“恳谈民主”与乡村群众自治制度的创新，本文主要内容关键词为：乡村论文,民主论文,群众论文,制度论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：D422文献标识码：A文章编号：1003－1332（2009）01－0137－05
当前，农村基层群众自治制度如何创新？社会主义新农村民主政治发展的新途径如何拓展？从2003年起在我国一些乡、村两级特别是三峡宜昌区域全面推行的议事恳谈会制度，构筑起了农村基层民主政治建设的崭新平台，也为我们寻找到了部分答案。
议事恳谈会是指以村民会议或村民代表会议为主要形式，由村党支部和村委会定期召集村民代表、村组干部、全体党员以及自愿参加的村民组成的一种“圆桌恳谈”式的会议制度。它是农民在村民自治的发展过程中探索出来的一种扩大农村基层民主、发展社会主义民主政治的新的有效形式和途径。议事恳谈会的存在和发展对当前社会主义新农村民主样式的创新具有重要启示意义。
一、议事恳谈会的内容及其基本特征
近年来，作为一种普遍推行的基层民主形式，议事恳谈会在我国乡村已经逐渐形成制度，并在实践中不断完善。概括起来，议事恳谈会的主要内容由议事恳谈会的主要任务决定，主要包括学习政策、评议干部、审计财务、讨论村务、交流意见和民主决策等。而评议、讨论和协商的是本村经济社会发展重大事项和村民关心的热点、难点问题，比如村务和财务收支情况、社会治安、计划生育、公益事业、村组干部待遇等等。
议事恳谈会的基本程序一是会前充分准备。会前20天左右，要下发议题征集告示和征集表，走访群众，调查研究，了解群众关心的重点、难点和热点问题，由村“两委”确定会议主题。并根据主题分工落实，经过反复论证和集体修改，形成备选方案。然后提前3－5天由“两委”发布会议公告，力争家喻户晓。二是按时开会，一事一议一决。会场不设主席台，每次会议都要通报上次议决事项落实情况，然后针对本次议题畅所欲言，充分恳谈，最后按规定投票表决，过半数者，方能视为通过。对与会代表或村民的提问，相关人员要认真答复和解释。当场能答复或解决的，必须当场答复解决；当场不能答复或解决的，必须限期办理；对不应该和不能办理的事项，应该解释清楚，做好深入细致的思想工作。会场要安排专人记录，妥善保管和存档备查。三是会后落实和反馈。根据会议的表决，村“两委”要迅速开会制定措施和方案，责任到人，限期解决并予以公告，做到议而有决，决而有行，行而有果。下次会议，村“两委”必须首先将落实情况进行反馈，对有条件办理而未能解决的事项，有关责任人要讲明原因，限期完成。
近年来，议事恳谈会在推进和实践中逐渐形成了自己的特色：
第一，议事恳谈会的指导思想是以议事恳谈会搭建基层组织与群众交流沟通的平台，拓宽加强农村基层民主政治建设的渠道，保证村民当家作主的权利，提高基层组织的凝聚力和向心力，完善村民自治，推动农村基层政治文明建设，促进农村经济发展和社会进步。
第二，议事恳谈会坚持服务于民、依法办事、公开公正、民主平等、注重实效的原则，倾听民意，民主恳谈，涉及本村经济社会发展的大事要事，做到一事一议一决，责任到人，限期解决。
第三，议事恳谈会的目的在于通过双向互动，加强干群交流，拓展民主渠道，集思广益，提高民主决策、民主管理、民主监督水平和办事效率，顺利解决本村经济社会发展的重大事项。村党支部和村委会对议事恳谈会负有领导责任，村“两委”一把手是直接责任人，会前要认真准备，会中要组织引导，会后要及时整理有关资料和关注问题的处理情况。联系村的乡镇领导和驻村干部，要加强对村级议事恳谈会的具体指导。
第四，村级议事恳谈会由村党支部和村委会组织召开，参加人员有村“两委”成员、村民小组长、全体党员、全体村民代表、上级在本辖区的人大代表、政协委员及愿意参加会议和反映问题的村民等等。村级议事恳谈会一般每季度召开一次，山区和人口较少的村，每年至少召开一次，遇到特殊情况随时召开。具体时间、地点由村“两委”确定。
二、恳谈民主开创了我国乡村群众自治制度的崭新样式
近年来，作为基层民主政治建设的新生事物，议事恳谈会一产生就显示出了强大生命力，迅速取得了良好成效。
1.激发了村民参与民主政治的热情，提高了村民的民主意识
议事恳谈会是农民实现有序民主参与的平台，在民主选举之外，它使农民民主管理、民主决策和民主监督的权利真正落到实处，使农民能够在自己的舞台上“说自己的话，唱自己的戏，作自己的主”。在议事恳谈会召开前，各地都要采取张贴告示、挂意见箱、走访农户、发放意见征集表，公开征集议题，选定大多数村民最关心的重点、难点和热点问题作为会议的主要议题；在会议召开的过程中，村民的主体地位受到尊重，议事和恳谈都在民主的氛围中进行。同时，村民提出的每一个问题都能得到乡村干部耐心细致地答复，能当场解决的当场解决，不能当场解决的，还要承诺解决时间，落实责任人，在下次恳谈会上通报解决的结果；会议结束后，村“两委”必须迅速制订方案和措施，分工负责，限期落实，并予以公告，接受村民监督。议事恳谈会在村级重大事项上，确保了村民充分行使知情权、决策权、参与权和监督权，真正使他们由形式上的民主上升为实质上的当家作主。因此畅通了村民民意的渠道，使村民民主管理、民主决策和民主监督的权利得到一定程度的落实，从而极大地激发了村民参与民主政治的热情，提高了村民的民主意识。
2.使农村政务做到了议而有决，决而有行，行而有果
由于民主机制的不健全，过去，村里的大小事务，都是村干部拍脑袋决策，村民会议和村民代表会议也大都是村干部唱主角，村民的合理化建议得不到采纳，决策失误多。实行议事恳谈会后，情况发生了变化。在会议准备阶段，就要围绕议题充分调查研究，咨询论证，形成初步方案，并且还要咨询专家，反复论证，再由村“两委”集体讨论修改，形成提交议事恳谈会讨论的文字方案。在议事过程中，与会人员围绕议题畅所欲言，各抒己见，从不同角度发表意见，提出建议，在充分讨论的基础上由有表决权的村民代表表决。议事恳谈会扩大民主，提高了决策水平，实现了民主决策和科学决策。议事恳谈会的实效性非常强，在议事恳谈会上，针对村民所提意见，村“两委”干部能及时解决的要当场解决，当场不能解决的要限期回答和解决。在议事恳谈会后，对经过会议充分讨论，并通过法定程序和按照有关要求决定要办理的事项，村“两委”要迅速召开会议，认真研究解决措施，细化方案，规定时限，明确责任，逐项落实，承办者不得以任何理由和形式推诿或打折扣，任何干部和群众都要服从决定，真正做到了议而有决，决而有行，行而有果。
3.实现了双向互动，弥合了干群关系
过去，村里的大小事务，都由村干部说了算，村干部决定后就交给村民办理，是否符合实际，群众是否拥护都不知晓。由于缺乏沟通，往往是干部热情高，村民无兴趣，工作难开展。干部真心实意办事得不到群众的支持和理解，心中有怨气。如今，议事恳谈会实现了干部和群众之间的双向互动。一方面，畅通了民意表达渠道，决策层能及时了解、掌握直接来自大多数群众的信息，清楚村民忧什么、愁什么、怨什么、缺什么和盼什么。另一方面，村民心中有疑问能面对面向村干部提问，村干部也必须当面回答，从而增加了二者之间的了解和交流，使群众话有地方说，理有地方讲，气有地方消，苦有地方诉，从而释放了民怨，避免了隔阂，化解了矛盾。村“两委”定期在议事恳谈会报告工作，让党员、群众了解其究竟为老百姓办了哪些好事、实事，还有哪些正在办理或未办，办理过程中还有哪些困难，怎样才能解决，村民心中有了数。“两委”成员利用民主议事恳谈会进行个人述职，接受党员、群众的评议和测评，进一步增强了村干部的事业心、责任感和积极性。这样，上下联动，整合了集体智慧和力量，统一了干群思想认识，交流了感情。议事恳谈会体现了大多数村民的利益、愿望和要求，做出的决策符合大多数村民的利益，同时，使村干部以民主平等的姿态了解群众的意愿，倾听群众的心声，增强了凝聚力和亲和力，拉近了干部与村民的距离，改善了干群关系，一些过去长期得不到解决的老大难问题，也迎刃而解。
三、当前议事恳谈会实践中的缺失与问题
议事恳谈会的伟大实践开创了我国村民民主的崭新样式，但在推进的过程中也遇到这样和那样的问题与缺失。
1.议事恳谈会定位的制度缺失
议事恳谈会的推行，形成了村民与村干部的双向互动模式，丰富和完善了基层民众政治参与的内容，创造了基层民众政治参与的新途径，不仅缓解了村民与村干部的紧张关系，而且提高了村务的运作效率，对于增强村民的民主意识和当家作主意识，促进其自我教育、自我管理、自我服务，具有特别重要的意义。但是，在目前乡村治理的格局下，它本身的定位还存在一些问题。从《中华人民共和国村民委员会组织法》的规定来看，它与村民会议、村民代表会议和村“两委”的关系难以理清；其组织机构到底是什么性质的机关，是权力机构、议事机构还是决策机构，都没有明确的法律依据；其代表表决与村“两委”决策的关系问题也没有相应的制度加以说明；议事恳谈会代表的权利与义务的界定亦难援引相应的法律规定。从实施过程看，它比村民会议参加人员少，但却比村民代表会议与会人员范围广泛，并且与村“两委”的关系问题也是相当含混；议事恳谈会的实行，一方面使村民代表会议的作用虚化，另一方面又对村“两委”的权威形成了挑战，如何处理与这些部门的职能交叉问题，如何进一步发挥其应有的作用等等，在今后的实践中必须予以进一步的探索和规范。这些问题的存在，必将影响议事恳谈会作用的发挥和村民民主的真正落实。
2.议事恳谈会的民主决策仅仅停留于表面
议事恳谈会一事一议一决，在半天内就对议题作出表决，并由村“两委”迅速制订具体方案，交由专人负责，限期落实，因而体现了它的高效率。但议事恳谈会只是村干部和村民之间平等对话和协商的机构，只是议事机构而不是决策机构，充其量只能算作是村民代表大会和党员会议的“扩大会议”，真正起决策作用的依然是村党支部和村委会。统观议事恳谈会的全过程，都是在村“两委”的领导和直接操作中运行的。在会议准备阶段，对从村民中征集的议题，要由村“两委”集体确定议事恳谈会议题，并提出可供代表充分讨论的备选方案，实际上就已经为议事恳谈会确定了基调。会议召开的时间、地点也是由村“两委”决定的，如果村干部估计到争议会很大，一般会在会前主动找与会人员做思想工作，用各种方法“说服”他们以获得支持。在会中，与会人员一般都是就村“两委”提供的备选方案进行讨论和作出表决，基本上都能让村“两委”意向中的备选方案得以通过。会后，又要由“两委”班子表决议案研究措施、细化方案、落实人选，规定完成时限。由此可见，议事恳谈会依然是由村“两委”主导的一种半代议机构，并不是一个真正意义上的决策机构。这样做虽然使议事更加集中，主题更加明确，提高了议事恳谈会的质量和效率，但却使民主决策浮于表面，流于形式。
3.议事恳谈会的民主监督有一定局限
村务公开、财务公开是《中华人民共和国村民委员会组织法》规定必须定期进行的，但村民弄不懂也没人解释，心中有疑问也没地方可说，因而往往成为一种形式，对村干部毫无触动。但召开议事恳谈会，村民对心中的疑虑能够面对面地向村干部提问，对于村民不清楚或不懂的地方，村干部必须耐心细致地解释，因而对村干部形成了一定程度的制约，提高了村务和财务的透明度。村党支部和村委会成员定期在议事恳谈会报告工作，进行个人述职，让党员、群众了解其究竟为村民办了哪些好事、实事，还有哪些正在办理或未办，办理过程中还有哪些困难，怎样才能解决，从而接受党员和村民代表的评议。在议事恳谈会后，村“两委”要制定表决议题的落实措施和具体方案，分工到人，限期办理，还要及时向村民公布，接受村民监督。下次开会时，村“两委”还必须首先将落实情况对与会人员进行反馈，对有条件办理而未能解决的事项，有关责任人要讲明原因，限期完成。这样，议事恳谈会就在一定程度上使民主监督落到了实处，并且保证了所议事项的有效解决。但是，由于议事恳谈会全程都是由村“两委”领导和主持的，并且，联系村的乡镇领导和驻村干部要做到“确定议题、拟订方案、开会议事、整改落实”等重要环节“四必到”，在目前乡村治理架构下，由于公权过大，议事恳谈会就很难实现对村干部的有效制约和监督。
四、议事恳谈会推行中应关注的几个基本维度
议事恳谈会推行的时间虽不长，但收到的效果却显而易见。它创新了农村基层民主政治建设的机制，成为当前农村普遍推行的民主样式。这种新的民主样式在进一步完善和发展中应注意如下几个基本维度。
1.必须坚持以人为本，切实落实村民民主权利
在以人为本的科学发展观统领下，社会主义新农村的政治文明建设必须牢固树立以人为本的思想，切实落实村民民主权利，真正实现村民的民主选举、民主管理、民主决策和民主监督。以人为本，就必须充分相信和尊重广大农民，相信他们能够自己解放自己，自己管理自己，给他们平等的民主权利，通过他们自己的努力来实现他们的根本利益。议事恳谈会的成功之处就在于它体现了以人为本的思想：首先，它是一个民主的平台，拓宽了村民民意表达和民主决策的渠道，使村民能够在乡村政治舞台上“说自己的话，唱自己的戏，作自己的主”，从而唤醒了广大农民的民主参与意识。其次，它是个沟通的渠道，它架起了干群之间的连心桥，使村民能够了解村干部的工作情况和所面临的困难，使村干部能够面对面地听民意，知民情，化民怨，解民难，从而加强了二者之间的联系。再次，它是个集中民智的平台，议事恳谈会从实现村民的根本利益出发，广泛听取群众意见，反映群众呼声，选定大多数村民最为关心的难点和热点问题作为会议的议题，经过充分讨论，根据与会代表的集中表决，形成决策，因而能够集思广益，保证决策的科学性。由此可见，在社会主义新农村政治文明的建设过程中，必须树立以人为本的思想，还权于民，切实落实村民的民主权利，最大限度地保证村民的知情权、选择权、管理权、决策权和监督权，充分发挥群众的智慧和力量来实现其根本利益。
2.必须实现乡村基层民主的制度化、规范化和程序化
进一步健全和完善村级民主管理制度，努力推进农村基层民主的制度化、规范化、程序化，是党中央交给各级党委、政府非常现实而又紧迫的任务。议事恳谈会之所以取得成功，就在于它的制度化、规范化和程序化。在实践中，由于建立了各种规章制度，确定了具体程序，用严格、健全的制度来规范、约束村干部和村民的言行，从而保证了议事恳谈会的正常进行。毋庸讳言，目前，确实有不少地方村级民主管理无章可循、有章不循，村干部办事随意性较大， “拍脑袋决策、拍胸脯表态、拍屁股走人”的“三拍”干部仍不乏其人。因此，用严格、健全的制度来规范、约束村干部的言行，是堵塞村级民主管理漏洞，防止和纠正工作随意性的关键环节。邓小平曾强调指出： “我们过去发生的各种错误，固然与某些领导人的思想、作风有关，但是组织制度、工作制度方面的问题更重要。这些方面的制度好可以使坏人无法任意横行，制度不好可以使好人无法充分做好事，甚至会走向反面”①。在社会主义新农村政治文明建设的过程中，一定要进一步推动民主政治建设的制度化、规范化和程序化，确保广大村民民主选举、民主管理、民主决策和民主监督权利的真正落实。
3.必须坚持正确的领导，理顺各种关系
民主议事恳谈会是村民自治的一种创新形式，其健康发展离不开各级党委、政府的大力培育和支持。议事恳谈会规定，村党支部和村委会对议事恳谈会负有领导责任，村“两委”一把手是直接责任人，会前要认真准备，会中要组织引导，会后要及时整理有关资料和关注问题的处理情况。联系村的乡镇领导和驻村干部，要加强对村级议事恳谈会的具体指导。可以说，乡镇党委和政府及村党支部和村委会的领导对议事恳谈会的顺利召开具有重要作用。在社会主义新农村政治文明建设过程中，也必须始终坚持正确的领导。坚持正确的领导，一方面是要在乡镇党委、政府和村“两委”的领导下开展工作；另一方面是指乡村干部要在法律规定的范围内行使领导权，而不要非法干预乡村政治文明建设。因此，在社会主义新农村政治文明建设过程中，一是要理顺乡村关系，强化民主治理，限制公权过大，放权于民，真正实现民主选举、民主决策、民主管理和民主监督。二是要明确村支部和村委会的各自职能，从制度上明确村支部不是具体事务的领导，而是一种思想领导，确保村民自治不偏离正确的政治方向，同时，监督村委会依法实现民主治理，使村委会的决策不致损坏村民的根本利益。
收稿日期：2009－11－02
注释：
① 《邓小平文选》，第2卷，人民出版社1994年版，第333页。