国家所有权与国家行政权关系论，本文主要内容关键词为：行政权论文,国家论文,所有权论文,关系论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
每一个国家都有自己的政治任务，为了执行这些任务，国家一方面要有自己的政权力量作后盾，另一方面又必须有自己的经济实力作基础，于是就有了国家所有权和国家行政权。在我国，国家所有权和国家行政权是同一主体——国家，所享有的两项重要权利，这两项权利内容不同，性质有别，结果差异，但又相互交织，共同影响着社会经济的发展。十一届三中全会后，党和国家在领导经济建设的过程中，有时偏重于国家所有权与行政权的结合，有时又侧重于国家所有权与行政权的分离，但不论处于哪种状态，这两种权利始终都保持着一定的关系。
在我国市场经济条件下，确立这两种权利既结合又分离的度，寻找这两种权利关系的最佳状态，以适应市场经济发展的需要，是我国改革的方向，也是本文要研究的核心问题。为此，我将从以下几个方面进行论述。
一、国家所有权与国家行政权的基本内容
国家所有权是国家依法对属于自己的财产（或资产）享有的占有、使用、收益和处分的权利。国有资产主要包括国家依法取得的财产、国家资本投资及其收益、国家行政拨付的资产，资源和经费、接受馈赠等各种形态的资产。国家作为这些财产的所有者，理当成为财产所有权的主体，但对其性质如何，人们就有不同的看法。有人认为，国家财产所有权的主体是政治主体，不是民事主体，国家行使财产权的目的是为社会服务，不能有国家的私利。[①]还有人认为，国家是全民财产的所有者，它必然以全民财产所有权的权利主体的身份出现于民法之中。国家在民事法律关系中不是政治权利的主体，而是民事主体，和对方当事人（公民、法人）处于平等地位。[②]笔者认为，由全民组成的国家，由于它担负着政治、经济、文化、外交、军事等社会管理职能和国有资产所有者职能，决定了一方面它在社会管理过程中可以直接利用行政权力实现政治主体地位。另一方面，当国有公司进入市场时，在市场活动中独立经营的民事主体地位。当然，国家作为民事主体它有别于自然人、法人、合伙组织担任民事主体，其显著特点是主体资格无须民法进行具体规定，国家不可能以具体的市场主体身份直接行使经营者的经营权，而只能通过政府授权国有企业单位以法人名义进行活动来实现国家民事主体的权利。值得一提的是，国家不论是以政治主体的身份，还是以民事主体的身份从事活动，都不影响国家所有权为社会服务的目的。故国家所有权体现为一种财产公权制。
国家行政权是国家政治体制中国家权力的表现形式之一。根据马克思关于“行政是国家的组织活动”。[③]这一科学论断以及我国《宪法》关于行政机关是国家权力执行机关的规定，我们可以清楚地认识到，国家行政权的主体只能是代表国家实施行政管理的行政机关，即政府及其所属部门。它因国家授权而取得对行政事务进行组织管理的职权和职责，与国家这个抽象主体形成一种授权性法律关系，它排除了享有立法权、检察权、审判权的国家权力机关以及未经法律授权的社会团体、组织，成为行政主体。尽管在具体的行政管理中，行政主体的活动要通过行政工作人员来实现，但行政工作人员只能以他所在的行政机关或组织的名义实施管理行为，其行为产生的法律后果也归属于行政机关或组织，与行政相对人形成行政法律关系，它排除了以个人作为行政主体。行政主体基于国家权力执行者的身份，在实施领导、指挥、计划、协调、管理、监督等行政权过程中表现为政治主体对国家内政外交事务的管理，而不具有民事主体的身份。因此，我们可以给国家行政权下一个比较具体的定义：所谓国家行政权，就是国家行政机关为实现国家的目的和任务，依照国家授权，实行管理并执行对内对外事务的权利。显然，这一权力是种公权利不可能有个人私利，是国家直接或间接实现一切重大决策的工具，是体现国家统治权的一个重要方面。其权力行使的目的是为社会服务。当前，进一步发展和完善社会主义市场经济体制是我国的战略任务，其本身也就是我国的一项内政大事，它贯彻实施得好不好，不仅直接影响到我国内政其他方面的发展，而且还会影响外交的稳定和扩大。因此，国家行政权的实施，对社会及其各领域都会有不可避免的作用。在国家所有权与国家行政权都集于国家一身的情况下，处理好两者之间的关系显得尤为重要。
二、国家所有权与国家行政权分离理论的提出
首先，该理论是在国家所有权与企业经营权分离理论的基础上提出的。十一届三中全会后，党和国家提出了所有权与经营权分离的理论，其初衷是想通过所有权与经营权的分离，达到国家所有权与国家行政权的分离，最终实现企业经营自主。但由于我国改革初期，受计划经济体制影响还很深，国家给予企业的经营权，只是一种简单的、机械的从事生产经营的权利，企业只能对其经营的财产享有占有权和使用权，而不能根据企业的具体状况，合理配置企业资源，真正行使一个财产所有者对财产的直接支配权。从体制上看，这种分权只不过是给计划经济的一种松动，而达不到从根本上还自主于企业。因此，在企业仅有经营权，而所有权仍属国家的情况下，国家就很容易以行政权主体和财产权主体的双重身份干涉企业的经营权。故在国家所有权与企业经营权分离的理论中，仍然存在着行政干预企业经营的现象。于是需要寻找一条新的路子。这样，国家所有权与国家行政权相分离就应运而生。
其次，该理论是在我国确立市场经济体制的基础上提出的。党的十四大提出，我国要建立社会主义市场经济体制，其首要的任务是建立规范的市场主体和完备的市场体系，这就要求商品生产经营者必须有明确而独立的财产权利，即经营者不仅要有对财产占有和使用的权利，而且还要有对财产直接支配的权利，处置的权利，同时需要排除一切可能来自外部的干扰，包括国家行政权的干预，才能使商品生产经营者独立自主地进行商品交换，顺利地实现产权转移，成为自主经营、自求发展，自我完善的市场主体，从而形成真正的市场。国有企业作为市场主体的重要组成部分，要真正取得对自己经营管理的财产的独立支配权，必须将国家所有权转化为企业法人财产权，这一转化正是我国目前建立现代企业制度，实现国家所有权与国家行政权分离的有益探索。这一点不论是计划经济体制，还是计划经济与市场调节相结合的体制都做不到。因此，市场经济体制的确立，促动了国家所有权与国家行政权分离理论的提出。
第三，一些新出台的法律、法规为国家所有权与国家行政权分离理论的提出奠定了法律基础。如《公司法》规定国家可以将国有企业改建为公司，可以将其所有的财产单独投资设立公司，还可以以股东身份参股控股，将国家所有权转化成为公司法人财产权，公司以其全部法人财产，依法自主经营，自负盈亏，国家实行宏观调控等等。此外，由国务院1994年7月24日发布的《国有企业财产监督管理条例》又进一步规定企业享有法人财产权，依法独立支配国家授予其经营管理的财产；政府和监督机构不得直接支配企业法人财产；国家对企业承担的财产责任以其全部法人财产独立承担民事责任；国有资产管理部门和监督机构在履行职责时，不得干预企业的经营权等等。这些规定说明国家所有权可以通过一定形式转化为法人财产权，由公司或企业独立支配国家财产，实现真正的经营自主权，排除国家行政权的干预。这是国家所有权与国家行政权分离理论得以提出的法律保障。
三、国家所有权与国家行政权的关系
要确立国家所有权与国家行政权的适度关系，确保国家所有权的正确实现，有效发挥国家行政权的职能作用，应从以下两大方面的相关内容来确立标准。
首先，应将国家所有的财产按其用途划分为经营性资产、非经营性资产和资源性资产三类。
（一）经营性资产是国家投入企业经营活动中，以实现营利目的那部分资产。目前，随着国有企业逐步公司化以及现代企业制度的确立，国家对这部分资产主要采用以下方式加以使用：1，设立国有独资公司。国有独资公司是由国家授权投资的机构或者国家授权的部门单独投资设立的有限责任公司。这些机构或者部门作为独资公司的经营主体，能代表国家独立从事对内对外的经营事务，表现在依法决定公司的重大事项；监督管理公司的资产；依法确认公司的财产是否可以转让等。这些权利的规定，明显反映出作为所有者身份的国家，除了任免经营者，按规定取得投资收益（股权）外，已不能再对经营主体直接占有、使用的财产行使其他权利，而作为经营者身份的授权机构对如何组织生产，如何筹措资金，如何采购物资和销售产品，如何对外投资，对内分配等，有自主决定权。显然这里的自主决定权已不再是过去理解的简单而机械的经营权，而是相对于所有权的一种独立的财产权，经营者（即授权机构）已成为独立于所有者的法人。2，国有企业改建为股份有限公司。股份有限公司将其全部资本分为等额股份，股东以其所持股份为限对公司负责，公司以其全部资产对公司的债务承担责任。当国有企业改建为股份有限公司后，国有财产就转变成了公司的股份，依法由发起人和社会成员认股后，国有企业的国家所有权和企业的经营权就随之转化为由股东投资形成的全部法人财产权，国家所有权则只能通过公司法人行使对财产的直接支配而实现，即表现为国家以持有的国有股份获取红利。3，国有财产参股、控股。即国家以出资者的身份向公司投资参股，与其他出资者的出资相结合，共同构成公司法人财产，由公司统一支配。当公司对外负有债务时，公司以其全部财产承担责任，显然，国家投入的那一部分财产就成为公司偿还债务的财产组成部分，而不再由国家所有权者直接支配。这是否说明国家的财产所有权丧失了呢？回答是否定的。因为，国家在投资参股的同时，获得了所买股份的控股权，这一控股权实质上就是所有权的转化形式。当公司盈利时，国家就其所享有的股权而分取红利，表现出所有权的存在。
由此可见，国家对经营性资产的使用，从微观方面看，已实现了国家所有权与企业法人财产权的分离，企业或者公司通过对国家所有财产的直接支配，摆脱了国家行政对经济活动的干预，从而实现国家所有权与国家行政权的完全分离。从宏观方面看，作为行政权主体的国家，基于社会行政管理者的职能，对经营活动仍需依法实行宏观调控和各项行政管理。
（二）非经营性资产是国家用于行政事业，以实现国家促进社会经济发展目的的那部分资产，主要表现为税金及其设置的财产。长期以来，国家主要将这部分资产用于以下几个方面：1，政治建设。包括保障国家安全，维护政府机构，巩固国防建设，扩大外交关系等等。这一部分开支是为了巩固、维护国家的政权和统治，以保证国家长治久安，而不是为了国家本身营利，它所进行的投资行为是通过政治的或行政的手段表现出来，而非经济的交往。因此，国家行使这类财产所有权是为了国家的利益，体现为一种公权利，而非民法意义上的满足自身利益需要的私权利。2，经济建设。主要是投资兴建大型企业。大型企业的建设由于开支大，风险大，回收投资时间长，投资回报率不确定等特点，一般私人不愿意投资，但为了国家社会经济事业的发展和繁荣，国家必然要出面投资兴建铁路、公路、宇航工程、电力、通信、工业以及尖端科学实验场等企业。这一笔投资显然必须由国家权利机构来确定。3，社会福利和公益事业建设。社会福利是依法对社会中需要给予经济上帮助和救济的少数人发放的补贴，而非人人可得。如：自然灾害救济，贫困补贴等。这种补贴是国家从其所有的财产中抽出一部分所作的行政发放，它区别于民事法律关系中各主体之间都有平等地享有民事权利，获取物质报偿的特点。此外，行政公益事业单位的经费由国家财政拔款构成。主要用于全社会各公益事业的发展和完善，而非经营活动，因此，国家对这一部分支出必须由国家来确定。
从总体上看，以上各方面的开支国家都不是为了营利，而是为了行使国家对社会经济管理的职能，作为接受开支的各单位，是在有关法律规定或政府决定的范围内来利用国有资产，它们在与国家的这层关系中，都不是民事主体。即使这些受益者依法有权经营，其结果可能有利润。但这种目的也不可能是民事的目的，而只能是国家政治目的的体现。因此，国家对非经营性资产的投入，离不开国家行政权的直接干预，决定了国家所有权与国家行政权在这一层次上的结合，而且这种结合也是维护国家、集体、个人利益所必须存在的。
（三）资源性资产是指那些尚未开发的土地、矿藏、海洋、水源、森林、草原、滩涂等自然资源。国家对这部分资产的开发利用主要通过许多部门法加以规定和实现，如：《土地管理法》第17条规定：“开发国有荒山、荒地、滩涂用于农、林、牧、渔业生产的，由县级以上人民政府批准，可以确定给开发单位使用。”《矿产资源法》第7条规定：“国家对矿产资源的勘查、开发实行统一规划、合理布局、综合勘查、合理开采和综合利用的方针。”第4条规定：“国家保障依法设立的矿山企业开采矿产资源的合法权益。”《森林法》规定：采伐国有森林的单位，应由所在地县级以上林业主管部门，审核、发放采伐许可证，并按照采伐许可证规定的要求采伐。《海洋环境保护法》第9条规定：“滩涂的开发利用应当全面规划，加强管理。”等等。这些规定明确地指出国家对资源性资产的管理目标，是实现资源保护，永续利用和合理开发利用，最终使国有资源性资产得到充分、有效的开发利用。要实现这一目标，代表国家行使行政管理权的政府及其有关部门的宏观调控和依法直接实施的干预就必然存在。因此，国家在对国有资源性资产开发利用时，与国家行政是不可分的，也是不能分的。
其次，应将以上三类财产分别纳入相应的监控机构中，实行分级分类监管。
对于非经营性资产，应纳入政府财政部门直接控制，根据社会发展需要，按行政层次、行政区划和行政隶属关系，由各级政府逐级对中央负责，实行分级管辖和首长负责制；由接受非经营性资产的不同主管部门分类实行委托监管，以实现合理占用、有效和节约使用的管理目标。
对资源性资产，在按行政层次、行政区划，实行分级管辖，各级政府逐级对中央负责的同时应根据不同类资源，分别纳入土地管理部门、地质矿产部门、水资源行政管理部门、林业管理部门、海洋管理部门等，归口监管，以实现资源保护，永续利用和合理开发利用的管理目标。
对经营性资产，人们除国家对其进行宏观调控，经营者自主经营有共同认识外，对确定谁作为监控机构以及监控机构的地位，则有不同的看法。一种观点认为，既然企业改革的目的就是要实现政企职责分开，给企业以真正的自主经营权，就应该将国有经营性资产纳入具体的企业，由企业在其内部确立一个资产管理部门，隶属于企业。这种观点尽管能够较好地实现政企分开，但国家对其经营性资产的宏观调控权受到了破坏，很可能造成国有资产的流失，难以实现其保值增值的目的。另一种观点认为，政企职责分开其本质就是将原有行业主管部门对企业的行政管理转化为各行业总公司对其公司的经营管理。因此，应在总公司内设立一个国有资产管理部门，独立于政府行政管理部门之外。这种观点尽管也考虑到了政企职责分开，但同样也会削弱竞争，最终破坏正常的经济秩序。还有一种观点认为，应设立国有资产专职管理机构。因为政府代表国家行使所有权的职能包括两方面，一方面是行使社会经济管理职能；另一方面是行使国有资产所有者职能。第一方面的职能是以管理者的身份活动；第二方面的职能则是以财产所有权人的身份活动。因此，设立国有资产专职管理机构不仅使它与政府的社会经济职能分开，而且保持了国家对国有资产的宏观调控权。至于对该机构如何设置，学术界曾有人提出不同意见。第一种意见认为应设在全国人大，隶属于全国人大常委会，这样才能充分体现国有资产属于全体人民。[④]笔者认为这种观点势必造成人大既是立法机关，又是履行国有资产执行职能的执法机关，很容易导致立法不严，执法不力。第二种意见认为应设在政府之内，作为其职能机构。[⑤]理由有二：1，《宪法》规定国务院有权领导和管理经济工作。对国有资产管理机构的行政管理正体现了宪法精神。2，《国有企业财产监督管理条例》（以下简称《条例》）规定国有资产行政主管部门，在国务院统一领导下对国有资产实行行政管理，也反映出国有资产管理部门是政府的职能机构之一。笔者认为，并非在政府之外设立专职国有资产管理机构不体现宪法精神。因为政府宏观调控经济对非职能机构的活动进行管理，也是政府领导和管理经济工作的体现。此外，《条例》的规定仍把国有资产划归政府行政管理，势必造成国家行政权对国家所有权的干预。当然，《条例》作此规定并非有意政企合一，而在于政治体制改革滞后于经济体制改革。第三种意见认为可设立一个全新的，既独立于人大，又独立于政府的专职经营和管理国有资产的机构。[⑥]笔者认为，这一观点从理论上讲是可以较好地实现所有权与行政权的分离，但要设立一个全新而完备的资产经营管理机构体系，在我国目前是很难做到的。
究竟设立一个什么样的经营资产监控机构，该机构的地位如何？笔者认为关键在于立足于我国的现状，展望经济体制改革的目标来确定。因此可以作这样的尝试：将目前设于政府内的国有资产管理部门划分出来，沿用其组织机构，人员编制，一切设备、装置只在行政上脱离政府的控制，在法律上与政府处于彼此独立，又相互平等的地位，由其对国有资产进行管理、安排，对国家所有权负责。这样既避免了为设置一个全新而庞大的新型国有资产管理机构体系需要大量人力、物力、财力的投入，同时也符合我国政企分开的改革要求。
总之，通过对国有资产不同用途的划分及其管理机构的合理设置，国家所有权与国家行政权关系就必然会达到一个最佳的状态。这样，一方面有利于推动社会经济的发展；另一方面也有利于国家政治的稳定。
注释：
[①]左羽 书生：《市场经济中的国家所有权》，《中国法学》，1996年，第4期，第56页。
[②]李开：《民法学》，《专题讲座》，第120、121页。
[③]《马克思恩格斯全集》，第一卷，第479页。
[④]、[⑤]、[⑥]邓元明：《经济法学》，《人大复印报刊资料》，1995年，第3期，第78页。
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