美国吸引全球高科技人才的政策与战略，本文主要内容关键词为：高科技论文,美国论文,战略论文,政策论文,人才论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
随着经济全球化与以信息科技为显著特征的知识经济的发展，在人类进入21世纪之后，世界各国面临一个共同的问题是高科技人才的严重短缺。美国移民政策专家斯蒂文·莫尔指出：“在21世纪的全球经济中，最缺乏的资源是人力资本。各个国家都面临世界级头脑与尖端技能人才的短缺。所有的国家都在寻求优秀人才。”① 美国国家自然基金会在2003年的一份报告中说：“美国所面临的高科技人才竞争与短缺，正在挑战与危及美国长期的经济繁荣与安全。”② 美国《底特律自由报》宣称：“21世纪已成为全球对脑力与知识的竞争。”“吸引与教育来自全世界最优秀的人才，已成为国际竞争。”[1] 当今，新一轮高科技人才争夺战正在全球范围展开，而且越演越烈。各国对高科技人才的激烈竞争，使依靠移民及其后裔建设发展起来的美国感到前所未有的人才竞争威胁。美国朝野为此展开了一场空前的移民政策大辩论，以凝聚全社会的共识，为制订新政策与立法做准备，其着眼点是积极迎接全球人才竞争挑战，利用美国的人才竞争优势，吸引并留住全世界最优秀最聪明的人才，使美国在21世纪继续在高科技与经济发展中保持领先地位。
一、历史的回顾：高科技移民与美国的成功
美国是个移民国家。吸引并鼓励世界各地优秀人才移民美国，是美利坚民族的一个悠久历史传统。美国移民问题专家指出：“美国拥有吸引聪明、胸怀大志、富有才华的外国人——他们通常是在母国受完教育后移民美国工作定居的——悠久历史传统。”③ 美国成功的一个重要因素是它的开放性、兼容性与创造性。来自全世界的优秀移民，用他们的勤劳与智慧创造了一个又一个科技奇迹，极大地促进了美国社会经济的繁荣与发展，使美国在很短的时期内成为一个傲视全球的世界强国。
第二次世界大战结束后，随着世界经济一体化的发展与新的科技领域的不断出现，美国为了与苏联争夺世界霸权，加强了对科技领域的投入，同时竭力吸引各国高科技优秀人才。1952年，美国国会通过战后第一个移民法律—《1952年移民法》。该移民法虽然加强了对共产国家的移民限制，但取消了排除亚洲国家移民的条款，使亚洲国家的优秀人才能够合法地在美国工作定居。它为后来亚洲各国优秀科技人才移民美国敞开了门户，给美国的科技发展与经济进步增添了新鲜血液与活力。包括中国学者杨振宁与李政道在内的许多著名科学家，就是在这个法律通过以后移民定居美国的。1965年，在美国民权运动的推动下，在苏联宇宙空间计划已领先全球事实的刺激下，美国国会通过新的移民法，为全世界所有国家的移民平等地敞开大门，同时，把受过高等教育、具有突出专业才能的移民，以及美国急需的熟练与非熟练工人列入限额移民的优先考虑。该法律实施以后，在吸引全球各地的优秀科技人才方面收到了显著效果，对美国在科技领域全面超过苏联，对促进美国社会经济繁荣与发展，起到了巨大推动作用。
进入20世纪90年代以后，全球贸易与经济一体化进一步加强，以信息科技为龙头的新技术革命将世界经济推进到一个新的历史发展时期，包括美国在内的世界各国都急需相关的高科技人才，特别是计算机硬件与软件方面的人才。为了适应美国经济发展的需要，解决高科技人才所面临的竞争与短缺问题，美国国会在1990年通过新的移民法，明确要求吸引更多美国所需的高科技移民④。1990年的移民法改革了移民限额优先原则，把家庭团聚与技术类移民分开，强调了新移民法对高科技人才的重视。该法授权美国联邦政府颁发H-1B签证，允许美国公司雇用临时外国专业科技人才，在美国最多可以工作6年时间，而且原则上雇主可以给持有H-1B签证的外国高科技人才申请办理永久居留权(绿卡)。根据该法，美国联邦政府每年可以发出65，000个H-1B签证⑤。
1990年的移民法为美国吸引全球高科技与高级管理人才敞开了大门。整个20世纪90年代，美国仅凭一纸法律，在基本不费什么投资的情况下，轻而易举地获得了来自世界各地，特别是亚洲国家的大量高科技人才。自20世纪90年代以来，美国新接受的移民中高科技移民的比率获得迅速增长，其中印度与中国高科技人才被美国公司雇用的比率尤其突出。据有关方面统计，自20世纪80年代末期以来，中国培养工程师摇篮的顶尖大学清华大学毕业的科学与工程人才80％的被吸引到美国。北京大学工科毕业的76％被吸引到美国，并最后在美国工作定居。在美毕业的中国博士生85％的人留在了美国⑥。这个时期，除了印度，在其它国家移民美国高科技人才的比率基本没有什么增加甚至下降的情况下，中国移民美国的高科技人才逐年增加，10年内出现了7倍的增长。美国移民政策学者说：“印度与中国为美国高科技企业贡献了最多的人才，他们主要是学生与有经验的专业人才。”⑦
从1995年到2000年，美国关键的信息科技人才数目增加了47％，从150万人增加到220万人。同时期，在科学与工程方面的岗位增加了三分之一，其中许多岗位由国外出生的移民担任⑧。依靠来自全球高科技人才的创造性劳动，美国这个时期在高科技的几乎所有领域——从计算机软件开发、互联网，到机器人制造、生物医学工程、半导体等，都处于全球领先地位。美国著名的高科技公司—Intel,Sun MicroSystems,Yahoo,Google的主要创办人都是来自外国的移民。美国的高科技产业一直受惠于来自外国的优秀人才。例如，自20世纪80年代以来，加州的硅谷创建了3000家高科技公司，其中30％是由有印度与中国背景的移民创建的。2000年，在硅谷由外国移民组建公司创造的销售财富为195亿美元，并创造了72，839个工作机会。仅在20世纪90年代的10年中，美国经济增长了数万亿美元的新财富。从1996年到2000年，信息科技带动28％的美国经济增长。仅先进的医疗科技与服务，就为美国经济带来2.4万亿美元的净增长。
美国国家自然基金会2003年的一份报告说：“美国的雇主依赖全球科学与工程劳力以满足工业，政府部门与学术界需求的势头一直在增长。1999年，在美国工业界工作的1/3的科学与工程博士是外国出生的，外国出生的计算机科学家的比率达50％，工程师的比率超过50％。在美国联邦政府中工作的博士有16％是外国出生的。在学术界，在美国大学中，约20％的科学与工程教职是来自外国的永久居民与临时签证持有者所担任。”⑨ 由此可见，外国出生的高科技人才是美国科技创新的一个关键因素。美国移民问题学者指出，过去20年来，“美国经历了历史上曾未有过的最强劲的经济增长、最低的通货膨胀率、最低的失业率。美国这时期能够取得巨大的经济发展，一个重要原因归功于信息科技革命。这场革命将美国引领进信息化时代。在美国领先全球的信息科技革命中，外国高科技人才发挥了不可磨灭的作用。他们是美国高科技产业的脊梁骨”。“美国之所以能够在国际高科技竞赛中取得领先地位，一个重要原因是美国能吸引来自全球的高科技人才”⑩。
英特尔公司的总裁巴勒特最近在《金融时报》上发表文章说，过去几十年里，“美国能够在全球建立并保持科技领导地位，很重要一个原因是依靠移民美国的外国科学家”[2]。移民美国的外国科学家与高科技人才，为美国当代的科技进步与经济繁荣做出了卓越的贡献。普林斯顿大学校长逖尔格曼不久前在美国国会就移民问题作证时，高度评价了高科技移民对美国成功的重大贡献。他指出：“这些外国科学家与学者对美国的科学与教育事业在许多方面做出了杰出贡献。在过去50多年里，外国出生的科学家帮助美国在科技领域里取得了巨大成就，给美国带来了强劲的经济增长与长期的国家安全。美国国家科学院有近20％的杰出科学家与工程师是外国出生的，超过三分之一的美国诺贝尔奖获得者是外国出生的。”(11)
二、美国面临的全球高科技人才竞争与挑战
20世纪90年代后期，随着信息科技与新经济突飞猛进的发展，美国对高科技人才的需求与日俱增。1998年10月，在美国高科技公司的大力游说下，美国国会通过了“美国的竞争性与劳力改善法案”，决定将1999年与2000年的H-1B签证名额从每年65，000个增加到115，000个。增长期限为3年，如果国会在3年后不予延长，其增幅将自动停止。2000年11月，国会又通过“美国在21世纪竞争法案”，将H-1B签证名额猛增到195，000个(12)，以吸引更多的全球高科技人才到美国工作。2001年，有42万多名持有H-1B签证的高科技人才在美国工作。他们大多在计算机软件、网络、互联网、半导体等高科技领域工作。美国有人称“H-1B专业人才是美国高科技产业的栋梁”(13)。
这个时期，在美国工作的每5个科学家与工程师中，就有一人是外国出生的，他们占美国500万这方面人才中的100万。这些人才给美国经济贡献出巨大的知识、才能与创造性，并创造出数十万个高科技方面的工作(14)。
但是，“9·11”事件后，一方面美国为了国家安全与反恐而收紧移民政策，使申请到美国读书与工作的外国优秀人才数目下降。从2001年到2003年，申请到美国读书的外国学生签证率下降了23％。据美国大学研究生学院委员会统计，2004年，88％的美国大学研究生院说申请研究生项目的国际学生人数下降。在工程与物理科学领域，国际学生申请人数下降了36％，是受影响最大的学科领域(15)。有近8万具有特殊才能的外国人申请美国工作签证被拒。2001年，有225，000名外国优秀人才获得了工作签证。2003年，H-1B签证下降了67％。2004年，美国联邦政府每年发出的H-1B签证回复到原来的65，000个[3]。
另一方面，在申请到美国留学的国际学生人数下降，希望到美国工作的外国出生的高科技人才受到严格审查并遭到拒绝的情况下，世界上其它国家加紧了对全球高科技人才的争夺与对本国人才的教育培养。加拿大、澳大利亚、瑞士等国家采取以点数为基础的移民政策，一直在成功地吸引外国高科技人才。连德国、法国与日本等对移民控制很严的国家，也在采取各种措施吸引国际优秀人才。印度与中国等正在崛起的发展中国家，集中国力发展经济，开发高科技产业，并努力争取在海外留学的优秀高科技人才回国为母国的经济发展服务。加州硅谷的一些高科技公司表示，许多印度与中国的高科技人才现在纷纷回国，他们正在经历“脑力倒流”。
因此，硅谷公司金融集团的琳达告诉《洛杉矶时报》说：“每个公司都在面临某种人才短缺。”[4] 美国电子协会在2005年的报告中忧心忡忡地指出：“印度出生的高技术人才曾经大批流向美国。如今，这些人正在返回印度，使美国的‘脑力吸引’变成了印度的‘脑力吸引’。”该报告还指出：“中国出生的人才返回中国参与曾经只有在国外才能有的高速经济发展与商业机会。许多返回中国的优秀人才不仅有科技才能，而且还有创造具有全球竞争公司的管理与企业经验。”(16)
国际上对高科技人才竞争的发展趋势，使美国的高科技公司与企业感受到空前的挑战与威胁。美国国家自然科学基金会认为：“全球对科学与工程人才的竞争日趋激烈，美国也许再也不能依靠国际科学与工程人才市场来填补我们高科技人才的需要。”“美国政府必须采取行动来保证我们国家在竞争日益激烈、不断变化的全球人才市场中的能力”(17)。美国朝野从国会、白宫、联邦政府的给行政部门，到全国性的科教组织、大学、移民政策研究机构以及公司企业，开始为美国面临的高科教人才竞争与挑战进行大量的听证会、研讨会与课题研究，寻求因应之策。美国媒体也罕见地对美国当前的移民政策与所面临的国际人才竞争进行了广泛的报道与评论。
美国人的研究发现，进入21世纪后，“美国的大学不能够从本国学生中培养出足够的所需要的科学与工程人才”(18)。据美国劳工部统计，从2000年到2010年，美国对科学与工程方面人才的需要将增加47％，计算机相关领域的人才需要将增加82％，而对计算机软件工程师的需求将增加90％至100％(19)。由于美国中小学学生在数学与科学方面的学术表现不佳(据统计，2003年，美国小学4年级学生中，只有32％的人在数学与科学课程中达标。在中学2年级的学生中，只有29％的人达标。高3的学生在2000年仅有18％的人在数学与科学课程中达标)，他们在上大学时，很少人就读科学与工程专业。而且“越来越少的美国学生选学科学。好多年来，美国大学中学习工程与物理科学的美国学生数量不增反降”(20)。
美国人的研究发现，现在工作在第一线的美国大批高科技人员将在今后10年内退休。而且到2010年，全美三分之二的数学与科学老师将退休，美国很快将面临高科技人员青黄不接，科学与数学教育工作者后继乏人的严重威胁。
美国人的研究进一步发现，“在许多至关重要的学科领域，特别是数学、科学与工程领域，美国大学50％硕士以上的学位被授给了外国学生”。“这些学生是他们所在学科领域最优秀最聪明的人”(21)。而不少在美国受教育的高科技人才毕业后已不再留在美国，而是回到自己的国家参与经济发展与科技开发，与美国的公司在全球竞争。这使得一些美国人疾呼：“我们培养教育这些人才，然后让他们回去跟我们竞争，这是没有道理的。”(22)
美国人的研究还发现，“在全球化与世界经济一体化的发展趋势下，世界上其它国家都在大力发展科技，以增强其经济增长与竞争力。许多国家正在科技方面赶超美国”[5]。特别是中国与印度一直在加大科技与高等教育投资，大力加强本国高科技人才的培养。麻省理工学院工程学院院长马格兰提公开说：“印度与中国毕业的科学与工程本科生比美国的多3倍。亚洲国家合起来的要比美国多8倍。”一些美国科学家担心地说，美国如果现在不积极采取措施应对全球高科技人才竞争，到2010年，全球90％的科学家与工程师将生活工作在亚洲(23)。《纽约时报》著名专栏作家弗里曼曾采访过许多美国高科技公司的负责人与大学校长。他在其新著《世界是平的》中指出：今天，美国在培养教育本国高科技人才与吸引全球优秀高科技人才方面，都没有做好，正在经历一场“安静的危机”。
三、美国面向21世纪吸引全球高科技人才的政策
美国精英界在激烈辩论并冷静思考美国在21世纪面临的全球高科技人才竞争的挑战与威胁之后，在吸引与留住国际优秀高科技人才上达成许多共识，将吸引并留住全球高科技人才视为促进美国经济发展，维护美国国家利益与安全的战略任务。
美国商务部长卡洛斯·古铁雷斯在向国会作证时表示：“就像公司竞争招收最优秀的员工，大学竞争录取与保留最优秀的学生，我们国家将与世界其它国家加强竞争并留住最优秀的高科技人才。”(24) 闻名全球的微软公司董事长比尔·盖茨在《华尔街日报》撰文说：“任何想要保持竞争性的国家必须开始争夺世界上最优秀的人才。没有这些人才，我们美国将不能在21世纪保持经济领导地位。”(25) 美国电子协会的理事长阿奇则向政府与公众呼吁说：“所有的美国人都应该认识到，我们正生活在一个竞争日益激烈的世界。我们为了迎接挑战，应该投资长期基础研究，特别是物理科学研究。我们需要改革我们的签证制订，以便让全球最优秀最聪明的人才能来美国并留在美国，给我们创造公司、产品、财富与工作。”(26)
美国人从自己的文化传统与社会经济发展的历史经验、特别是“9·11”后为了国土安全与反恐而收紧移民政策给自己在国际高科技人才竞争中造成不利局面的现实中认识到，为了吸引与留住外国高科技人才，为了与世界其它国家争夺高科技人才，美国首先所要做的事是要改革移民法，改革已经落后于形势的签证制度，向全球优秀人才敞开美国的大门，从法律与制度上保证大批外国优秀留学生与国际高科技人才能来并愿意留在美国工作与定居。为此，美国的大学与高科技公司加强了向国会与联邦政府的游说，要求联邦政府改革移民法，放宽留学签证与工作签证及绿卡制度，使全球优秀高科技人才愿意并易于来美国读书或工作。比尔·盖茨不久前在写给国会的一封信中警告说，不能给拥有高科技才能的外国工人发放签证与绿卡，正在危及美国的竞争能力。特别是“当美国公司不能雇用并保留国际优秀人才时，其它国家却受惠于这些高科技人才”(27)。
美国联邦政府对美国大学与高科技公司的游说与要求做出了积极的回应。2006年2月初，布什总统专程到加州硅谷的高科技公司发表讲话，对其要求表示支持。他希望国会增加发给高科技人才的工作签证。布什说，美国需要更多的工程师与物理科学家。他表示，如果不鼓励更多补充美国不能提供的真正聪明优秀的人才，那将是一个错误[6]。在美国民间与联邦政府行政部门的大力游说推动下，美国国会参议院司法委员会于4月初通过一项移民法案，其中重要条款包括增加115，000个H-1B临时工作签证，并增加29万个绿卡名额。同时，决定给所有在美国大学接受高级(硕士学位以上)科学、技术、工程与数学教育的外国学生免除临时工作签证与绿卡配额的限制，只要这些外国学生毕业后愿意留在美国，可以让他们迅速获得美国公民资格[5]。5月25日，国会参议院以62票对36票通过了这项移民法。如果国会众议院表决通过这项移民法并开始实施，将对美国在21世纪吸引全球高科技人才及对国际高科技移民争夺战产生重大影响。因为这个移民法是美国在21世纪通过的首部重要的移民法，它是美国政府争夺国际高科技人才的一个大动作、大手笔。它积极回应满足了美国科教届长期以来所呼吁的“允许所有在美国大学获得硕士或博士学位以上的外国留学生毕业后愿意留下来，就让他们留下来的”主张，其影响将是深远的。
为了刹住自“9·11”以来来美留学生不断下降的趋势，吸引更多优秀国际学生与学者来美学习与工作，2006年1月5日-6日，美国国务院与教育部罕见地在华盛顿联合召开有100多名全美大学校长与科教界人士参加的国际教育高峰会议，讨论美国面临的全球竞争威胁及在新的形势下，如何加强吸引国际学生与学者来美国读书、工作与研究的政策与措施。美国总统布什、国务卿赖斯以及教育部长都亲自与会。这次高峰会议的一个重要目的是想加强掌管签证部门的国务院与教育部门的协调，使国际学生更易于获得来美留学的签证。
美国政府为了吸引全球高科技人才，加强美国的高科技竞争力，还加强了对发展与研究经费的投入。2002年，美国政府投入研究与发展的预算经费高达1，030亿美元，在美国历史上第一次突破千亿美元大关。2003年，这笔预算经费增加到1，120亿美元。当年，美国联邦政府投资于信息科技产业的资金多达520亿美元。美国政府投资于“研究与发展”的经费是全球最多的，占全球比率的44％，相当于日本、德国、英国、法国、加拿大与意大利的总和(28)。同时期，美国私人公司投资于“研究与开发”的资金是美国联邦政府的两倍。美国国会并通过永久给予投资于“研究与开发”经费免税的法案，鼓励外国高科技人才与公司来美国投资创业(29)。
同时，美国政府还通过加强对知识产权与发明专利的保护来吸引外国高科技人才，鼓励创新精神，奖励风险，为所有的高科技人才创造在美国投资、创业与成功的机会，以保证美国的高科技与经济发展永远在全球处于领先地位。
21世纪世界各国的竞争是综合国力的较量与竞争，其重点是经济与科技的竞争，而关键是高科技人才的竞争。美国在“9·11”后，认真讨论与总结了当今全球高科技人才竞争的形势与自身状况，及时调整政策与战略，从改革移民法开始，以国家法律的形式，制订出行之有效的政策与措施，全力吸引并留住国际高科技人才。美国新的移民政策与战略措施，将给国际高科技人才争夺战带来巨大的冲击与影响，使美国在21世纪初的高科技人才争夺战中处于优势地位。
注释：
①斯蒂文·莫尔：“美国需要面对新经济的战略性移民政策”，移民研究中心，http://www.cis.org/articles/2001/blueprints/moore.html.
②见美国国家科学基金委员会2003年8月4日报告：“科学与工程劳力——实现美国的潜力”。
③皮基利图：“美国政策需要改革以吸引更聪明的移民”，http://pigiloto.blogspot.com/2006/05/us-policy-needs-revamping-to-attract.htmal.
④参见苏珊·马丁、林塞·洛厄尔提交给2004年4月1-2日在加拿大渥太华召开的“北美一体化：移民、贸易与安全学术讨论会”的论文：“为技能而竞争——美国自1990年以来的移民政策”，乔治城大学国际移民研究所。
⑤“保证并授权美国科技的成功”，http://www.isn.org/lobby/issue/-paper.html.
⑥参见美国商业部负责科技政策的助理部长布鲁斯P.梅尔曼2002年7月31日在加州硅谷注册协会上的演说：“正在变化的国家财富——知识产权与美国在创新时代的竞争”。
⑦“保证并授权美国科技的成功”，http://www.isn.org/lobby/issue/-paper.html.
⑧参见苏珊·马丁、林塞·洛厄尔提交给2004年4月1-2日在加拿大渥太华召开的“北美一体化：移民、贸易与安全学术讨论会”的论文：“为技能而竞争——美国自1990年以来的移民政策”，乔治城大学国际移民研究所。
⑨见美国国家科学基金委员会2003年8月4日报告：“科学与工程劳力——实现美国的潜力”。
⑩“保证并授权美国科技的成功”，http://www.isn.org/lobby/issue/-paper.html.
(11)雪莉·M.蒂尔曼2006年3月26日在美国国会众议院科学委员会听证会上的作证，见“保持美国的竞争性”，http://www.competeamarica.org/resource/links/index.html.
(12)见苏珊·马丁&林塞·洛厄尔提交给2004年4月1-2日在加拿大渥太华召开的“北美一体化：移民、贸易与安全学术讨论会”的论文：“为技能而竞争——美国自1990年以来的移民政策”，乔治城大学国际移民研究所。
(13)见苏珊·马丁&林塞·洛厄尔提交给2004年4月1-2日在加拿大渥太华召开的“北美一体化：移民、贸易与安全学术讨论会”的论文：“为技能而竞争——美国自1990年以来的移民政策”，乔治城大学国际移民研究所。
(14)见2005年美国电子协会报告：“正在丧失竞争优势吗？美国面临的科技挑战”。
(15)见2005年美国电子协会报告：“正在丧失竞争优势吗？美国面临的科技挑战”。
(16)见2005年美国电子协会报告：“正在丧失竞争优势吗？美国面临的科技挑战”。
(17)见美国国家科学基金委员会2003年8月4日报告：“科学与工程劳力——实现美国的潜力”。
(18)见美国国家科学基金委员会2003年8月4日报告：“科学与工程劳力——实现美国的潜力”。
(19)斯图尔特·安德森：“全球争夺优秀人才的战斗”，见美国《移民政策焦点》，第2卷第2期，2003年9月。
(20)见雪莉·安·杰克逊2004年2月14日在“美国促进科学学会”年会上的讲话。
(21)见“竞争美国”组织的报告：“2005年州与州关于工程与技术研究生学位的统计”，http://www.competeamerica.org/states/index.html.
(22)见2005年美国电子协会报告：“正在丧失竞争优势吗？美国面临的科技挑战”。
(23)见“竞争美国”组织的报告：“2005年州与州关于工程与技术研究生学位的统计”，http://www.competeamerica.org/states/index.html.
(24)见卡洛斯·古铁雷斯2006年2月9日在“国会众议院政府改革委员会听证会”上的作证，http://www.competeamarica.org/resource/links/index.html.
(25)“保持美国的竞争性-专家们的意见”，http://www.competeamarica.org/resource/links/index.html.
(26)见美国电子协会报告：“高科技工业雇用率在2005年上升”，http://www.aeanet.org.
(27)皮基利图：“美国政策需要改革以吸引更聪明的移民”，http://pigiloto.blogspot.com/2006/05/us-policy-needs-revamping-to-attract.htmal.
(28)见美国商业部负责科技政策的助理部长布鲁斯·P.梅尔曼2002年7月31日在加州硅谷注册协会上的演说：“正在变化的国家财富——知识产权与美国在创新时代的竞争”。
(29)见美国商业部负责科技政策的助理部长布鲁斯·P.梅尔曼2002年7月31日在加州硅谷注册协会上的演说：“正在变化的国家财富——知识产权与美国在创新时代的竞争”。
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