关于企业产权制度改革的若干问题，本文主要内容关键词为：若干问题论文,产权制度论文,企业论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
企业产权制度改革涉及到许多复杂的问题，诸如产权界定、产权流动、产权管理、产权权益保障等等，下面分别予以讨论。
（一）企业产权界定
关于企业产权界定问题，这里仅就当前现实经济生活中较为普遍存在的所谓的“企业所有”、“国有资产的分级所有”和政策优惠所形成的资产归属等问题进行讨论。
深圳市提出“国家投资和贷款所形成的资产属国家所有，国有企业通过银行及其他非银行金融机构贷款经营形成的资产，属国家所有：国有企业相互担保贷款形成的资产属国家所有；运用国营企业信誉及政策形成的资产，按照公平、合理的原则给以界定，由国家和企业共享。对集体、私营、个体挂靠国有的企业，在明确产权关系的情况下，按公司法进行规范。在这一类国有企业中，凡没有法律依据证明是由集体、个人或外资方占有的资产均属中有资产。”
为了明确国有资产产权，深圳市一是按上述的原则全面开展清产核资的工作，理顺和界定国家与企业、企业与企业的产权关系：二是按公司法的要求加强对公司注册资本金管理，使公司注册资本能够真实、明晰地反映公司产权关系；三是依法发放产权证书。
也有的地方提出：应区别不同情况对企业产权进行界定，明确国有资产产权。“一是国有企业原始投资是谁，其产权就应界定给谁；二是完全靠贷款新建的国有企业，形成的资产不应全部界定为国有资产，因为贷款及其利息是企业还。它享受了国家税前还贷、以税还贷的政策，因此这部分企业的资产应大部分界定为国有资产，一部分界定为企业资产，其比例根据企业不同情况而定；三是集体企业在改制过程中，凡属国家减免税形成的资产应界定为国有资产。”
有不少企业、地方政府和学术界的同志认为企业在二步“利改税”以后留利形成的资产、“拨改贷”以后还贷后形成的资产都应该是企业所有的资产，不应该归国家所有。有的人提出了这样的疑问：有的企业创办时，政府一分钱没有掏，都是由企业贷款经企业自身努力积累起来的。还贷以后所形成的资产难道还应该归国家所有吗？言下之意，这一部分资产应该归企业所有或归企业的职工所有。
实际上，世界上没有一家企业的资产是归企业自身所有的，并不存在企业自为所有者的问题。稍懂一点会计基本常识的人士都知道，企业资产负债表的基本平衡式是：企业的资产等于负债加股东权益。也就是说，企业的资产要么是债权人权益（债务资产），要么是出资者权益（净资产）。对于国家有原始投资的企业而言，根据在市场经济体制下通行的“谁投资、准所有、谁得益”的原则，无论是在“拨改贷”以前还是在“拨改贷”以后，企业留利形成的资产、还贷形成的资产，是企业以出资者权益为最基本的物质基础进行经营的结果，均应归国家所有。若是税前还贷，相当于国家用应得的税收和利润来投资，只不过省去了企业将这部分税收和利润交给国家，然后再由国家将资金投给企业的过程；若是税后还贷，则相当于国家用应得的利润投资，进行利润资本化。任何所有制性质的企业在其正常的生产经营过程中都或多或少会有贷款，会有负债，企业归还债务所用的资金来源要么是用新的贷款，要么是直接或间接地用出资者权益归根到底是用出资者权益来归还贷款的。为什么对其他类型的企业来说，人们不会认为企业还债以后所形成的资产不归原始的所有者所有，而在国有企业就成为问题了呢？
人们争论的焦点集中在“拨改贷”以后设立的国有企业的资本产权归属上。人们较为普遍地认为国家在“拨改贷”以后设立的国有企业中没有投过一分钱，而仅仅是作了担保。所以，企业在还贷后形成的资产不应归国家所有。有关政府部门的同志则坚持国家在“拨改贷”以后设立的国有企业在还贷后所形成的资产应该归国家所有，主要理由是这类企业的贷款是由政府作担保，风险是由政府承担的，企业贷款的指标也是政府给的。
真正意义上的贷款与贷款担保均不能构成对企业还贷后所形成的资产产权的要求。除非企业到期无法还贷，对于债权人而言，贷款是一种债权；对于举债的企业而言，贷款是一种债务；对于担保人而言，担保是一种信用行为。这里的关键问题是：“拨改贷”以后的所谓“企业贷款”和“政府担保”实质上都不是真正意义上的企业贷款和担保。这种贷款和担保有别于一般意义上的贷款和担保。它实质上是一种处于扭曲状态的政府直接投资。即出于促使企业增强国有资本的运用责任初始本意，政府以企业贷款的形式向企业直接出资，然后国家以应得的税收或应得的利润来还贷。所以，这一部分资产的产权很明确地应是归国家所有的。当然，“拨改贷”的做法当然是在一种特定的历史条件下所形成的一种不正确的做法。自从政府对国有企业的投资由拨款改贷款（即所谓的“拨改贷”）以来，投资与贷款的关系被混淆了，造成了目前投贷不分的状况。投贷不分既涉及到企业对其还贷以后所形成的资产的产权归属问题误解，又涉及到企业的资本结构问题。然而，投贷不分的不正确做法并不构成“企业所有权”的理由。①
从“拨改贷”以后企业的资本结构看，无论是对原有的国有企业来说，还是对新建的国有企业来说，无论是税前还贷，还是税后还贷，投资与贷款不分，使得企业的融资结构恶化，企业的资产负债率普遍过高，新建的“国有企业”的资产负债率往往为1，即企业的资产100%为负债。因此，政府对国有企业的投资及银行对国有企业的贷款应该分开，改变目前这种国家对企业的投资通过银行对企业贷款的形式来进行的不正确做法。
对地方政府投资所形成的企业国有资产，或中央下放地方的国有的企业资产，有一些同志认为应归地方政府所有。有的同志提出：企业国有资产实行中央一级产权、地方分级监管，缺乏可操作性，比如在产权转让过程中，如实行国家一级产权，每一笔转让业务都要由中央政府来审批，这在实践中无法操作。在实际工作中，已经是按企业国有资产分级所有在运作了，只不过在理论上没有解决这个问题。并认为企业的国有资产所有权应分为三个层次：国家终极所有权、地方政府实际所有权、企业法人财产权。
由于我们的国有企业实际上表现为政府所有，各级政府分别行使各自所属的国有企业的有关所有权能，比如收益权、资产处置权等，且国有企业也是由各级政府投资形成的。在产品经济的体制下，财政统收统支，地方政府并不成为利益主体，因此不必要进行各级政府的产权界定。然而，在市场经济的体制下，各级政府都成为相对独立的利益主体，在国有企业进行产权界定时，不能回避中央政府产权与地方各级政府产权界定的问题。
首先，这种产权界定实际上已经不自觉地开始了，现实的操作实际上是按分级所有进行的。比如，中央企业的收益权归中央政府，地方企业的收益权归地方政府；一些由中央政府和地方政府共同投资的企业按类似于有限责任公司的形式来组建；中央政府投资的企业在出售产权后所获得的收入归中央政府所有，地方政府投资的企业在出售产权后所获得的收入归地方政府所有，等等。
其次，明确划分国有企业中的中央政府产权和地方政府产权，有利于明确各级政府对企业国有资产的财产责任，从而有利于各级政府从自己的经济利益上去重视国有资产的保护和提高效益的问题。
再次，明确中央政府的产权和地方政府产权有利于打破中央与地方、地方与地方之间在投资上的分割，使资金能在保证各方合理经济利益的前提下自由组合、自由流动。
最后，明确中央政府产权和地方政府产权有利于调动中央与地方两个积极性，也有利于加强中央政府的宏观调控能力。中央政府对国有企业有大量的投资，而目前大部分中央投资的国有企业都已“下放”到地方，收益权已不归中央政府，如明确中央产权后，收益权就应归中央政府，中央财政收入能增加。地方政府在这些年也有大量的投资用于创办国有企业，明确了地方政府产权以后，从产权的角度确认了地方政府的权益。
有人担心，有的地区经济较落后，地方政府自己并没有多少投资，一旦明确中央政府产权和地方政府产权，地方财政收入会受影响。这种担心可以理解，但不必要。在具体的操作上完全可以避免这种情况。比如，中央政府可以从自己的财政收入中补贴某个地区，可以加强对某个较落后地区的投资，通过中央政府对这种收入在地区间进行再分配，使当地政府从当地的经济发展中增加收入。
也有人担心，一旦明确划分中央政府产权和地方政府产权，长远地看，可能会引起地方闹独立，担心国家会分裂。事实上，一个国家会不会分裂并不取决于所有权或产权。一些西方国家的公共企业，中央政府产权和地方政府产权划分得很清楚，且这些国家中绝大部分企业为私营企业，并没有由此引起分裂。相反，在一些原社会主义国家，并没有划分中央政府产权和地方政府产权，且国有企业占绝大多数，却发生了分裂。因此，上述的担心也是没有必要的。
国家对国有产权的管理应实行“分级所有、分类管理”的方针，即明确界定中央政府产权和地方政府产权，对分布在不同产业的国有资产产权（无论哪级政府所有）和不同类型的国有资产产权（如资源性国有资产就只应归国家统一所有）根据实际情况采取不同的管理办法。
我们同时也认为，国有产权的分级所有是一个事实，从较长远点看，实行国有产权的分级所有，有利于国有资产的管理。但是，从实际操作来看，为慎重起见，可以不明确提出企业国有资产分级所有，但可以提出“国家统一所有、地方分级代理、企业自主经营”。为了便于实际操作，可以按行政隶属关系，由国家分类别对企业国有资产向各地政府分级委托，使地方政府能以国有资产所有者的身份对国有资产进行分级代理、分级监管。
还有一个涉及产权界定的有争议的问题是：政府的各种优惠政策、减免税、服务、贷款担保、银行贷款或政府部门借款等，可否作为政府对集体企业的投资或入股？
有人认为，凡是国家对企业进行减免税所形成的资产产权都应该归国家所有，视同国家对企业投资或入股。实际上，这也是一种误解。除非政府与企业事先约定，否则政府对企业的减免税所形成的资产，应是企业原来的所有者是谁，这一部分资产产权就应该归谁所有。国家对国有企业的减免税所形成的资产产权当然应该归国家所有，但国家对集体所有制企业和其他类型企业的减免税所形成的资产就应该归这些企业的原始出资者所有，而不应该归国家所有。国家对那种挂国有企业的牌子，实际上为集体企业或私营企业的这类“国有企业”，其减免税形成的资产产权也不应该归国家所有；国家对股份制企业的减免税所形成的资产产权应按企业中各股东的出资比例归各股东所有。这样说的理由是：国家对企业的减免税属一种宏观调控行为，不等于是投资行为；国家对“三资企业”的减免税也并没有按国家入股来处理，没必要对其他类型企业的减免税按国家入股来处理；政府也不能不经过其他股东同意单方面向企业入股或扩股。
有人认为，政府对集体企业提供的有关服务（如盖公章）也应作为政府对企业的入股。这种看法更不对。为公民、企业服务，管理公共事务，是政府的应有职责，公民、企业向政府纳税就是为了保证政府对这一职责的履行。如果说政府提供的服务能作为政府入股的依据，那么岂不是接受政府服务的全部的经济单位都将成为国有吗？
（二）企业产权流动
随着市场经济的发展，包括国有产权在内的企业产权流动已经成为必然趋势。产权的流动包括卖出和买入两种行为。通过产权的流动来实现资源的优化配置，是各地的普遍做法。
比如，白云山制药集团公司为了扩大生产经营规模，最近兼并了七个药厂。该公司提出，为了促进国家股的流动，并使企业集团更为紧密，可以在已经上市的制药业的股份有限公司之间以市值为依据进行国家股的换股；广州味精厂为实现扩大生产经营规模、形成企业集团和多样化经营的目标，收购了广州的几家集体企业，由味精厂控股51%，还准备以自身的实力通过收购、兼并、租赁等多种形式将实力壮大。该厂提出要“吃一个，管一个，管得好，管得往，逐步前进”。顺德市在这一方面进行了大胆的试验。该市采取多种灵活的形式来实现产权制度的改革、明确产权主体和国有产权的流动：一是由企业职工入股，将企业的国有资产买过去，组成股份合作制企业；二是将除土地以外的国有资产出售给企业主要的经营者或其他私人，土地则出租；三是中外合资；四是对企业进行股份制改造，组建股份有限公司，吸收法人、个人入股，其中，已有两企业上市；五是对于几乎完全是负债的企业，由职工等入股集资，接过企业的产权和债权、债务，厂房、土地则由企业向政府租赁（比如顺德糖厂）。
现实经济生活中比较普遍地存在着的一种误解和担心是：出售企业国有资产产权就是搞“私有化”。事实上，企业国有资产产权的出售，只不过是进行产权的流动，它与私有化完全不同。真正意义上的私有化应是指将国有资产或公有资产无偿地分给全体公民或一部分公民，使之成为私人所有的资产的过程和行为。而企业国有资产的产权流动是指政府为了提高企业国有资产的运营效率，对非特定企业的国有资产产权进行有偿转让或有偿收购的过程和行为。
企业产权流动的目的主要是为了提高企业国有资产的运营效率，提高经济效益，将有限的、稀缺的国有资产资源投入、转移到效益较高的产业中去，从而实现结构调整，使资源配置达到优化。企业国有资产的产权流动包括两种相反的行为，即产权出售和收购产权。企业国有产权出售不等于私有化，因为产权在市场经济条件下同样也是商品，产权出售就如同顾客到国有商店里去购买衣服一样，商店给顾客衣服，收到顾客交来的钱。这一过程显然不能说是商店把一部分国有资产私有化掉了。国有产权出售的对象有可能是非国有主体，也可能是国有主体（比如，某一国有企业的国有资产产权被另一国有企业收购）。相应地，国有主体收购产权的对象也包括国有产权和非国有产权。国有主体的投资，可以直接投资举办企业，也可以通过收购原有的企业产权来进行。国有主体投资的资金来源，可以是各级政府新增拨投资或其他资金来源，也可以是出售国有产权所得资金。
当然，也并不是所有的国有企业的国有资产产权都是可以出售的。一些不宜出售国有产权的特殊的企业（尽管这样的企业是很少的），如某些军工企业，可以由政府作出不得出售国有产权的规定。对于政府未作出“不得出售国有产权”或“国有股份必须占控股地位”规定的国有企业，无论其规模大小，尤其是中小企业，应该允许国有产权根据需要作适当的流动。在股份分散的情况下，即使国有股份要控股，其比例也未必要达到理论控股比例，国家股往往只要占20～30%甚至更低，就可以达到实际控股比例。
对于国有企业来说，产权流动仍然十分困难。一是由于企业国有产权的流动从来就不是一种孤立的行为，它会受到许多诸如被收购企业的职工安置、债务的处理、高层经营管理班子改组、离退休职工的养老等具体因素的束缚；二是由于在上市和非上市的股份有限公司中的国家股不能转让或难以转让。企业国有产权流动困难，这等于捆住了企业国有资产的手脚，至少造成了四个问题：
一是企业的存量国有资产结构得不到调整。由于企业国有资产产权难以流动，国有资产投在哪个企业就只能沉淀、物化在那个企业，无法或难以通过股份制出售一部分或全部、大部分产权收回现金并作新的投资来实现国有存量资产的结构调整。目前国有企业实行股份制一般只是通过发售股票获得增量资产，存量国有资产的结构并没有由于股份化而得到调整。这等于认定：一切国有资产的既定投资都是合理的，不能作任何调整，否则就是搞“私有化”。这使得企业的股份制改造至多起到明确产权关系、吸收增量资产的作用。
二是非但没有真正保卫国有资产，反而使国有资产招致损失。保卫国有资产不只是一句政治口号。国有资产并不会由于有了“保卫国有资产”的口号、不准其流动就不受损失。国有资产产权由于无法从经济效益差的企业和行业撤出并投入到经济效益好的企业和行业中去所造成的一部分国有资产运营效率低下，就是国有资产的损失。同时，企业国有资产产权难以流动也无法使国有资产管理适应股份制在我国日益发展的环境，使企业国有资产无法通过产权的流动来达到规避风险和增值的目的。比如，由于目前国家股不能进入二级市场流通，国家股的市场价值只能是一种观念上的价值，无法变现。这样，政府就无法在企业经营状况恶化时及时地抛售国家股来规避风险，防止国有资产的损失。同样，国家也无法充分利用股市上扬的机会出售一部分国家股来实现国有资产的增值，以筹集更多的资金进行再投资，防止公司扩股时由于没有充足的购股资金而不得不放弃优先购股权，从而导致国家股的股份比例在公司中不断下降的情况发生。
三是现有国有企业进行股份制改造的主要目的应是通过股份制的形式，使企业产权明晰化和多样化，从而为转变企业的经营机制创造良好的产权组织基础。如果企业股份制改造的目的仅是为了获得增量资本，那么还会可能造成投资规模扩张过快的不良后果。这是因为，由于国有产权不能流动，通过股份制改造所募集到的增量资产不得不成为结构不合理的存量国有资产的附加和复制，使增量资产的结构仍然处于不合理的状态之中。
四是国有产权不能流动使得国有企业在横向联合方面达不到较高的层次，国有产权无法或难以重组，影响企业层次上的各种产权的混合。
为了推动企业的产权流动，广东提出要积极稳妥地开展多层次、多形式的产权交易，要办好全省产权交易中心，各市要根据实际情况相应建立产权交易市场。要通过产权的流动和重组，促进企业组织结构的调整，大力推进企业间的兼并、合并、联合，有的企业可以出租，有的可以拍卖，有的可以转让。企业产权可以部分转让，也可以整体转让；可以转让给国有单位，也可以转让给集体单位或私营企业。还可以直接转让给外商。广东还提出了在转让国有产权的过程中要坚持五个原则：(a)依法有偿转让；(b)转让资产必须经过科学的评估；(c)一般应通过市场竞价确定转让价格，采取协议转让的，价格必须经过一定的法定程序确定；(d)不准将国有和集体资产无偿量化给职工个人；(e)转让收益要用于国有资产再投入，或用于国家规定的用途。
广西的柳州市在1993年已经成立了产权交易市场，1994年广西的几个中心城市都打算兴办产权交易市场。广西对产权转让提出了四条原则：(a)必须依法有偿转让；(b)转让资产必须经过评估；(c)通过市场确定转让价格；(d)转让收益除经批准可安排一部分作为企业职工保险基金外，主要应用于国有资产再投入。
企业产权交易市场的兴起，为企业国有产权的流动提供了方便，它必将有利于企业国有存量资产结构的调整。现在要做的工作不是去人为地限制企业产权交易市场的发展和企业产权交易活动，而是要积极地进行规范，推动产权交易市场的健康发展。
建立企业产权流动、交易的制度，最为重要的一点是政府应该主动地去制定企业产权流动、交易的规则，不能被动地由经营者去无序地决定出售国有的产权；企业产权的流动还应该与反垄断结合起来，无论是国内的厂商，还是国外的厂商，都不能对中国的任何一个产业形成垄断，已经形成这种垄断的必须通过立法强制性地打破；在企业国有产权流动过程中，一定要通过政府的规制，防止国有资产的流失；企业国有产权的流动还应该树立起国家经济安全的观念，并不是任何行业、任何产业都可以随意地将国有产权向国内外厂商（尤其是国外厂商）出售的。
（三）企业国有产权管理
对国有产权的管理体制及明确国有资产的投资主体，直接涉及到国有产权权益的保障。目前，政府对企业的国有产权多头管理的问题急需解决。比如，广州的白云山制药股份有限公司，其母公司（在股份有限公司中占62.5%由原资产所折的股份）形式上是白云山制药集团公司，在集团公司上面有农委、农场管理局、白云山农场等，而现在又将这一部分由原资产折股所形成的股份作为国家股由市国资办作为股东。这样，还造成的一个相应问题是：集团公司与股份有限公司之间失去产权联系。广东、广西及深圳在这一方面的认识基本一致，即要按照政府的社会管理职能和国有资产所有者职能分开的原则、政府对国有资产的资产管理与资产经营分开的原则，分别建立、健全国有资产管理部门和国有资产经营机构。
广东省提出要健全省、市、县三级国有资产管理局，使之作为同级政府专司国有资产行政管理的机关。同时要建立起政府授权的国有资产运营主体。可由国有资产管理部门授权给企业集团中的母公司（集团公司）、国有投资公司、国家控股公司及一些具有投资控股能力的大型企业成为国有资产运营主体；或结合政府机构改革，从主管部门中分离出国有资产管理职能，成立国有资产运营组织。国有资产运营主体的基本职责是，从价值形态上运营国有资产，使国有资产保值增殖，并依法对企业享有出资者权益，取得投资收益，决定国有产权的变动和重组，委派或推荐产权代表通过法定程序进入企业权力机构，按法定形式行使权力。国有资产运营主体与企业法人没有行政隶属关系，对企业不行使任何政府行政管理职能。
深圳市在完善国有资产管理体制方面提出：一是要进一步明确和充分发挥市国有资产管理委员会的职能和作用，保证市国资委统一、有效地行使国有资产管理职能，保障国有资产安全增殖。今后，市政府其他局、委、办等机构不再代表市政府行使国有资产所有者职能，而转为行业管理机构；二是构造若干家经营国有资产的产权运营主体。除了要将市国有资产投资管理公司改造成为经营国有资产产权的国有控股公司外，还将选择市建设集团公司、能源总公司等条件具备的大型企业集团进行国有资产授权经营试点，将其改造成为产权运营主体形成该市产权运营主体多元化格局。在建立国有资产监管体系方面，该市拟做以下几项工作：选配好国有产权代表；建立国有产权代表报告制度；建立资产经营责任制；建立和完善企业监事会制度；建立健全国有资产监管法律体系。
南宁市已结合股份制试点组建了商业国有资产经营公司，授权其经营几家改组为股份有限公司的企业的国家股。桂林、柳州等地也在进行这方面的探索。
政府在国有资产管理方面目前迫切需要做的工作是要处理好“董事会”与“总经理”之间的关系问题。也就是说，政府应该建立起就国有资产管理工作在有关各部委之间的协调机构，由各有关部委的首长作为成员，同时，设立国有资产管理委员会作为国有资产管理的执行机构。比如，设立国有资产管理协调委员会，起所谓“董事会”的作用，各有关部委对具体的问题有不同意见，可以在该委员会中进行讨论，形成一致意见以后，交由国有资产管理委员会执行。由国有资产管理委员会直接向国有资产经营机构（如国有控股公司）下达指令，避免政府对企业的多头管理。
（四）国有产权权益保障
如何切实保障企业国有产权的合法权益，是国有资产管理的一个十分重要的问题。除了在产权界定、产权流动过程中有保障国有产权的合法权益的问题外，在企业的利润分配、国有产权的管理、监管过程中更是存在着如何保障国有产权的合法权益问题。人们普遍地认为，国有资产经营效益不佳的一个重要原因是产权不明晰，缺乏明确的投资主体，误以为明晰了企业国有产权、确立了企业国有产权投资主体就能够保障企业国有产权权益。笔者在调查中发现：国有产权形式上的明晰化仅仅是转换企业经营机制、保障国家股东合法权益的一个环节，只靠这一个环节并不一定能真正保障国家股东的合法权益。将企业高层管理人员的个人收入与企业的利润直接挂钩，将企业国有产权代表的个人收入与其所代表的国有资产的收益直接挂钩，可能是一个在明晰了国有产权以后保障国有产权权益的一条有益途径。关于这一问题笔者在有关的文章中已经作了分析（见拙文《现代企业制度建设中的若干问题》，载《经济研究》1994年10期），在此不再赘述。
①笔者原来也将这种“拨改贷”意义上的贷款与担保混同于一般的意义上的贷款与担保，从而曾得出过在“拨改贷”以后设立的国有企业在还贷以后所形成的资产应该归企业全体职工所有的不正确的结论。
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