三农困境导向：近期文献综述，本文主要内容关键词为：三农论文,导向论文,困境论文,文献论文,近期论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
尽管农村是掀起中国改革的先锋，但随后长期的忽视已导致农村改革还处于初始阶段。随着其他各方面改革的深入以及市场机制的基本建立，所谓“农民真苦，农村真穷，农业真危险”的“三农”问题又成为中国经济社会发展的“瓶颈”制约，是导致目前内需不足的主要因素[1]，因而越来越多的学者将目光投向了这一领域。我们这里将近期学术界的相关讨论作一综述，以对目前三农困境的解决思路作一梳理。
一、农村土地制度变迁的抉择
我国农村问题的核心是土地问题，这也是矛盾的焦点[2]，因而有必要作更多的介绍。目前学术界集中关注农村土地的两个现象：一是土地抛荒，农民厌耕；一是“圈地运动”导致的农民土地权利受侵犯[3]。为此，众多学者在分析其中的原因。就农地荒芜而言，其原因主要集中在：（1）经济原因：种植业经济效益下降所致；（2）自然原因：耕地分布和耕地质量的区域非均衡性及农业生产的突变风险性所致；（3）社会原因：城乡二元社会格局导致农村有知识有文化的劳动力弃田抛荒，进城务工经商；（4）政策原因：长期的村民自治政策导致农民为逃避耕地税费负担弃耕抛荒；（5）制度原因：农地资源配置非市场化致使耕地流转不畅；（6）传统习惯：对土地的留恋使得大部分农民宁愿土地长草也不肯放弃，从而出现了一方面是土地资源高度稀缺，另一方面是土地经营粗放和撂荒的奇特现象[4]。就“圈地运动”而言，主要是指工业化进程中，各地方政府对农民土地的不断征用。
要解决这个背反现象，大多数学者都强调应加强土地流传，从而促进土地资本化。如叶艳妹等（2003）以城镇化较快的浙江省湖州市、建德市为例，深入剖析农村集体建设用地流转的特点，认为农村集体建设用地流转是城镇化和工业化进程中的必然结果。此派观点强调加快土地流传具有如下好处：（1）减少土地抛荒；（2）深化土地承包制度改革；（3）培育农村土地市场，加速土地使用权流转。但是也有部分学者表示谨慎，强调要防止农民利益在“流转”过程中受到进一步的侵蚀[5]。事实上，地方当局“低征高卖”现象不但使得失地农民失去生活资料，而且造成心态的严重失衡，成为影响社会稳定的一大隐患[6]。特别是提高土地流转性关系到一个根本问题——谁拥有出卖土地的权利，即土地的产权归谁所有？产权不明确，就为土地流转的真正实施埋下了一个结症。
有的学者主张彻底的改革方案，提出重建农地自耕农所有制[7]：把土地的所有权交给农民，实行耕者有其田；一些著名经济学家如周其仁、杨小凯等则主张土地私有化。但是更多学者对这种激进化的改革方案表示反对，因为现阶段大规模私有土地买卖的结果必然导致土地兼并，激化社会矛盾，因而有学者从土地对农民的最基本生活保障作用出发，强调土地自由买卖潜伏的危机，认为任何土地改革都要体现保障农民基本利益的四项基本功能：即收入功能、就业功能、风险功能、预期功能[8]；故此派学者主张，目前农村土地改革必须坚持土地公有才能做到土地资源合理配置[9]，而称土地私有制下通过市场机制可以实现有效的土地合理配置的观点为一个误区[10]。
但是，原来的家庭承包经营责任制安排中，土地产权期限的不确定及地块频繁调整的特性也为土地流转造成一些困境：（1）不利于土地产权在市场上的交易和流转；（2）阻碍农民在城乡之间的流动，因为农民在离开土地之后仍有后顾之忧；（3）降低经营预期功能，因为容易引致土地利用中的短期行为以及农民对政府和集体经济组织产生信任危机；（4）不利于农民对土地的长期投入，影响农民生产积极性和农业的经济效益；（5）容易引起村民与村民之间、村民与集体经济组织之间的纠纷和矛盾[11]。实际上，目前政府推出的“大稳定、小调整”和“增人不增地，减人不减地”两项政策是矛盾的，因为前者允许调整而后者强调的是稳定[12]。为此，改革的方向一方面是要赋予农民长期稳定的土地承包权[13]，另一方面又要促进流转[14]。
另一些学者认为，农地改革的关键在于其不完整的产权而不可能承担一些社会性功能，因而农地的权属和功能应该成为农地制度变迁的突破口[15]。其中一个思路就是分解土地产权，实现土地集体所有权、农民土地承包权和土地使用权的“三权分离”[16]。目前，大多数学者比较倾向于实行“永佃制”，让农民享有“田面权”，即永久使用权，可以继承、出租或转让，从而使产权界定具有稳定性，为土地资本化创造条件[17]。一般认为，“永佃权”既解决了对农民的激励问题，保护了普通农民的合法权益，又顾及了国家和集体组织的利益，因为土地仍属集体所有，国家仍按土地收取农业税[18]。当然，“永佃制”的实行过程中也必然会暴露出一些问题，如农民本身对“增人不增地”政策的态度非常模糊，既希望长期稳定土地使用权，同时又希望能随时得到更多的土地以抚育新增加的人口，这些都是学者们所关注的[19]。
二、农业产业结构转换途径的追寻
就农村经济而言，其关键是如何调整产业结构，实现农业产业化[20]。实际上，整个农村城市化都在于产业结构调整。之所以强调产业结构转化，根本上基于农业中的两个突出现象：一是农业产业结构单一导致工农产品价格剪刀差日趋扩大；二是农村剩余劳动力大量沉淀，城乡差距不断扩大[21]。事实上，我国目前发生的大规模人口流动其实质就是农村人口向城市的大迁移[22]，这种转移处理不好很可能引发社会动荡。另外，一些学者也从中国入世对农业的冲击方面探讨农村产业化的紧迫性和必要性[23]。
目前，学术界提出的农业产业化模式主要有三种：合同组织模式、合作组织模式、企业组织模式。合同组织模式是我国农业产业化的主要方式，其基本特征就是公司+农户。一些学者认为，由龙头企业和专业合作经济组织与千家万户建立多种形式的联合与合作，可以在不改变家庭承包经营的情况下，使分散经营的小农户组合成专业生产联合体和大规模的农产品生产基地[24]。但是，迄今为止，这样的“龙头”企业还太少，无法成为农业产业化的主力。而企业组织模式是产业化的高级阶段，能把农业的各个环节连接在一起，但成本较高，目前我国还没有到大力推广的阶段[25]。因此，更多的学者倾向于合作组织模式[26]，或者公司制和合作制的混合模式。
除了农业本身的产业化外，农村经济的发展还在于经济结构的升级换代，将大量农业劳动力和农村人口转化为第二、三产业劳动力和非农业人口[27]。目前主要的方向在于一是发展农村中小企业，特别是根据农业的分布特点，形成小企业集群；二是在小企业发展的基础上实现农村城镇化，形成分布密集的卫星镇[28]。这种农民市民化措施可以促使城市居民和农民相互流动，使农业真正成为只是社会分工中的一种行业，而不再是束缚公民自由流动的桎梏[29]。
农业产业结构转换过程中必然遭受种种制约因素，其中最大的就是资金问题[30]。一些学者挖掘了农村资金流出的4条通道：（1）以乡镇企业税收为形式的财政渠道；（2）以不合理收费和负担为形式的摊派渠道；（3）以价格剪刀差为形式的流通渠道；（4）以存贷差为形式的金融渠道[31]。这些农村资金大量外流直接影响到农村投资和资本积累，从而对农村经济社会发展和农民收入带来直接影响。许多学者提倡建立一个合理的、多元化的农村金融体系[32]，一方面农村信用社等机构要扩大对农户的小额信用贷款业务；另一方面，国家和一些国际机构应积极开展扶贫到户贷款项目。
此外，一些学者认为，制约农业产业化进程的另一个重要原因在于农村物流体系落后，强调把农村物流独立出来，使之成为一个专业的部门[33]。另一些学者则认为，农业产业化受到政策和体制的约束，如由于财政补贴同时受到WTO规则的限制和我国财政实力的双重约束，使得农村基础设施普遍落后；同时，我国农产品流通体制和农业管理体制也不适应产业化发展需要，因而主张实现对农业产、供、销一体化管理[34]。其他一些因素还包括农民的文化素质以及科技成果转化等[35]。
三、农民生活水平提高和农村社会保障的难题
上述种种改革的一个根本目的就是提高农民生活水平，可见，“三农”问题的核心是农民问题，是农民的收入问题[36]。而目前农民收入越来越成为整个社会经济发展的桎梏，表现为：一方面，人均收入不升反降；另一方面，工农差距、城乡差距、阶层差距和地区差距日趋扩大[37]。造成这种情况的主要原因是：（1）遭受剥削：通过工农产品价格剪刀差、财政税收收支差、金融资金存贷差和土地征用出让价格差等渠道“以乡养城”，维系城市利益偏向的国民收入分配格局继续存在[38]；（2）负担过重：包括农村乡统筹、村提留、集资、摊派、规费等[39]；（3）户籍制度：致使我国农业土地上承载着太多的农业人口。[40]
为此，一些学者积极地提出各种有针对性的建议以减轻农民负担，缓解农民被剥削的程度，提高农业人口流动性。主要建议有：（1）费改税[41]；（2）提高农业价格；（3）增加农村财政投入[42]；（4）农民市民化[43]；（5）农业产业化[44]。当然，一些学者也指出，农民负担问题不是一个纯“经济问题”，而是农民在制度变迁中的谈判力量问题，涉及到更为广泛的利益分配[45]。如张文兵（2003）对安徽农村税费改革试点的调查研究就发现存在诸多矛盾与问题，使试点的经验难以推广；同时，税费改革也可能将原来不合理的费合法化[46]。这就需要结合其他方面的共同改革。
与农民收入密切相关的一个问题是农村社会保障问题，因为如果没有社会保障，农民将永远被限制在土地上，永远保留“养儿防老”的传统，农村人口也必然无法大规模减少。然而，随着农村改革的不断深入，这种养老保险已经不能满足其实际需要，原因主要有：（1）家庭结构发生变化，农村的生育政策与城市趋同；（2）大批年轻劳动力进城打工；（3）土地保障无论先天还是后天都存在不足[47]。同时，随着农村人地比例越来越小，老龄化速度加快[48]，农村养老成为越来越紧迫的问题。而2003年“非典”的冲击更增强了一些学者对有关农村整个社会保障体系建设的意识[49]。
然而，尽管我国目前急需建立农村养老保险制度、农村合作医疗制度、农村最低生活保障制度，制定适合我国农村情况的农村社会保障法[50]，但问题的关键是资金从哪儿来？而且，由于我国目前基金管理水平不高，基金增值潜力并不大[51]。基于中国整个保障体系不健全、资金限制以及管理上的不足，许多学者认为，现在还很难为整个农村制定统一的社会保障体系[52]，也正因为社会保障制度不可能在短时期内覆盖农村社区和农民群体，因而在相当长的时期内，土地经营仍要承担起农民的保障功能[53]。这也是上述学者们强调维护土地稳定性的主要原因。
为此，目前学术界对农民的社会保障考虑更主要集中在两类人口：一是失地农民；二是农民工[54]。一方面，土地流转加大了农民的自然风险和市场风险，特别是那些失地农民能否在非农产业取得稳定收入，比如遇到失业、疾病和一些不可预测的风险时，没有土地的农民生活如何保障[55]？另一方面，尽管农民工在城里有了一定的工作，但依旧遭受种种政策歧视和不公平待遇，是城镇中最缺乏保障的弱势群体，是游离于城乡之间的“边缘人”；“非典”事件已经说明，由于没有基本保障机制而导致农民工在“非典”高发期不顾风险从高发区回流是致使“非典”从城市向农村扩散的直接原因[56]。但是，不管如何也应该构建农村社会保障体系，此任重而道远。
四、改革路径探索和政府应有之作用
一般认为，中国早期的制度变迁采取了渐进主义的策略，并且，政府发挥了重要作用，带有浓厚的强制供给性制度变迁特征。但是，经过十几年不断的制度变迁，中国的市场经济转型过程已经进入一个新的阶段，此时，市场体制初步建立，我们把它称为“后市场改革”时期。一般认为，此时改革的关键已不再是构建市场体制而是如何进一步完善，因而制度改革的重点、方式及其政府所扮演的角色都可能有所变化。同时由于其他一些因素的影响，接下去的制度变迁方式可能呈现出某种不同特点。
首先，就一般改革途径而言，我国绝大多数学者都比较赞成渐进主义的改革方式。事实上，中国经济转轨成功也证实了渐进主义思路的合理性[57]。如果没有其他因素的影响，渐进主义仍将是我国“后市场体制”改革的重要方式；潘必胜（2003）考察了近年苏南的制度变迁，发现其仍属于内生自发演进范畴；刘会荪（刘会荪、李汉铃、新望，2003）等人则发现苏南农村社区领袖在制度变迁中发挥了重要作用。也正因如此，我国学者一直主张在金融、社会保障、土地制度甚至官僚机构上都采取类似企业式的边际增量改革方式。实际上，CEPA的落实就是渐进主义改革的一个重要步骤。
其次，目前更为紧迫的国际环境要求我们加快改革步伐。事实上，随着全球化的加速以及面对WTO规则，我们已经没有了以前那份从容改革的闲适，为此，绝大多数学者强调改革的紧迫性，强调不应再等待“自发”的演化，而是要变被动为主动，加快金融、社会保障、三农等领域的改革进程。而要在较短时期内完成有序的制度变迁，适当的规划是必不可少的，特别是针对不同的环境，应该能动地采取不同的方式，而不再留恋自发的需求诱导型制度变迁。事实上，扩展秩序本身就具有两个动力：自发和自觉[58]，只有两种制度变迁方式交替使用才能较好地避免制度供给跌入陷阱，促使社会秩序不断扩展[59]。
最后，根据不同环境对制度变迁方式要求的不同，政府在其中所扮演的角色也在不断变化。一方面，由于市场机制已经建立，一些修补工作可以依靠市场的力量自己完成，特别是通过市场中介组织的作用完成[60]，而不需要政府的过多介入；另一方面，针对改革中一些刚起步的领域，政府应该承担更大的责任，如应对公共社会保障计划承担全面的直接管理之责和对社会保障计划承担主要的外部监管之责，同时对不同社会保障计划进行协调[61]。
特别需要提出的是，作为农村社会保障主要基础的公共品供给是缺位的。长期以来，农村道路、电网建设、农村义务教育等众多公共产品都处于短缺状态[62]，需要政府发挥其积极作用[63]。就农村社会保障的最终目标而言，应该是农民在户籍、就业、升学、纳税（含缴费）和社会保障等方面和城市居民享受同等待遇[64]；这些目标的实现也是与政府的积极努力分不开的。特别是，矛盾最集中的农地制度改革，更是需要中央政府作为主体从农民整体、农业发展和国民经济整体目标来考虑制度变迁的方向和路径，加大农业强制性制度供给力度，以促进农业持续、快速和健康发展[65]。事实上，即使能够在土地制度变迁中承担主要作用的中介组织，其成长在很大程度上也需要政府的积极扶持[66]。
总之，三农问题错综复杂，任重而道远，以上仅仅是对近年来学术界相关争论的一个综述。任何改革的一小步进展都离不开社会各界的群策群力，本文只是就其中的根本性问题进行梳理，试图为下阶段的改革和有的放矢的争论理出思路。