浅析税收优惠政策在构建和谐税收征纳关系中的作用，本文主要内容关键词为：构建和谐论文,税收论文,税收优惠政策论文,作用论文,关系论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
随着社会主义市场经济的不断完善，税收优惠政策因其具有调控经济的重要作用，其调节经济、政治和社会文化生活的关系越来越紧密，在优化税收环境、促进和谐社会发展、构建和谐征纳关系方面的作用显得尤为突出。
一、税收优惠政策是税法的重要组成部分
税收优惠，指国家在税收方面给予纳税人和征税对象的各种特殊照顾。政府通过税收制度，按照预定的目的，减除或减轻纳税义务人的税收负担，这种在税法中明确的用以减轻纳税人税收负担的规定，称为税收优惠政策。税收优惠政策是我国税法的重要组成部分。
目前我国实行的税收优惠政策大体有十二项。除了“免税、减税、退税、缓缴税款、加速折旧”以外，还有：优惠税率、起征点、免征额、税收抵免、税项扣除、盈亏互抵、税收饶让等等。综观我国的税法，税收优惠主要用于鼓励农、林、牧、渔、水利等行业的发展，鼓励能源、交通、邮电等基础产业的发展，促进科技、教育、文化、宣传、卫生、体育等事业的进步，体现国家的民族政策和扶持社会福利事业，鼓励发展第三产业，鼓励环境保护和自然资源的综合利用，鼓励商品出口，吸引外商投资等。
二、和谐征纳关系的基本内涵
和谐征纳关系是指在一定生产力水平下，征纳双方的根本利益达到相对平衡的一种状态，并且这种状态会随着社会进步和科技发展不断调整，以取得更高层次的利益统一。因此，和谐的征纳关系既是相对的，也是动态变化的，但归根结底是建立一种依法诚信纳税、公平公正执法、纳税环境安定有序、征纳双方和谐的税收关系。
和谐税收征纳关系中，人是税收征纳的主体。由于税收立法所规定的事项涉及纳税人的基本财产权利与基本生活，税法一方面规定了个人所有财产的一部分将被国家无偿征收，另一方面通过税收优惠政策对所征收的数量进行调节，因此税收优惠政策要求具有高度的公平性和公开性。征纳双方法律地位的平等是和谐征纳关系的基本要求。和谐的征纳关系还要求税务机关做到有法可依、有法必依、执法必严、违法必究。对于纳税人来说就要做到依法履行纳税义务、依法反映和处理税收征管活动中存在的各种问题。处理好征税人与纳税人之间的关系是税收和谐的基础，是构建和谐征纳关系的关键。
三、税收优惠政策促进和谐征纳关系作用分析
税收优惠政策的作用发挥和落实程度直接影响整个社会的和谐、影响税收征纳关系的和谐、影响国家筹集财政收入的主要手段和调节经济重要杠杆作用的发挥。多年来，税收优惠政策在奠定国家经济基础、保障国家权力稳定运行、维护社会公平等方面发挥着极其重要的作用。只有真正用好用足税收优惠政策才能建立和谐税收征纳关系，而建立和谐征纳关系是建立和谐社会的重要前提条件。
（一）扶持下岗再就业效果明显
1、再就业是下岗失业人员参与社会再发展的基本形式， 也是下岗失业人员谋生的基本保障。贯彻落实好再就业的税收政策，直接关系到下岗失业人员的生存与发展、关系到企业改革的成败、社会政治的稳定，关系到国家的长治久安。
自2002年以来，财政部、国家税务总局下发了多个促进下岗人员再就业的税收优惠政策文件。针对具体执行中出现的一些政策方面的不完善，财政部、国家税务总局近期又对享受再就业税收优惠政策的主体、再就业税收优惠的减免方式、条件、执行期限等进行了调整和改进。政策的不断完善和改进体现了税务部门在行政作为中的主动性和积极性，说明了我国税务部门对中央关于就业问题以及和谐社会建设理念的充分理解和坚决贯彻执行，体现了在税收优惠政策制定过程中的民主性和科学性。政策的调整和完善也说明了税收在促进就业和再就业，解决下岗失业人员重新就业方面发挥了积极作用，表明税收优惠政策一直在为努力构建和谐税收征纳关系发挥着重要作用。
据统计，截至2005年底，国家累计减免税收100亿元，惠及下岗失业人员525万人。在各项优惠政策中，税收优惠政策一直担当着促进下岗再就业的重要角色，为维护改革发展稳定的大局起到了积极有效的作用。
2、增值税起征点扶持社会弱势群体，促进社会稳定。 制定增值税起征点是国家鼓励、扶持个体经济发展，扩大就业机会，增加农民收入，繁荣城乡市场经济，提高人民生活质量的一项重要举措，是涉及多行业广大纳税人的税收优惠政策，关系到个体经营者的切身利益，有利于吸引农民、个体者进入城镇从事工商业经营，对维护社会稳定、促进国民经济协调发展产生积极作用。对税务部门来说，有利于税收征管“抓大放小”，合理配置资源，促进征管改革的进一步深化。
3、国有企业改革始终是我国经济体制改革的基本任务和中心环节。国有企业，特别是国有大中型企业，因计划经济时期人员过多、机构冗杂、效率低下，导致企业负担沉重。随着国有企业改革的深入，形成大量下岗失业人员，导致社会就业形势严峻。再就业问题能否得到妥善解决，在某种意义上决定了国有企业改革的成败。再就业税收优惠政策通过对国有大中型企业主辅分离、辅业改制，创办安置本企业富余人员的经济实体给予所得税税收优惠，既有利于企业转换经营机制，放下包袱，增强国有企业活力和竞争力，也有利于妥善安置国企改革中产生的富余人员，缓解社会就业压力。
自2002年至2005年12月底，扶持下岗再就业人员的税收优惠政策实施以来，青海国税系统、地税系统以新办企业、主辅分离经济实体、个体经济三个可比因素统计，累计减免各项税收2561.39万元，累计免收税务登记工本费817823元，享受再就业税收优惠政策的纳税人共计24569户。
仅以西宁市国税局落实税收优惠政策为例，截至2006年一季度，西宁市国税局对享受减免所得税额294.9万元的8户企业进行了跟踪问效调查，其中用于扩大再生产的为262万元，占减免税额的88.84％，说明享受减免税的企业能紧紧抓住税收优惠带来的发展机遇，积极调整经营思路，不断扩大生产经营规模，加快企业发展，努力提高经济效益。如：青海华新冶炼有限责任公司将2005年享受的257.6 万元减免企业所得税额全部用于扩大再生产，使注册资金由原来的1500万元增至3000万元。新建三台8000KVA矿热炉，扩建六台3500KVA中、低、微铬铁精炼炉，项目完工投入生产后，产量增加12000吨，新增就业岗位164个。
（二）推动经济协调可持续发展
国家支持西部开发的税收优惠政策对支持青海涵养税源，增强企业活力，特别是大中型企业改组改制和产业结构调整，扩大生产规模，促进技术改造，实现产业化发展发挥了积极作用。同时，也为吸引省外投资，加速青海经济发展和缓解全省就业压力起到了有效作用，有力地推动了青海经济的全面、协调和可持续发展。
2006年上半年，全省国税系统共对符合享受企业所得税减免税政策的401 户企业核准减免了2005年度企业所得税118,798万元。其中：26户企业享受国家西部大开发政策优惠，减免2005年度企业所得税91,051万元；145户企业享受青海省实施西部大开发战略若干政策措施的优惠，共减免2005年度企业所得税17,451万元；29户企业享受西宁经济技术开发区招商引资优惠政策，减免2005年度企业所得税5,821万元；10户企业享受国家下岗职工再就业税收优惠政策，减免2005 年度企业所得税229万元；188户农村信用社享受国家西部试点省区农村信用社减免企业所得税政策优惠，免征2005年度企业所得税1,403万元；2户企业享受国家其他减免税政策，减免2005年度企业所得税228万元；1户企业享受技术改造购买国产设备投资抵免企业所得税政策，抵免2005年度企业所得税2615万元。
优惠政策惠及纳税人效果明显。如：中国铝业股份有限公司青海分公司8.5万吨电解铝工程的投入运营、中国石油天然气股份有限公司对青海油田分公司17122万元综合治理专项资金的投入、青海移动通信公司利用减免税资金增加固定资产投资4709万元，提高网络通信设备覆盖面，都是西部大开发税收优惠政策的贯彻落实带来的良好结果。
（三）促进农民增收、缩小贫富差距
近年来，财政部、国家税务总局出台了一系列涉及农村的税收优惠政策。如：对农业生产者自销的农产品和企业生产销售的化肥、农药、农膜等农业生产资料免征增值税；对无固定生产经营场所的流动性农村小商小贩，不必办理税务登记证；对专营种植业、养殖业、饲料业和捕捞业的个体工商户或者个人，凡其经营项目属于农业税、牧业税征税范围且已征收农业税、牧业税的，对其所得不再征收个人所得税，等等。这些税收优惠政策为农民减负增收起到了至关重要的作用。据国家税务总局统计，2004年全国减轻农业税负担220亿元。 有权威专家表示：对中国农民来说这220亿元不仅在于负担的减轻， 它实际上意味着延续了两千年的“皇粮国税”逐渐退出历史舞台，意味着党和政府为构建和谐社会、构建和谐征纳关系迈出了重要步伐。
（四）促进人与自然的和谐
我国人口众多，资源相对不足，生态环境承载能力薄弱，只有统筹人与自然的和谐发展，实施保护能源促进环保的税收优惠政策，才能真正做到在资源开发中实现人与自然的和谐相处，最终实现构建和谐征纳关系的目标。谢旭人局长曾经在“两会”期间回答记者提问时说：“国家税务总局要围绕实施可持续发展战略的要求，在税收上对资源的综合利用以及促进经济的协调发展，即促进循环经济的发展、促进环境保护和生态建设等方面，采取一些支持政策。下一步还要进一步完善资源税政策，使它能够更好地起到促进合理利用资源的作用；进一步按照最严格保护耕地的要求，完善耕地占用税制度。通过这些政策，进一步促进人与自然和谐相处。通过做好这些工作，发挥税收筹集财政收入、调节分配的作用，发挥税收支持社会主义和谐社会建设的重要作用。
自1994年1月起，国家正式颁布实施了一系列的资源综合利用比较完备的税收优惠法律文件。如：对废旧物资回收经营单位销售其收购的废旧物资予以免税（财税［2001］78号）；一般纳税人购入废旧物资回收经营单位销售的废旧物资，可按照废旧物资回收经营单位开具的由税务机关监制的普通发票上注明的金额，按10％计算抵扣进项税额（财税［2001］78号）；以及实行低税率、先征后返、即征即返、减速半征收、免征、低抵扣率、免税、投资抵免、加速折旧等等发展循环经济的增值税优惠政策和所得税优惠政策。这些政策的优惠范围之广、优惠力度之深在新中国的历史上是没有先例的。正是在这一系列税收优惠政策的支持下，我国的再生资源得到了较快发展，已经初步形成了网络纵横的再生资源循环利用加工体系，取得了显著的经济和社会效益。这些税收优惠政策促进了人与人、人与社会、人与自然的和谐统一。
（五）支持福利事业，促进经济和社会稳定
为鼓励安置残疾人员就业，支持残疾人保障事业，国家相继出台了许多税收优惠措施。以海东地区为例（表一），2002年至2004年海东地区共有8户福利企业享受落实了税收优惠政策，3年内福利企业在安置残疾人就业的同时， 也带动了区域相关产业的发展。福利事业税收优惠政策的落实极大地支持了残疾人保障事业，为拓宽残疾人就业渠道，提高残疾人就业率，保障残疾职工稳定就业，促进经济和社会稳定，增强企业发展后劲奠定了坚实的基础，同时也促进了残疾人事业与地方经济和社会的同步发展。
表一 青海省9户享受税收优惠政策企业落实税收优惠政策产生效益情况表 单位：万元
数据来源：《青海国税调研》2005年第8期
表二 海东地区国税系统2002年至2004年支持福利事业税收优惠政策情况表 单位：个、吨、万元、人、％
（六）为外商投资企业注入了新的活力
截至2005年4月底，青海省国税系统办理税务登记的涉外企业146户，其中工业57户、商业36户、其他行业53户。2000年至2005年3月，累计减免外商投资企业和外国企业所得税9781万元。其中：33户涉外企业享受了西部大开发优惠政策，合计减征所得税1427万元；13户企业享受了两免三减半所得税优惠政策，合计减免涉外企业所得税3700万元，地方所得税1115万元；1户企业享受再投资退税优惠政策， 得到退税16万元；5户企业享受了购买国产设备投资抵免所得税优惠政策，抵免所得税3523万元，外来资金的投入和先进技术的引进为经济建设注入了新的活力。
通过对省内9户外商投资企业享受税收优惠政策后， 其减免税的利用情况进行分析，可从中了解税收优惠政策对受惠外商投资企业所产生的经济与社会效益。
由表中可知，9户受惠企业利用减免税购买新设备5877万元，占减免税总额的60.1％；用于技术更新1391万元，占减免税总额的14.2％；用于扩大再生产281万元，占减免税总额的3％；用于流动资金周转1805万元，占减免税总额的18.5％；用于各类社会捐赠244万元，占减免税总额的2.5％；用作消费资料167万元，占减免税总额的1.7％。
绝大部分减免税流入投资领域继续创造价值，而不是消费领域。这部分重要的投资使企业有能力改善生产经营条件，作长期发展的规划，大力扶持了一批优势资源企业成为全省支柱产业的有机组成部分，同时带动了运输、电力、矿产资源深加工等行业的发展，在一定程度上缓解了全省就业压力。同时，企业在走上良性发展之路时，致力于公益事业，修建当地的学校和道路，改善居民生活环境，带来了经济发展和社会稳定的联动效应，繁荣了全省经济，为涉外经济的可持续发展奠定了基础。
四、税收优惠政策影响和谐征纳关系的因素
（一）变化快形式多
随着国家产业政策的转移，税收优惠政策的对象和方式也必须作出调整，由此造成税收优惠政策内容过多，变动频繁。自1994年以来，国家先后制定的税收优惠政策文件多达200多个，还不包括已经废止执行的文件。内容涉及增值税、 消费税、营业税、所得税等各税种。仅增值税的优惠政策文件就有80多个。其内容涉及高新技术企业、民政福利企业、中西部投资、再就业扶持、资源综合利用、扶持民族产业化、文化教育卫生等，而且有直接减免、即征即减、先征后返等多种优惠方式。如此多的税收优惠政策无形中造成了征纳双方之间的各种负担，影响了和谐征纳关系。
（二）在落实执行方面存在缺位现象
一方面，税务部门在落实各项税收优惠政策时存在不透明现象。有些税务部门怕影响税收任务的完成，有意隐藏有关税收优惠政策规定，不认真进行宣传，尽量不让纳税人知道甚至根本不落实相关优惠政策，或者对税收优惠政策变相走样，影响了税务机关代表国家行使职权的良好形象，造成征纳关系的紧张。
另一方面，在落实税收优惠政策时，有很大的随意性，不按政策规定操作。如许多不符合享受减免税的纳税人也能领到税收优惠证，凭空享受税收优惠。因此出现部分经营效益好的纳税人少纳税、经营效益差的纳税人多纳税的情况。违背了税法的公平、公正原则，加剧了社会不公，影响了和谐的征纳关系。
（三）缺乏系统性和规范性
我国现行税收优惠政策的一大特点是：内容多、规定散、补充繁、变化快。这种状况虽然充分体现出了税收优惠政策的灵活性，反映了政府一直致力于减轻纳税人的负担、公平税负的政策意图，但从整体上说，这样的优惠政策显然缺乏系统性，也不够规范，税收优惠政策的严肃性和可操作性因此大为降低。实施中，这样的税收优惠对征纳双方来说都难以准确把握，加大了征纳双方的成本，容易形成新的税收漏洞。
（四）缺乏必要的监督与制约
据估计，每年全国各种税收优惠的税收额在1000亿元左右，大致相当于全国同期税收收入的11％～12％，有的省份高达20％左右。由于现有税收优惠范围较为宽泛，临时性税收优惠所占比重较大，同时税收优惠分析、评估制度和预算制度尚未建立，再加上在税收优惠作用的估价上存在着过分夸大的倾向，致使税收优惠逐年递增。为此，建立税收优惠政策的监督与制约机制已经摆在眼前。
五、完善税收优惠政策构建和谐征纳关系的途径
（一）不断完善和制定新的税收优惠政策
继续落实好西部大开发和支持东北地区老工业基地振兴的各项税收优惠政策，实施鼓励中崛起的税收扶持政策，促进区域经济协调发展，依法清理和规范税收优惠政策，不折不扣地落实促进下岗职工再就业、鼓励高新技术产业发展和涉农税收优惠政策。我国人口众多，资源相对不足，生态环境承受能力弱，只有促进人与自然的和谐发展，才能解决好我国经济社会发展中的生态代价问题及减少自然资源的浪费问题，真正做到资源开发中实现人与自然的和谐相处，增强国家的可持续发展能力，最终实现构建和谐社会、构建和谐的税收征纳关系。及时出台有关推动循环经济、节约型社会、环境保护和生态建设等一系列税收优惠政策，体现国家的经济理念和发展理念，使科学的税收优惠政策始终贯穿于税收政策制定的全过程。要运用税收优惠政策，促进社会保障体系、支援西部经济欠发达地区发展和大型公益基础设施的建设及环境保护事业的发展。
（二）健全税收优惠政策法律制度
健全以税法为基础的税收优惠政策法，改变税收优惠政策多、散、乱的现状，制定单独的税收优惠法规。可以考虑在总则中规定税收优惠目标、原则、方式和审批程序。分则中或按税种或按优惠目标分章，将当前各税种中的税收优惠的具体项目、内容、办法、立法执法权限等，归并整理后一并纳入税收优惠法中。同时应注意税收优惠的时效性，除优惠政策制定时应加强预见性外，对税收优惠法实行定期修订。
税收优惠法的制定实施，可以加强税收优惠法制的规范性、透明性和统一性，防止人为因素的越权减免和攀比减免，有助于税收优惠政策的统筹规划、协调配合；同时又便于征纳双方了解法规，堵塞税收漏洞，吸引外资，监督检查税收优惠政策落实情况，查核减免税额的使用情况，真正起到扶持弱势群体、减轻农民负担、支持可持续发展的作用。
（三）加大税收优惠政策的宣传力度
加强税收优惠政策的宣传力度，针对不同纳税人采取不同地税收宣传方法，利用电视、广播、网络、报纸杂志等各种媒体做好经常性的税收优惠政策宣传。开展对纳税人关于税收本质、税收优惠政策的原则、税收与个人利益关系的宣传，使纳税人树立依法纳税才能促进国家与个人利益共同和谐发展的基本观念。税务机关应当对纳税人享受的各项税收优惠政策进行业务提醒服务，及时办理相关减免税手续，对享受税收优惠政策到期的纳税人做好政策解释及资料收集工作，使纳税人对税收优惠政策充分理解。
（四）逐渐建立税收优惠分析评估制度
改变税收优惠过多过滥的局面，应该逐步建立起科学的税收优惠分析、评估制度。在此基础上对原有的税收优惠项目，按照成本效益分析结果进行彻底的清理整顿，对各类骗取税收优惠的违法行为进行严惩。
总之，税收优惠政策的落实程度直接影响着税收环境的优化，影响税收作为国家筹集财政收入的主要手段、调节经济的重要杠杆，在奠定国家经济基础、保障国家机器正常稳定运行、维护社会公平与稳定、构建和谐社会、构建和谐征纳关系中发挥着重要作用。为更好发挥税收优惠政策对经济的调节作用，应重点把握好两点：
一是认真落实各项税收优惠政策，特别是落实好国家有关支持国有企业改革、鼓励高新技术产业发展、支持下岗失业人员再就业、减轻农民负担等方面的税收优惠政策，促进经济发展，增加社会就业，维护社会稳定。同时，进一步加强政策研究，提出制定有关资源综合利用、保护环境、发展循环经济等方面税收政策的建议，实现经济、社会、资源、环境的协调发展、良性互动。
二是按照“简税制、低税率、宽税基、严征管”的原则，进一步完善税制，更好地发挥税收在促进经济发展中的作用。如加快增值税转型改革步伐，将现行的生产型增值税改为消费型增值税，增强企业扩大投资、进行技术更新改造的动力；调整消费税的征税范围和税率，合理引导社会消费行为；统一内外资企业所得税，营造公平竞争环境，促进内资、外资企业健康发展；完善地方税收制度，赋予地方适当的税政管理权，提高地方政府调控经济的能力，等等。通过建立公平、科学、法制化的税制体系，完善社会主义市场经济体制、促进和谐征纳关系建设，创造良好的税收环境。
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