屈恒 江苏师范大学
摘要：随着社会经济的发展，公共危机发生频率与日俱增，并呈现出跨地区、跨省界的特征。治理公共危机已不再仅仅是危机爆发地的责任，需要各省各地组织共同应对。公共危机跨省蔓延，其不确定性及复杂性极大增加了各级政府的治理难度。文章对跨省界公共危机治理的困境及原因进行了相应分析，并提出了几点解决措施。
关键词：跨省；公共危机；困境；出路
一、引言
近年来，随着区域之间的联系越来越紧密以及城市化和区域一体化进程的快速推进，公共危机的发生已不仅仅局限于单一地理位置，它的影响范围逐步扩大，复杂程度逐渐加强，需要跨省域处理的公共危机经常发生，而且这已成为公共危机发展的重要趋势。例如2003 年非典型肺炎（SARS ）施虐；2008年的汶川特大地震、西藏打砸抢烧事件；2009 年的乌鲁木齐打砸抢烧事件；2010 年甲型流感（H1N1）疫情爆发以及2011年北方大面积干旱等，这些危机的发生无疑给我国经济发展和社会进步带来沉重的打击。这些公共危机的发生暴露出我国地方政府危机管理能力的不足和国家危机管理体制的诸多缺陷,如何有效应对跨省界公共危机事件成为社会的共识。
二、概念
公共性危机即公共性公关危机，是在社会运行过程中，由于自然灾害、社会运行机制失灵而引发的，可能危及公共安全和正常秩序的危机事件。
公共性危机不同于误解性危机、事故性危机、假冒性危机和灾害性危机，根本区别在于公共性，即其指向对象是特定地区的所有公民，每个人都是危机侵害的对象。公共危机往往威胁所有公民的人身安全，容易引发社会恐慌，加剧破坏性。因此，处理好无法预期的公共危机，成为考验政府执政能力的重要指标。
对于跨省界公共危机的概念，学术界还未有明确的解释，笔者认为跨省界公共危机强调了公共危机发生的空间地理性特征，它是指公共危机的影响已经蔓延至危机爆发地的周边、省界甚至更远，它的地域性及复杂性决定了危机治理的艰难性。
三、跨省治理公共危机存在的困境及原因
公共危机事件具有传播速度快、波及面积广、危险性大等特征，因此单独的地方政府在面对如此错综复杂、难以避免的跨省级公共危机事件时难以有效应对，需要各地方部门或跨省的地方政府之间在危机发生时能够进行充分的信息沟通与协助，将这种公共危机的危害降到最低。危机事件的爆发不应该看作仅仅是灾难爆发地的重要责任，还需要各地各省及全社会多元主体的共同应对，在公共危机事件日益频繁的当代中国，各级政府及领导虽然也积极采取了相应措施来面对，但是在跨省治理公共危机方面还存在各种不利因素的影响，具有较大的困难。
（一）各级政府合作存在的问题
近几年，各级政府已意识到公共危机的跨省界特点，并且已经开始进行一些有益的合作尝试和探索,并形成了一系列合作机制。但目前省级间的合作还停留在书面协议，在实际的操作过程中还存在很大问题，主要有以下几个方面
（1）地方政府在本质上也是“经济人”
亚当斯密和布坎南曾经分别指出：地方政府也是理性经济人，政府官员同样会寻求自身利益的最大化。按照“理性经济人”假设和市场经济原则，每个地方政府都是自负盈亏的。理论上，每个地方政府采取的行为所影响的范围与其管辖的地区应该是一一对应的。但事实上，一个地区决策带来的经济收益可能流入毗邻的地区，而产生的成本也可能转嫁给其它地区。于是，谎报、隐瞒危机信息，不积极配合邻近地区的工作，甚至在危机处理中做出损害其他地区利益的事情也可能出现。
（2）绩效评估指标体系不够科学
地方政府绩效评估指标体系不够科学使得地方政府只注重本地短期利益。中国目前的领导考核标准对干部政绩的评价和考核过分强调与所管辖地区的经济发展状况挂钩，并且这种以经济发展趋势为主的评价指标体系过于简单，使得地方官员不惜以牺牲长远发展来获取短期经济利益，来谋求地方经济利益最大化，只关注眼前得失和本地区利益，而不可能去关注跨省公共事务。在地区经济建设上，地方政府的急功近利往往使得企业与政府之间的关系变得十分敏感。政府作为监管者本应对本地区的企业不合法不合规行为进行制止，反而却对每年创收、带动本地经济增长的企业所制造的环境污染问题放任自流。
（二）缺乏法律、制度的保障
我国近年来出台的关于公共危机管理的法律法规主要有：
我国出台的关于公共危机管理的相关法律法规
1989年2月21日第七届全国人民代表大会常务委员会第六次通过的《中华人民共和国传染病防治法》
1997年12月29日第八届全国人民代表大会常务委员会第二十九次会议通过了《中华人民共和国防震减灾基本法律》，是防震减灾工作的基本法律依据
1998年1月1日，全国人大常委会制定了《中华人民共和国防洪法》、《中华人民共和国环境保护法》、《中华人民共和国海洋环境污染保护法》、《中华人民共和国水污染防治法》、《中华人民共和国大气污染防治法》
2007年11月1日正式实施的《中华人民共和国突发事件应对法》这是对公共危机管理最全面的法律依据
纵观这些针对公共危机管理的相关法律，以专项法律居多，整体法律偏少。这与我国针对公共危机管理研究起步较晚有关，针对公共危机管理跨省级治理的专项研究更是刚刚起步，因此还尚未制定相关法律法规。因此导致了我国采取的大部分紧急对抗措施一般都无法律依据更无具体的实施细责，在执法方面也存在执行不到位的情况。另外，在政府处理危机过程中，防止公民权利受到侵害的执法监督方面，在我国法律体系中也属空白。
（三）缺乏现代技术支持系统
跨省治理公共危机就是为了整合散落在危机预警、应急、恢复等各阶段各部门的功能与效用，而同一时间获取公共危机的信息至关重要，这就需要各省级相关部门都拥有信息共享的现代技术支持系统，使得信息的共同及时获取。
期刊文章分类查询,尽在期刊图书馆而目前我国、各省之间缺乏这样的信息系统，从而影响了省际之间信息获取的有效性。
（四）公共危机跨省治理参与主体较少
目前，公共危机跨省治理参与主体还相对较少，更多的还是依靠政府彼此合作，政府不是万能的，有效的危机治理需要政府、社会公众、企业组织乃至国际社会等的共同参与，正所谓“一方有难，八方支援”。公共危机事件的很重要特点是社会效应影响较大，危机破坏程度也较大，其“公共性”决定了民众的参与同样必不可少，是政府危机管理有效的、甚至是强有力的补充。但是从目前现状来看，我国公共危机跨省治理参与主体还相对欠缺。例如2008年我国四川汶川地震发生后，公共危机管理参与主体更多的是四川周边地区的救援参与，外省救援主体主要以部队为主，非政府组织等相对参与较少。目前，全社会尚未形成一种危机参与、危机救助的氛围，不少公众危机意识不强，对突发公共事件的发生，往往处于思想认识模糊、心理准备不足、自救与互救能力不强的状态。
四、跨省治理公共危机的措施
（一）增强省级间政府的合作意识
各地区之间因为资源共享而形成的相互依存是促使地方政府间合作的主要因素之一，通过资源共享、信息沟通，进行互助合作，有利于各地方政府实现利益最大化，实现共赢的局面。另外，由于经济基础决定上层建筑，随着区域间经济联系的日益频繁，利益的驱动和经济的力量足以打破传统行政区域对地方政府相互合作的制约，从而增强各省级政府之间自动合作的意识。
（二）完善公共危机跨省治理的法律法规体系
首先，从顶层设计上应该建立国家危机管理的法律法规体系，并针对公共危机管理的相关法规加以完善，目前针对我国公共危机管理的法律主要有《中华人民共和国突发事件应对法》，但是应对法更主要的是从原则上对公共危机事件的处置进行规定，很多领域危机事件需要更加具体的法律法规以及实施细则加以规范。
其次，在完善公共危机管理法律法规的基础上制定出台我国的公共危机事件跨省应对法。同时相应针对不同公共危机事件类型，不同的公共危机事件爆发的地区，进行相应的法令、条例的出台。使得公共危机跨省治理有法可循，有法可依，明确跨省治理主体的法律责任。
再次，要强化执法，建立公共危机监督管理执法体系。在执法体系中，应注重监督评估作用，公共危机管理监督评估工作应由各级人民政府和人大常委会统一领导，各相关部门以及新闻媒体等共同参与，评估结果及时上报并向社会发布，对于执法不力的部门，应责令限期整改，直至追究相应的法律责任。
（三）建立完备、联动性好的技术支持系统
省与省之间要建立信息共享机制，做到对危机信息源的持续跟踪监测，及时分析整理所获取的危机信息、数据、资料，实现联动区域、部门同步共享。运用现代化的计算机网络技术和通信技术搭建一个高层次的区域应急行动指挥技术平台，实现应急跨省联动信息互联互通、资源共享和辅助决策等功能，这是跨省联动机制实现的硬件基础。要运用信息网络技术，实现各部门信息及时沟通以及整个社会资源的协同运作。现代化的应急联动响应系统便于实现统一指挥、联合行动，并可更好地实现应急资源优化调度，从而为各省各地及时掌握危机信息及动态过程提供便利。
（四）实现公共危机跨省治理参与主体多元化
当前，面对层出不穷、高度不确定性以及危害越来越大的公共危机，仅靠政府一己之力难以应对。公共危机管理就是在政府主导下的多元合作产生于管理的过程。在公共危机跨省治理过程中要坚持政府为主导，彼此多元主体共同参与的公共危机管理模式。首先，加强政府间的合作，政府间的沟通作为公共危机管理过程中最主要沟通方式，因此作用也最为明显。其次，要充分调动彼此非政府组织间的合作，在救灾物资捐赠过程中，要彼此加强协商沟通，合理调配。再次，加强彼此企业组织之间的沟通，在危机事件爆发后，第一时间向灾区运送救灾物资及救灾急需的救援设备等等，做好彼此省域内的公民之间的合作，应进行危机的警示宣传，使公民树立正确的危机意识。对普通民众开展危机管理知识和技能培训，增强公民自救互救能力，形成比较强的社会整体危机应对能力，充分发挥省与省合作范围内人民群众的力量，一旦公共危机事件爆发，能够有效地组织救援。
（五）注重危机处理中与媒体的沟通
突发事件救援过程中重视媒体的作用，善于通过媒体做好和社会公众的信息沟通，获得社会各界的理解和支持，是做好应急管理的必要条件。政府要加强透明度，畅通渠道，在处理危机事件时，要正确发挥媒体在公共危机管理中的积极作用，政府应与媒体作深入地沟通、协调和合作，使媒体在政府的正确引导下充分介入危机事件过程。在危机管理中，信息通畅往往是决定性的因素，这对于灾情汇总、灾情研究、救援指挥都是不可或缺的。危机一旦发生，爆发地政府部门应迅速率先发布事件的过程，以防混淆视听。在跨省治理过程中，其他省份政府应积极配合，各地媒体也应保持客观、公正的视角进行报导，无论是通过新闻、报刊、网络或是其他媒介，信息都应准确、及时。要创造媒体公正介入的秩序，保持适度的新闻自由，让公众了解事件真相，做到了政府与媒体之间的良好互动。
结语
现阶段中国已进入了经济转轨和社会转型的关键时期，改革开放的力度不断加大，社会制度系统不断发生变迁，各种不稳定的因素层出不穷。我国已经进入危机高发时期，总的来说，应对公共危机是一项系统工程，做好危机处理工作需要各省地方政府各尽其责，通力合作。特别是在危机的跨省发展趋势下，如何应对已成为社会关注的难题。中国的某些地区跨省治理公共危机初见成效，各省之前的合作在公共危机管理中或许能够解决一些现实问题，提高危机管理的效能。但整体看来，完善而高效的应对机制和模式还没有建立起来。因此，如何更好地运用省级政府合作模式、制定相应的法律法规，建立完备的信息系统，调动各方力量跨省治理公共危机，都是值得大家深入探讨的问题。
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作者简介：
屈恒（1984.2.19---）：女：31岁：汉族：籍贯湖北；江苏师范大学法律与公共事务学部2013级公共管理学硕士研究生，研究方向为行政管理
论文作者:屈恒
论文发表刊物:《文化研究》2015年9月
论文发表时间:2016/6/16
标签：危机论文; 跨省论文; 政府论文; 事件论文; 地方政府论文; 信息论文; 中华人民共和国论文; 《文化研究》2015年9月论文;