.提高农业劳动生产率，更有效地配置农村劳动力资源，为此，要加快农村城市化的进程。5.强化农民负担监督机构的执法独立性和执法力度，发动群众和舆论参与监督体系。6.规范和加强政府对中西部地区转移支付的规模和力度，加快西部大开发的步伐。
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