行政学的公共性价值追求：旁落与回归，本文主要内容关键词为：行政学论文,价值论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：D0 文献标识码：A 文章编号：1008-4533(2012)01-0025-07
公共行政学是专门研究政府的公共行政活动及其规律的科学，从公共行政的本质来看，它的公共属性以及从属于公共利益实现的需要，都必然要反映到公共行政学这门学科中来。或者说，公共行政学的基本任务就在于把握公共行政的公共性，发现公共行政的公共性价值并在公共行政模式的建构中确立和把握公共性的价值方向。然而，公共行政学在20世纪的发展中，我们看到，由于受到现代西方社会科学研究中逻辑实证主义的影响，在工具理性占据统治地位的背景下，公共行政学更多地致力于技术合理性的追求，关注于微观的具体事务的科学解决方案，从而忽略甚至抛弃了公共性这一核心价值。存在于公共行政学中的这一问题，已经引起了行政学者们的重视，并形成了批判性反思的学术研究运动。在后工业化提出了公共行政重建这一新任务的今天，反思公共行政学的价值追求问题有着重要意义，因为它关涉我们为后工业社会建立起一个怎样的公共行政模式的问题。因此，我们希望以公共行政的公共性价值为切入点来探讨公共行政学科重构的路径。
一、公共行政学的“公共性”追求
在西方社会或历史哲学的学术文献中，“公共性”(publicness)一词是使用频率较高的概念，对公共领域作出了深入研究的汉娜·阿伦特和尤根·哈贝马斯，对于这一概念的确立作出了公认的贡献。在这两位思想家那里，“公共性”被用来描述公共生活的内容、性质、结构、功能和表现形式，是作为与私人性、个人性、私密性等相对的概念使用的，强调的是某种事物与公众、共同体相关联的诸多性质。从文献梳理来看，虽然“公共行政”一词的出现要更早一些，但是，阿伦特和哈贝马斯的研究对于把握公共行政的公共性价值有着积极意义。可以说，在某种意义上，公共行政科学的发展在阿伦特和哈贝马斯那里获得了进一步的理论支持。因此，在今天，当我们探讨公共行政的公共性时，需要把阿伦特、哈贝马斯对公共性概念内涵的发掘引入到公共行政科学中来，才能准确地把握公共行政公共性的价值内涵，否则，公共行政学科所谈论的公共性就显得没有生气，成了灰色的形式公共性。
回顾公共行政及其科学的发展，我们可以发现一条逐渐地向阿伦特、哈贝马斯靠拢的公共性概念演进逻辑。就公共行政中的“公共”一词来看，意味着这是一种特殊形态的行政，即一种拥有公共性的行政，或者说，公共性应当是公共行政概念中的一项基本内涵。但是，在公共行政及其学科发展的不同阶段中，对公共性的认识是有着很大不同的。在公共行政生成的阶段，其科学把握是基于威尔逊的政治—行政二分原则作出的，作为界定行政性质的概念，公共性含义是指政府及其行政的价值中立，即要求政府在面对社会的多元利益诉求时按照不偏不倚的原则去开展行政活动。在这里，所谓价值中立，也就是政府没有自己的价值，或者不去考虑任何价值方面的问题，仅仅在科学化、技术化的路径中去追求政治决策实施的效率。到了20世纪中期，“公共行政”这个概念开始有了广泛而充分的“代表性”的涵义，即拥有了充分反映公众意志、积极回应公众要求的内容，有了在一切特殊利益背后去发现并努力实现普遍利益的内涵。[1]当前，学者们关于公共行政的公共性的界定大致是在这样几个维度中进行的：在价值维度中，公共性意味着政府必须维护社会公平、正义和促进公共利益的实现；在公共权力运作的维度中，公共性体现在政府权力运用的过程必须反映人民主权的原则，并使政府获得合法性；在制度的维度中，公共性反映在行政活动以及整个公共领域的公开性与代表性；在伦理的维度中，公共性则是行政人员的行政道德与行政精神特性的体现。
在《公共行政的精神》一书中，弗雷德里克森指出：“公共行政的前辈们明智地选择‘公共行政’，而非‘政府行政’一词来表明这个领域的性质。”[2]196从社会治理的角度看，公共行政是在工业社会的历史阶段中成长起来的，政治民主生态以及社会利益群体的多元化和利益诉求的多样化决定了政府不能像农业社会的统治型政府(张康之语)那样服务于特定的阶级，而是需要考虑到广大的社会各阶层。在这种社会治理的过程中，政府需要以公共利益为基准，从而在社会数不尽的利益诉求之中找到平衡点。可见，公共利益是公共行政的逻辑起点和目标归属，它决定了公共行政必须追求和维护公共利益，进而，一切服务于公共利益实现的手段、措施，也都应具有公共性的特征。当然，工业社会依然是马克思所说的阶级社会，在这个历史阶段中，阶级差别依然制约着公共性的实现，这对公共行政学的公共性追求而言，无疑是一个极大的障碍。正是由于这个原因，20世纪的公共行政学只能停留在对形式公共性的追求中，一旦涉入到实质性的层面，就显得难以维护理论的自洽性。所以说，确立起公共行政学的公共性追求，是近代以来行政研究中的一个了不起的贡献，反映了一种崇高的理想。
从公共行政学的诞生历程来看，其形成和发展是与两个学科密切联系在一起的：一个是政治学，另一个是管理学。关于这两门学科对公共行政学价值观的影响，美国学者亨利的分析最为生动形象：“政治学有时表现得更像一个专制的父母，管理学对待公共行政学则更像一个心不在焉的大妈，不太清楚谁住在哪个房间，还常常忘记给他们做饭”[3]35。可见，虽然管理学在一定程度上为行政学的发展提供了直接的驱动力，也尽管社会实践非常需要行政学从管理学那里借鉴管理技术与方法，但可以肯定的是，公共行政学的历史起点和学术起点应当确认为政治学。正如工商管理学的核心价值与经济学具有内在的一致性一样，这种学术“血缘关系”决定了行政学的基本理念与价值追求与政治学具有内在的一致性。那么，政治学的核心价值追求又是什么呢？对此，亚里士多德在两千多年前就有了清楚论述：“政治学术本来是一切学术中最重要的学术，其终极(目的)正是为大家所最重视的善德，也就是人间的至善。”[4]148近代的启蒙思想家则进一步对政治学所追求的“善德”中所蕴含的公正、公平、正义、民主与责任的价值进行了阐发与解析，从学术渊源上规定了公共行政学对公共性的追求。
同时，政治学也规定了行政学的历史与现实使命。如果说经济学的使命是最大限度地实现财富的增长，政治学的使命则是实现在资源稀缺和人们欲求无限的条件下建构起有序的公共生活。那么，这种生活是如何创建的呢？这正是政府通过公共权力的运用而使公共利益共创、共有和共享的过程。这也就是公共行政学产生的逻辑。具体而言，随着农业社会向工业社会的转变，人们对公共资源的需求压力迅速增长，在这种情况下，政府要满足这样强大的个人与社会发展的需要，就必须为个人以及整个社会提供足够的公共资源。一方面，满足人类社会发展对公共资源的需求；另一方面，防止一部分人在追求私利的过程可能对公共秩序与公共生活的侵蚀与危害，从而保证社会的公平与公正。这时候，社会就需要一门公共行政学来指导政府对公共资源的有效管理和公正分配。
在行政学创立伊始，威尔逊强调这一学科的使命是“力求使政府不走弯路，使政府专心处理公务减少闲杂事务，加强和纯洁政府的组织机构，为政府的尽职尽责带来美誉”[5]5。但是随着社会发展，人们逐渐发现行政学仅仅关注如何通过构建良好组织去管理社会公共资源是不够的，还必须考虑政府如何有效地在不同的利益需求中公平地配置公共资源以维护公共利益。这就显示了现代政府进行社会治理的核心任务，也从根本上昭示了公共行政学产生的最初动机和社会使命。所以，从近代政治的逻辑中可以看出，公共行政学在诞生之日起就具备了追求公共性价值的“公共品格”，正是公共行政学所表达公平、公正的原则与精神，促使政府在公共资源分配之中能够实现公共利益和谋求民众幸福。
二、被技术理性湮没的“公共性”追求
在思想史上，有一个所谓“休谟难题”，它告诉我们，从实然世界推不出应然世界，而实然世界也不能从应然世界中产生。具体地考察公共行政及其科学，就会发现：在实然层面，我们看到的是行政学领域里逻辑实证主义的风行，管理主义思潮的盛行，关于人类幸福、福利和美好生活等价值理念却少有人问津，对行政学公共性价值的追问沦落为一种不合时宜的举动，有的时候甚至显得非常尴尬。全钟燮就此总结说：“现有公共行政强调将行政管理的重要性置于公共行政的公共性之上”[6]25-26。
事实上，行政学对公共性的忽视甚至漠视是有着深层原因的，那就是，公共行政学自从诞生之日起就蕴涵着一种逻辑困境。一般认为，具有自我意识的公共行政学发轫于19世纪末的美国。以威尔逊为代表的美国早期公共行政学者认为，在美国共和主义和宪政民主的空气之中诞生的行政学，必须关注民主、公平和自由等规范性价值，“它与政治智慧所派生的经久不衰的原理以及政治进步所具有的永恒真理直接相关”[5]5；其次，威尔逊所阐述的政治与行政二分理论所反映的是一种宏大的技术理性叙事，是被称作为“进步主义观念”的技术理性转化而成的一种制度安排，所要实现的是去建立起一种“去政治化”的行政体系，从而使“干净的”行政从弊端丛生的“政党分肥制”中摆脱出来。恰恰是在这一点上，公共行政学自一开始就包含了一种“与生俱来的内在逻辑悖论”[7]。反映在公共行政这一概念上，它既应是公共的又应是行政的。作为公共的事物，所突出的是一种价值理性，而作为行政，又必须显示其技术理性的特征。在工业社会民主与科学的二重语境中，这种逻辑悖论在“公共行政”一词中得到了完整地诠释。所以，威尔逊在提出政治—行政二分原则的时候，其实是将民主化的政治与技术化的行政割裂了开来，期望在民主政治系统之外建立起一个专门性的技术理性系统。在此意义上，虽然行政获得了“公共”的称号，即名之为“公共行政”，但是，公共性实质上被拉下了价值理性的神坛，成为技术理性的不偏不倚的代名词。正是由于这个原因，公共行政学的发展走上了片面的技术主义之路。
沿着威尔逊所确立的路线，加之科学管理运动的推动，公共行政学于1930年代进入所谓的“正统论”时期。这一时期行政学思想的经典体现就是古立克和厄威克的《行政科学论文集》所彰显的POSDCORB(Planning，Organising，Staffing，Directing，Coordinating，Reporting，Budgeting)原则。可见，在公共行政作为一个专门的研究对象之后的很长时期中，所谓公共行政学其实是服膺于技术理性与专业主义的，而它本身应当具有的那种对公共性价值的追求，却受到了忽视。尽管这一时期也有关于公共利益的探讨，但它并没有对公共行政学的主流产生实质性影响。然而，从1940年代开始，在一群被视为异端的年轻学者的交相批评下，POSDCORB作为一个曾经被普遍认可的正统学说迅速褪色，而且，这种“异端”思潮不断地积累能量，到了20世纪中叶，演化成一场激烈的论辩，这就是公共行政学史上的两位巨匠——赫伯特·西蒙与德怀特·沃尔多围绕公共行政学的学科定位、研究方法和价值取向展开的激烈的争论。在这场争论中，他们从两个不同的方向开辟出了行政学其后的发展路径：西蒙主张引入逻辑实证主义，重建一门更加精致、更有效率的行政科学；沃尔多则提倡将民主等规范价值引入公共行政之中，强调公共行政学就是一种政治理论。从其后的半个多世纪公共行政学走向看，西蒙观点由于更合乎传统公共行政学的主流路线而得到更多响应。
应当看到，西蒙通过引入逻辑实证主义确实构建起了一门精致的“行政科学”，这使行政学从正统论的“行政谚语”研究方法中走了出来，但是，却没有解决行政学这门学科所蕴涵的内在逻辑悖论，在某种意义上，反而进一步冷落了公共性价值，导致这一学科面临更严重的发展困境。应当说，这个时期的行政学者已经意识到了行政学的内在逻辑悖论，西—沃论战实际上是对这一困境的求解，但是，这之后的公共行政学发展却沿着传统的路径走上一个极端，而且使行政学的研究路径出现了分裂：一方是以行为科学学派为代表的管理主义阵营，力图运用实证主义方法构建一门价值中立的行政科学，强调经济与效率，指向技术理性；另一方是以新公共行政学派为代表的宪政主义阵营，崇尚社会公正、平等、民主、回应性等规范价值在公共行政研究中的正当性与重要性，关注价值理性。从美国行政学说发展历史看，前一种研究路径基本上是作为主流理论趋向存在的，而后一种路径则仅仅是在某个历史时期出现的一种对主流理论的纠偏与反动。从行政实践上看，20世纪80年代初，一场名之为新公共管理运动的理论追求和政府改革，更是将管理主义的胜利推向了巅峰。尽管新公共管理运动在名义上提出要摒弃官僚制，并在提高政府的运作效率和社会回应性中显现出一定成效，其实质却是沿袭了传统公共行政的管理主义内核：首先，新公共管理以公共选择理论和新制度主义经济学为其理论基础，强调了管理主义“理性人”的人性假设；其次，新公共管理以“公私通则”为其方法论，忽略了公共部门区别于私人部门的公共属性，抹杀了公共行政的公共本质；再次，新公共管理仍然秉承效率至上的行政目标，强调用经济、效益等市场的价值取向来取代民主、平等、公正等行政的基本价值取向。可见，新公共管理运动在学术上不仅没有解决宪政主义与管理主义的争论，反而是将管理主义精神发挥到极致，致使公共行政学在技术乌托邦道路上越走越远。
三、在“公共性”关怀下重构行政学理论
在公共行政学沿着技术理性路线行走了几十年后，人们愕然发现，这一学科的内在逻辑悖论已经外显为各种各样的危机。有学者将公共行政(学)所面临的危机概括为四种，合法性危机、研究品质危机、学科认同危机与信任危机，认为前三者属于公共行政的学术危机，而后者属于公共行政的实践危机。[8]13-23事实上，无论是公共行政学的学术危机还是所谓的实践危机，都可以看做是由于技术理性逻辑下的实证主义和管理主义对公共性价值的损伤而导致的恶果。正是因为公共性的丧失，致使公共行政学缺乏清晰的学科边界，从而一再地遭受人们质疑：“它是政治学的一部分？是工商管理的一部分？还是一个独立的学科领域？它到底是什么？”[9]139同时，也正是由于缺乏对公共性的关照，致使公共行政学面对复杂的社会现象而难以承担起指导行政实践的重任。当然，秉持宪政主义思想的行政学家们一直在为求解行政学的发展难题而捍卫和促进学科的公共性价值追求。从20世纪中期沃尔多对西蒙的批驳，到奥斯特罗姆对美国行政模式的反思，再到新公共行政学派明确提出公共行政要关注和致力于社会公平正义的实现，都反映出了对如何实现公共行政公共性路径的探讨。[10]正是因为公共行政学有着这一传统，在20世纪80年代，当新公共管理运动在西方主要资本主义国家进行得如火如荼时，依然有一大批公共行政学家围绕着理论支持、实践状况、存在问题与未来趋势等问题对新公共管理提出质疑与批判，努力呼唤公共行政的精神与价值，倡导去建立具有公共性的公共行政学理论。
宪政主义传统对公共性的追求可以成为公共行政学进一步发展的一项可以加以批判性地继承的理论资源，特别是在当前的后工业化背景下，高度复杂性和高度不确定性的社会现实对行政的标准化技术主义治理方式提出了怀疑，因而，公共行政学的研究必然会重拾公共性之价值追求，并在这一价值关怀下承载起“价值颠覆”和“典范转移”这两大重要任务。可以想象，以公共性为核心的公共行政学研究将会包含着这样几个维度：
其一，在研究取向上矫正片面的效率中心主义，把人民主权、公民权利、社会公正、公共利益、社会责任等基本价值作为理论建构基础。[11]从实质上看，无论是行政思想史上管理主义与宪政主义的争辩，还是行政学研究中的技术理性与价值理性的矛盾，其根源都是由这一学科的研究对象——公共行政自身的管理性与公共性之间的差异所引起的。诚然，对公共行政管理性的重视带来了有目共睹的成就，正是由于公共行政具备管理性，才使公共行政学与科学管理运动结合起来，取得今日的学术成就。但是，必须更清醒地意识到，公共行政如果失去了公共性价值的指引，就会像瞎子一样不知道该向哪个方向迈进。所以，管理性应该在公共性的指引下前进，效率等价值观应当被放置在公平、民主、公共利益的框架体系之中才有意义。然而，正如登哈特曾深刻指出的，传统的以效率至上为价值导向的行政思想的扩张，使得越来越多的群体生活空间理性化。[12]69长期以来，被技术主义抽离了民主宪政价值的行政学思想已经引起了公共行政公共性的丧失。所以说，未来的公共行政学虽然仍会包含组织结构、管理技术、政策分析、财务与人事管理等管理维度的主题，但决不会再将效率作为其唯一价值和终极目标，而是更加关注社会公共利益的促进与实现，并从公民本位的视角探讨公共问题的解决路径。
其二，在研究方法上放弃政治—行政二分的学科预设和价值—事实二分的研究取向，使实证研究在规范价值的主导下进行，实现技术理性与价值理性的融合共生。价值理性反映了人类对价值问题的理性思考，它渴望通过对社会基本价值的反思、批判、超越和变革去建构一个理想的、应然的、合乎人的本性的美好世界，其在学术研究中所对应的方法论是规范研究。正如博克斯所言，与实证研究(经验研究)相比，规范研究更强调对现实生活的反思、批判与超越，其首要目的就是探讨社会生活的替代性未来。[13]102就行政学的研究方法而言，完整和准确地研究应当同时把握这两条研究路径，“在方法上一定要脚踏规范方法和实证方法两只船”[14]。但是，从现状来看，公共行政研究的工具主义思维倾向排斥了规范研究，让一切对行政终极价值的反思显得不合时宜，这对行政学的发展显然是极其不利的。进入21世纪以来，就整个社会科学研究方法的发展趋势来看，“随着自然科学界上个世纪初相对论和量子力学的提出，所谓‘价值中立’的神话已经瓦解”[15]。在这种情况下，我们可以预见到，当今仍然在行政学领域风行的实证主义必然会因其研究方法上的限制丧失其主流地位，特别一些社会学诠释理论与批判理论的发展，将呼唤着公共行政学研究中的那些富于批判性和建设性的规范研究蓬勃兴起。
其三，在人性假设上抛弃“经济人”的单一预设，承认行政人员所拥有的公共行政精神，从而在理论上努力构建保证这种精神的伦理制度方案，让其在制度的约束下始终如一地为促进公共利益而开展行政活动。在社会科学中，对人性的预设是最基本的预设，公共行政理论当然也是如此。但是长期以来，公共行政学并没有一个一以贯之的关于人的预设。自西蒙将实证主义方法论引入到行政学领域，再加上后来新公共管理对公共选择理论的极度推崇，经济学中“经济人”概念成了公共行政领域影响力最大的理论预设。实际上，现实生活中的人永远要比“经济人”复杂得多，因为人既具有个体属性也具有社会属性。从公共性的视角来看，人具有的社会性属性能够使人超越个体自身，会在群体生活中表现出责任感、荣誉感乃至忘我与牺牲的精神。而“经济人”的假定不仅在公共行政学的研究上，而且在行政管理实践中，都会产生十分消极的影响。因为，它将形成一种误导，使行政人员在心理上无意识地将“经济人假设”作为一种“自我实现的预言”，从而成为一个名副其实的“理性的魔鬼”(康德语)。所以，在公共行政学的理论发展中，不仅需要重视强制性制度的设计与完善以防止人作恶，也同样需要建构伦理制度来培养根植于人心的信念去引领人向善。这种信念就是弗雷德里克森所倡导的公共行政精神，即“一种对公民的广泛的和问心无愧的热爱”[2]203。在一定程度上，正是依赖于具备这种精神的行政人员，公共行政的公共性才得以践行。
其四，在研究内容上更加重视行政哲学的研究，在更高的视角上探索和总结公共行政的规律，界定公共行政的性质，从而更好地为政府行政目标和价值取向的设定提供指导，使公共行政学在着眼于解决制度和体制层面上的具体问题时不至于遗忘人类幸福和美好社会等规范性价值。事实上，无论是在自然科学领域还是在社会科学领域，科学与哲学的关系都是不可分割的，“任何想要排除哲学或将‘形而上学’逐出科学的园地，不仅是不可能的妄想，恐怕还要反过来使自己的理论建构‘崩盘’”[16]。对于公共行政学这样一门极其关注现实、解决现实问题的学科而言，更需要在更深入、更宏观的理论层面上去探讨系统性的解决现实问题的方案。行政哲学是在行政学理论发展的过程中提出的，是对行政学理论的具体观点、内容和方法的超越。从价值关照上看，行政哲学着眼于获得更美好的生活，能在更高的层面认识和理解公共利益，从而有助于我们进一步地理解各种价值问题。然而遗憾的是，在现代实证科学强大的话语霸权之下，行政哲学的研究显得相对软弱无力。因此，我们要想从根本上实现公共行政学的公共性重建，就需要针对公共行政中基本的、宏观的、实质性价值层面的问题开展哲学论争和对话，“让更多的争论在行政哲学这一层面上得到解决，使具体的理论研究较少地陷入莫衷一是的境地”[17]。
其五，在行政模式的建构上实现对管理行政的实质性超越，寻求符合后工业化社会特征的新型行政模式的构建方案。如前所述，当今的公共行政学是在工业社会发展起来的，是在充满悖论的现代性宏大叙事背景下诞生的，其内在的悖论就在于将民主政治与理性官僚相割裂。尽管曾有一部分学者企图通过行政模式的完善与改进去实现对公共行政中“公共”与“行政”的矛盾的突破，比如对民主行政、协同治理等模式的理论探讨和实践设计，就属于这种追求。但是，我们看到，虽然这些努力对行政管理实践产生了一定的影响，却没有从根本上解决公共行政中民主与效率之间的矛盾，也没有彻底改变政府依靠技术主义去谋求解决社会矛盾的思路。当前，在后工业浪潮的冲击下，人类社会的迅速分化以及贫富悬殊的日益扩大，致使各种矛盾不断地积累，并把整个社会引入到风险状态之中。在这种情况下，我们更需要一种基于新型的行政模式基础上的行政学思想和理论来指引政府走出工业社会管理行政模式的桎梏，需要在突破现代性社会中的科学主义传统，实现整个社会治理模式的改造和重建。对于这种新型的行政模式，已经有学者创造性地使用“服务行政”这一概念进行阐释了。[18]作为一种由多元社会治理主体构成、以合作关系为纽带和以提供公共服务为目标的行政模式，服务行政相对于传统的官僚制的根本差异就在于它超越了工具理性，在公共行政的体系中引入了道德价值理性，并且在公共性的关照下实现了二者的统一。这种新型行政模式体现在政府形态上就是服务型政府。因此，在未来的公共行政学范式构建中，立足于后工业社会对服务型政府进行自觉的理论探索和实践规划，是公共行政的研究者和从业者所应共同肩负的重要历史使命。
如果说公共行政的发展史是人类解决公共问题、改善社会福祉的实践历程，那么，百余年公共行政学的演变则可以看做是人类不断探索公共资源有效分配、寻求社会发展终极价值的灵魂之旅。在这个心灵漫旅之中，面对人类关于公共事务的治理之道充斥的纷争与冲突，需要有坚定的精神和明晰的价值，才能不被世事的纷繁芜杂所迷惑，才可能有力地肩负起关照政府、思索政府改造的重任。而公共性正展现了公共行政学的“灵魂之基”，是引导这一学科的发展航线的灯塔。尽管在工具理性的支配下公共性价值对行政学发展的重要意义尚未彰显，但是，我们可以看到，在当今行政学界已经有越来越多的学者开始对公共行政研究的技术主义路径进行反思，并越来越强调并接受了规范价值的至关重要性。如赫伯特·西蒙于1997在美国公共行政学会的第58届年会上发表题为《为什么是公共行政》的重要演讲，严词批评了当下行政学界过度迷信管理主义和经济主义的现状，并重申了民主宪政价值在行政研究中的重要地位。[19]这也许已经为我们预示了未来行政学发展的公共性趋向。