政府效率的特殊性及其测度指标的选择，本文主要内容关键词为：特殊性论文,效率论文,指标论文,政府论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
市场经济条件下，政府作为一种资源配置机制，通过提供公共物品、管理公共事务，消除或减少市场失灵，解决外部效应，提高资源配置效率，促进社会公平和经济的可持续发展。
政府能否有效发挥资源配置作用取决于政府运行效率的高低。在国际竞争日益激烈的形势下，只有高效率的政府才能提供完善的法律体系、科学的决策、优质的服务、到位的管理、发达的教育，以促进企业发展和经济增长。政府效率与企业效率、民族振兴休戚相关，政府效率是国家竞争力的重要因素。而政府所固有的权威性、垄断性、非市场性等特性又容易造成政府效率低下。
根据IMD（瑞士国际管理发展学院）的研究，最近5年来（1998—2002），中国竞争力在全球49个经济体的排名分别是第21、29、30、33、31位，而中国政府效率同期在全球的排名分别是第19、31、32、35、30位。政府效率的排名与我国国际竞争力排名呈正相关，政府效率水平的相对偏低影响了我国国家竞争力的提高。因此，充分认识政府及政府效率的特性，借鉴国际经验，提高我国政府效率，意义十分重大。但是，由于政府的公共性增加了量化政府投入与收益的难度，政府效率的内涵也很难界定，很难精确分析影响政府效率的具体因子及寻觅提高政府效率的良方。因此，研究、测度政府效率成为具有挑战性的课题。
一、政府效率及其特殊性
政府是体现国家意志、实现国家功能的最高级、最规整的社会组织或机构，是立法、司法和行政的总和。政府通过履行各种社会职能，执行国家意志。
经济学上的政府是与私人部门并立的公共部门的重要组成部分，它负责提供社会纯公共产品和服务，并通过财政手段间接提供大部分准公共物品或服务。政府是政治秩序的产物，而不是市场交换的结果，与私人部门相比，政府部门具有特殊性，它通过政治选举方式产生，这种天然的合法性使其获得超越私人部门甚至超越市场规则的权威，并行使对包括私人部门在内的整个社会部门的管理权。同时，政府所固有的政治性使其具有强制力和普遍性，这是其他组织或个人所没有的。正如阿尔蒙德所说：“政治体系并不是制定和实施规章的唯一系统。但是，政治体系制定的规章及其实施是靠强制来支持的。”[1]（P5）建立在强制力基础上的政府还具有唯一性和非营利性，它一经选举产生和法律认可，全社会成员或组织就只能被动接受其管理、享用它提供的公共产品和服务。此外，政府作为政权组织和公共品生产、管理部门，其目标是实现社会公共利益最大化，政府通过非市场机制而提供非排他性、非竞争性公共品的成本与收益往往没有直接联系，政府活动不以营利为目的，这就使政府缺乏降低成本、提高效率的动力。
正是由于这些特性，政府配置资源、提供公共物品和服务时，有可能导致效率损失，即出现政府失灵。解决政府失灵的重要途径之一就是提高政府效率，而要实现这一目标就要首先认识和研究政府效率。
政府效率是政府从事各种活动所产生的政府成本与收益之间的对比关系，是“数量和质量的统一，价值和功效的统一叫”[2]（P365—366），是行政组织及行政人员在处理社会公共事务，实现行政职能和行政目标活动中所得到的最终成果与所消耗的人力、物力、财力、时间、信息、空间的比值关系[3]（P198），是“用最小的成本达到既定的目标或成本既定时产出最大”[4]（P178）。政府效率是定性与定量的统一。政府的特殊性赋予了政府效率的特殊性。由于政府所处的特殊地位，政府运行长期存在效率低下难题。一方面，由于政府活动是非市场性的，无法以市场价格来衡量，因此人们就难以量化、比较政府活动成果，难以对政府行为直接进行成本收益分析，这就使政府行为往往缺乏成本约束，容易造成资源浪费。另一方面，由于政府的垄断地位，不存在竞争压力，缺乏提高服务质量和自身效率的动力，于是就会出现“帕金森定律”所述情景：无论政府工作增加与否，或根本没有任何工作，政府机构人员数目总是按同一速度增加。政府机构扩张不仅使政府运行成本增加，而且庞大的机构本身更容易造成低效率。所以政府机制先天就存在效率症结。
政府效率的这种特性使政府效率的测度具有相对性。某一层级政府的效率高低必须与其他同级政府活动或政府工作进行比较之后才能评判。政府效率不像企业的生产效率，有产品和实物为依据，可以用同样的经济标准进行精确的定量分析。政府活动的有形成果和消耗可以用数字计算，而大量的无形成果和损耗却无法进行定量分析。因此，一般通过比较几个备选方案或几项同级政府管理活动来衡量政府效率的高低。同时，考察政府效率的优劣还需要时期标准，要通过与基期的效率水平进行比较才能判断。测度政府效率具有二元性，政府效率是现在与未来的相对统一。一方面，政府效率指政府有效配置公共资源，以较少的人力、物力、财力投入取得最大的社会经济产出，最大限度地满足民众需要；另一方面，政府效率还包括有效分配社会成果或财富，即追求社会公平，保障现在和未来都能实现社会资源的有效配置和人类可持续发展。
因此，政府效率虽然具有政府活动的投入产出比率的一般效率的涵义，但它不但是经济学意义上的数量标准，而且是社会学上的质量指标。
二、政府效率的测度[5]（P18，P676—677）
政府效率的特殊性使研究、测度政府效率具有现实意义。目前全球对政府效率研究的权威机构IMD从国家竞争力的角度量化了政府效率，为我国研究、测度政府效率提供了借鉴。
IMD作为全球研究国家竞争力的权威机构，全部评价体系均建立在企业竞争力和国家竞争力及其相互关系的理论框架之上。IMD假定财富的创造根本上来自于企业层面，明确提出企业是在国家的环境中运作的，这种环境增强或者阻碍企业在国内或国际上竞争的能力，它把这个领域的研究称为国家竞争力研究。同时，IMD指出了企业竞争力与国家竞争力的相互关系。而在此基础上确立的国家环境的四个方面，即经济表现、政府效率、企业效率和基础设施，恰好构成了一个比较完整的支撑企业竞争力的国家竞争力评价体系。
按照IMD的评价体系，政府效率是由公共财政、财政政策、组织机构、企业法规和教育五要素决定的。这些要素又可以细分为若干子要素和84个指标具体考察政府效率水平。测度政府效率的要素、子要素和指标具体包括以下内容。
（一）公共财政（硬指标10个、软指标1个）。硬指标包括中央政府预算盈余或赤字、中央政府预算盈余或赤字占GDP的百分比、中央政府国内负债、中央政府国内负债占GDP的百分比、中央政府国外负债、中央政府国外负债占GDP的百分比、中央政府总负债实际增长率、利息支付额占当前收入的百分比、国家总储备（包括黄金储备和官方储备）、一般政府支出占GDP的百分比；软指标是公共财政管理。
（二）财政政策（硬指标11个、软指标3个）。硬指标包括税收收入占GDP的百分比、个人收入税有效税率占人均GDP的百分比、个人收入税、雇员社会保障缴款率、雇员的社会保障缴款、对利润征收的平均公司税率、公司税、雇主的社会保障缴款率、雇主的社会保障缴款、资本和财产税、间接税；软指标是实际个人税、实际公司税、逃税。
（三）组织机构（包含3个子要素、5个硬指标和17个软指标）。（1）中央银行。它含有短期实际利率、利率差、国家信用等级、汇率稳定度4个硬指标，以及资本成本、中央银行政策、汇率政策3个软指标。（2）狭义政府效率。它只有10个软指标，即关于政策方向的一致性、法律体系、新立法、政府经济政策、政府决策、政治团体、透明度、公共服务、官僚主义、受贿和腐败。（3）公平与安全。它含有1个硬指标即严重犯罪和4个软指标即公平、个人安全与个人财产、政策不稳定性风险、社会凝聚力。
（四）企业法规（有子要素4个、硬指标1个、软指标23个）。（1）开放度。它仅有5个软指标：贵国参与区域贸易集团的程度、海关职权、保护主义、公共部门合同、出口信用和保险。（2）竞争法规。它有1个硬指标：政府补贴；另有6个软指标：竞争立法、产品和服务立法、价格控制、地下经济、外国公司、新企业。（3）劳动法规。它有3个软指标：劳动法规、失业立法、移民法。（4）资本市场法规。它包含9个软指标；即金融机构法规、金融交易的机密性、跨国经营风险、外国投资者、外国金融机构、进入国内资本市场、进入国外资本市场、投资激励、投资保护计划。
（五）教育（硬指标7个、软指标6个）。硬指标是全部公共教育支出、初等教育学生—教师比、中等教育学生—教师比、中等学校入学人数、高等教育成绩、教育评估、文盲率；软指标有教育体系、大学教育、经济知识普及、教育基金、合格工程师、知识转让。
测度政府效率的指标体系包括以上五个要素，这些要素在结果计算时具有相同的权重，即在最后计算政府效率的标准化值和排序结果时各占20％。
IMD采用标准离差法来测度政府效率的标准化值和排序。由于反映政府效率的84个指标中的大部分指标的尺度不一样，因此只有采用可比的标准化尺度才能计算政府效率总体、要素及指标的结果。这时采用标准离差法（SDM）能够简便地衡量各个国家或地区政府效率及其各要素或指标的相对差别，并能比较正确地估计它们在全球经济体中的相对地位。为了计算政府效率及其要素的相对值，首先要计算每个政府效率指标的平均值，然后计算每个指标的标准差，计算指标标准差的公式为
根据标准差分别计算84个指标的标准化值（STD），这是通过每个国家或地区的某一指标原始值减去该指标的平均值然后除以标准差得到的。比如，第i个指标的STD值采用如下公式计算：
（STD）[，i]=（X[，i]-
）/S
这里：X[，i]=i指标的原始值；=国家或地区i指标的平均值；n=国家或地区数；STD=标准化值；S=标准差。
这样就可以根据政府效率的各个指标的标准化值进行排名，一般情况下一国或地区某指标的STD值较高就表明政府在该领域的效率较高，该国或地区的这类指标排名应在前面；有的效率指标则是STD值越低越好，因此对这类指标的排名应使用相反的顺序。
根据指标的STD值，采用简单算术平均法就能计算政府效率子要素、要素及政府效率的标准化值，最后以此进行排名。
IMD对政府效率测度的指标选择及计算方法是科学有效的。这种有效性主要表现在：
首先，测度政府效率的指标是科学全面的。IMD所选用的反映政府效率的84个指标，分别从公共财政、财政政策、组织机构、企业法律及教育五方面表征了政府运用法律、财政、行政、教育手段履行社会职能的数量和质量，通过政府预算盈余或赤字、政府负债、政府支出等指标反映了政府投入的总规模，通过与GDP的相对比率揭示政府投入的可行性和合理性，从各种税收（率）与GDP的比重、社会保障缴款（率）、各种收益与GDP的比率，表现政府税收（即财政收入）成果及其有效性；通过组织机构所涵盖的指标反映了几乎所有政府机构（国防机构除外），即金融、行政、立法执法和司法等机构的运行质量；通过企业法规所涉及的指标，反映了政府通过法律手段规范市场秩序、解决市场失灵、增强企业效率，反映了政府为市场和企业服务的水平；通过教育支出与GDP的对比、社会基本教育规模、质量（初中等教育师生比、学生数、工程师）展现政府在教育服务方面的运行质量和效率。
其次，测度指标反映了政府效率的特殊性。IMD对测度政府效率的指标选择充分反映了政府效率的特殊性，用于测度政府效率的指标绝大部分是相对的、定性指标，它体现了政府效率的复杂性和特殊性。在选用的指标中，有硬指标，也有软指标。硬指标是分析政府效率时可以测量的值，软指标则是分析政府效率时所感觉的值，它们都来自全球36个与IMD合作研究的政府机构或民间组织。测度政府效率的大部分指标是可以感觉的软指标，这就反映了政府效率的特殊性，因为政府效率难以绝对量化，必须通过人们的感觉。政府效率的50个软指标来自IMD对全球49个经济体的3532份经理主管人员的调查问卷的统计分析。而衡量政府效率的34个硬指标中，16个指标都是与GDP的对比，8个指标是与收入等相关指标的对比，也就是说34个硬指标中有24个相对指标，反映政府效率的绝对指标只有10个。
再次，量化政府效率的方法是科学实用的。由于反映政府效率的指标复杂多样，IMD选取的84个指标中的大部分指标的尺度不一样，因此只有采用简单实用的统计方法，把不同的指标转换成可以相互比较的标准化值，才能综合测度政府效率。为计算方便，IMD对政府效率五大要素给以相同权重，运用标准离差法（SDM），把衡量政府效率的要素及指标转换成标准化值（STD），以其大小进行排名。这种简便实用的测度方法，有利于科学衡量各个国家或地区政府效率及其复杂要素或指标的相对差别，有利于正确估计它们在全球49个经济体中的最后排名的相对地位。此外，IMD目前计算全球49个国家或地区的政府效率的标准化值及最后排名时还同时提供了前4年的指标值和排名情况，这便于动态反映政府效率的相对变化，使研究政府效率更具有科学性和实用性。
三、测度我国省级地方政府效率的设想
我国实行社会主义市场经济体制，政府的主要职能类似于世界上其他实行市场经济体制国家的政府职能，诸如提供公共物品、管理公共事务，消除或减少市场失灵，解决外部效应，促进社会公平和人类的可持续发展。由于我国还处于计划经济体制向市场经济体制转轨阶段，政府还肩负自身职能转变、市场培育、发展经济等历史重任。借鉴IMD对政府效率的测度理论，考虑我国的国情，作者在投入既定及不考虑时间因素的假设前提下，运用设定的测度指标、测度范围、测度时期和测度方法，对我国省级地方政府效率进行初步的量化分析。
1.选择指标的思路
测度指标的选择是量化政府效率的前提。测度指标应具有代表性、独立性和可获得性[6]（P199）。所谓代表性就是指标要反映中国政府实际，体现我国政府效率的本质或主要特征，并有一定的国际可比性；所谓独立性，指测度指标相对独立，指标之间不能兼容或重复；所谓可获得性，即指标最好能够量化，并且指标数据相对完整。与此同时，所选择的指标应在一个统一的指标体系之内，也就是说，测度政府效率的指标体系应包括指标因素、子因素及指标三个层次。
为了比较客观反映我国省级政府效率特性和水平，作者一律采用国内公开的统计数据（均为硬指标），使测度政府效率建立在可以量化的原始数据基础之上。为此，作者从分析政府投入及其产生的社会经济效果入手，力求通过查阅《中国统计年鉴》、《中国经济年鉴》、《中国环境年鉴》、《中国法律年鉴》等各种出版物寻觅政府投入与收益之间的数量规律。我们发现近年来我国政府财政支出主要集中在十个领域即文体广播、教育卫生、行政管理、基本建设、农林水利气象、企业改造挖潜、公检法、城市维护、政策性补贴、抚恤社会福利和社会保障、科技。这些领域是我国省级政府履行职能的主要范围，也是体现政府效率水平的重要方面。作者从中精心寻找那些主要由财政支出引起的、有完整统计数据的、反映政府投入效果（即政府收益或政府产出）的主要指标（共47个）。然后，作者根据公共经济学、行政学、统计学等学科原理，结合我国政府实际构建了一个由指标因素、子因素和指标构成的测度省级地方政府效率的完整指标体系。
2.我国省级地方政府效率的测度指标
参照IMD对政府效率的测度原理，结合上面提出的指标选择思路，本文设计了一套测度中国省级政府效率的指标体系，它由政府公共服务、公共物品、政府规模、居民经济福利四个因素及其子因素组成，共计47个指标（见下表）。
中国省级地方政府效率测度指标表
因素
子因素 指标（硬指标）
1.人均科技三项费用（元）
2.产品优等品率（％）
3.三种专利申请批准量（项/每10万人）
科4.人均技术市场成交额（元）
教5.初等教育学生—教师比
文6.中等教育学生—教师比
卫7.文盲半文盲率（％）
服8.国家财政性教育经费占GDP的比例（％）
政府务9.文艺出版单位（个/每10万人）
公共 10.卫生床位（张/每10万人）
服务 11.卫生人员（人/每10万人）
指标） 公12.三种事故发生率（起/每10万人）
共13.三种事故人均损失（元）
安14.立法（新立法、修正或清理的旧法，含法规、法案、条例等）（部）
全15.法院-审受理案件（件）
服16.法院-审案件审结（件）
务17.检察院批捕犯罪嫌疑人数（人）
18.公安局破获或产案刑事案件（起）
19.刑事案件发生率（起/每10万人）
气象服务20.农业气象业务站点（个/每10万人）
21.地震监测台（个/每10万人）
社会保 22.年末职业介绍机构（个/每10万人）
障服务 23.城镇社区服务设施（个/每10万人）
24.农村社会保障网络（个/每10万人）
政府 社
1.国家预算内基本建设和更新改造投资（亿元）
公共 会
2.基本建设和更新改造投资中地方项目与中央项目之比（％）
物品 基
3.基本建设和更新改造项目建成投产率（％）
（11个
础
4.工业“三废”治理效率（％）
指标）
设
5.每万人拥有水库容量（亿立方米/每万人）
施
6.自然保护区面积与辖区面积之比（％）
城
7.城市煤气普及率（％）
市
8.城市每万人拥有公共交通车辆（标台）
基
9.城市人均拥有铺装道路面积（平方米）
本
10.城市人均公共绿地面积（平方米）
设
11.城市每万人拥有公共厕所（座）
施
政府 1.行政就业人员占总人口比重（人/每万人）
规模 2.行政就业人员占总就业人员比重（％）
（5个 3.政府消费与最终消费之比（％）
指标）4.政府消费与GDP之比（％）
5.罚没收入及行政性收费占财政收入的比例（％）
居民 1.农村居民家庭人均纯收入（元）
经济 2.城镇居民家庭人均可支配收入（元）
福利 3.农村居民家庭恩格尔系数（％）
（7个 4.城镇居民家庭恩格尔系数（％）
指标）5.居民消费价格指数（上年=100）
6.人均GDP（元）
7.政策性补贴与财政支出之比（％）
3.测度指标的定义与数据来源
测度我国省级地方政府效率的47个硬指标数据来自中国官方正式公布的统计数字，指标的名称和原始值有的直接来自年鉴，多数则是作者对年鉴相关指标值进行转换得出的。另外，所有这些指标都是以省、自治区、直辖市为单位计算出来的，它们基本上反映了我国31个省级地方政府的效率。
政府公共服务的24个指标反映了省级地方政府提供的主要公共服务数量及质量，是体现政府效率的重要指标。其中的三项费用指国家预算用于科技支出的费用，包括新产品试制费、中间试验费、重要科学研究补助费；三种专利申请批准量指政府每年批准的申请发明、实用新型、外观设计三种专利的数量；学生—教师比中的学生指在校学生数，教师指在岗的所有教职工数；中等教育包括所有层次的初中、中专、普高和职高教育；文盲半文盲率是15及15岁以上的文盲半文盲人数在总人口的比重；居民拥有的文艺出版单位指艺术表演团体及场所、文化馆、公共图书馆、博物馆，以及出版社、国家定点印刷厂和书店；卫生人员包括医生、护士等医务工作者；三种事故指交通事故、火灾、环境污染与破坏事故；检察院批捕犯罪嫌疑人数指检察院批捕的刑事犯罪嫌疑人数。
公共物品的11项指标反映了我国省级政府有效提供的具有实物形式的公共品，主要指城乡基础设施。基本建设投资指企业、事业单位为了扩大生产能力或工程效益而新建、扩建工程及有关活动，其综合范围为总投资（人民币）50万元（含50万元）以上的基本建设项目；更新改造投资指企业、事业单位对原有设施进行固定资产更新和技术改造，以及相应配套的工程和有关活动（不包括大修理和维护工程），其综合范围为总投资（人民币）50万元（含50万元）以上的更新改造项目；工业“三废”治理效率指工业废水排放达标率、工业二氧化硫排放达标率及工业固体废物综合利用率三者的简单算术平均数；城市铺装道路指除土路外，路面经铺装宽度在3.5米以上的道路，包括高级、次高级和普通道路。
政府规模的5个指标反映了政府人员、政府消费的相对规模，直接体现了政府效率。行政就业人员指在国家机关、政党机关和社会团体中的从业人员；最终消费包括居民消费和政府消费两部分。
居民经济福利的7个指标主要反映了居民的经济生活水平，这是衡量政府效率的外溢指标，因为提高政府效率的归宿是改善居民生活福利。其中的居民家庭恩格尔系数指居民家庭食物消费支出占其消费性总支出的比例。
4.测度指标的范围和时期
根据政府效率的特性，结合设计的测度指标体系，作者将来准备选取我国31个省、自治区、直辖市在1998—2002年间的5年统计数据作为测度政府效率指标的原始值，通过计算、比较这些测度因素及指标的标准化值，分析我国省级地方政府效率水平的高低、排名及变动趋势。作者在时期上选用1998—2002年主要是出于以下考虑。第一，1997年随着重庆直辖市的设立，我国形成了完整的省级地方政府体系，而1998年的各种政府统计数据才有独立完整的反映本文测度政府效率的各项指标；第二，由于1998年临近我国加入WTO的时间（注：中国1999年与美国就入世达成协定，2001年加入世贸组织），从该年起，我国官方的统计口径更加规范，比较接近国际惯例，也基本与现在统计口径一致，因此便于指标计算和比较；第三，发生在1997年的东亚金融危机，使我国省级政府履行职能的方式从1998年起发生巨大变化，造成了以前年份的统计指标与1998年以后的统计指标的不一致，从而可能降低前后指标的可比性；第四，1998—2002期间的5年相当于我国社会经济发展的一个“五年计划”，有利于全面反映省级地方政府效率的动态变化和趋势。
本文没有研究我国中央政府效率测度的原因主要有三方面，一是省级政府效率能从一定程度上表征我国中央政府效率；二是缺乏来自其他国家的且与衡量我国政府效率指标类似的完整统计数据；三是IMD已经研究了我国中央政府效率及其在全球的排名。如果能够收集到足够国家或地区与本文测度政府效率指标类似的数据，我们将会进一步在全球范围内比较研究我国中央政府效率。
5.省级地方政府效率的测度方法
本文选取47个测度我国省级地方政府效率的硬指标，能比较全面地反映省级地方政府在公共服务、公共物品、政府规模、经济福利四方面的效果，但是这些指标复杂多样，其中的大部分指标的尺度不同，也就是说本文选取的测度效率指标的性质（即指标的复杂性、差异性）类似于IMD选用的测度政府效率指标性质，因此如果借用IMD测度政府效率所用的标准离差法（SDM），并给以公共服务、公共物品、政府规模、经济福利四个因素不同的权重（权数的确定参考指标数量及指标与政府效率的相关性），就能把众多不同指标简便地转换成可以相互比较的标准化值（STD），最后以此算出我国各个省级地方政府的政府效率各因素及指标总体的标准化值，根据这种标准化值就能进行地方政府效率排名，从而比较科学地反映各个省级政府效率的测度结果。
此外，作者还将同时测度各省级地方政府效率在1998—2002年间标准化值及其变动趋势，以利于历史地、动态地反映政府效率的相对变化。
6.政府效率测度结果的可靠性分析
目前对我国政府效率测度结果的检验主要是理论分析。首先，这种测度是借鉴IMD研究国家竞争力及政府效率的原理，通过标准离差法比较我国31个省级地方政府履行社会职能所产生的社会经济成果而得出的；其次，本文通过论证政府及政府效率的特殊性，使效率测度建立在政治学、行政学、经济学、统计学等学科理论基础之上，其路径是符合逻辑的；再次，作者结合中国省级政府收支实际以及规范的统计指标，其推算政府效率的数据是可靠的。因此本文对我国省级地方政府效率的测度结果是科学有效的。
此外，还可以通过各年实证数据分析，比较我国31个省级地方政府的政府效率与各自经济增长率的关系，说明政府效率对经济增长的重要贡献，进而进一步证明我国省级地方政府效率测度结果的可靠性。
综上所述，政府及政府效率的特殊性，使研究政府效率具有实践意义和学术魅力，借鉴IMD研究政府效率的理论原理，结合中国实际，有利于科学选择指标测度中国省级地方政府效率。