控制外国危险废物大量向我国转移的对策研究，本文主要内容关键词为：外国论文,危险废物论文,对策研究论文,我国论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
近年来，国外危险废物接连闯关进入我国，引起了社会的普遍关注。本文首先对1990～1995年我国进口的废物，尤其是危险废物总量进行计算，分析废物的具体构成和来源，然后对现有的政策法规进行评价，最后就如何控制危险废物入境提出建议。
一、外国危险废物入境现状及其后果分析
关于外国废物进口问题1989年就有所报道，当时一家美国公司试图每年向我国销售70万吨生活垃圾，结果被我国有关方面否决。据绿色和平组织提供的有关材料，英国1991年向我国出口有毒废物1353吨，价值78.4万英镑，1992年出口达7315吨，价值749万英镑，1993年出口达4186吨。我国对危险废物进口的大量报道始于1993年10月，当时南京1288吨韩国化学废物进口案震惊了全国。1994年海关查获至少7起非法进口危险废物案，进口量高达近万吨。1995年前8个月海关至少查获12起3000多吨非法进口的危险废物。1996年美国废纸直闯平谷更是震惊京城。当年共有200多艘企图转移危险废物的船只被拒于国门之外。我国到底进口了多少吨国外废物，多少属于危险废物呢？本文试对此问题进行研究。
1.废物入境数量巨大
根据很不完全的数据（主要根据海关统计年报的数据），我们对国外废物进口状况进行了分析，发现1990～1995年间，我国进口了大量的废物：1990年进口量为99万吨，进口额为2.6亿美元，占当年我国进口总额的0.49%，1993年进口量猛增至828.5万吨、进口额增至15.75亿美元，占当年我国进口总额的1.5%，比1990年分别增加了7.36倍、5.06倍和2倍。与1993年相比，1994年废物进口有所下降，分别为667万吨、13.61亿美元和1.18%，1995年废物进口总量仍保持较高水平，达652万吨（比上年仅减少15万吨），进口额达到了创纪录的17.30亿美元，占我国当年进口总额的1.31%（见表1），特别是有些废物进口猛增，如废铜进口量和进口额分别增加53.6%和111.9%；石油类残渣增加152.1%和165.8%，废塑料增加22.5%和11.5%；废纸增加27.4%和84.3%，废线绳索缆及制品增加98.61%和124.16%（见表2）。
表1 1990～1995年我国进口废物状况
表2 1994年和1995年若干废物进口比较
2.危险废物入境增速惊人
参照欧共体的分类方法，1994年我国把废物分成5类：不受进口限制的绿色废物、限制进口的绿色废物、禁止进口的绿色废物、禁止进口的琥珀色废物和红色废物。红色废物因要考虑一些有害废物的含量等，无法统计，我们仅对进口的其它四类废物进行了分析。1990年这四类废物的进口依次为76.4万吨、7.9万吨、1.15万吨和13.72万吨，金额分别为2.01亿美元、4528万美元、169万美元和1223万美元；1993年依次为436万吨、331.5万吨、5万吨和56万吨，金额分别为8.41万美元、6.70亿美元、1328万美元和5357万美元。1993年禁止进口的废物比1990年增加了3倍多，进口额增加了3.8倍。1994年禁止进口的废物达56万吨，金额为7438万美元，占废物进口总量的8.4%和进口总额的5.47%，限制类废物分别占34.72%和38.55%。1995年不受限制的绿色废物的进口量和进口金额在当年废物进口总量和废物进口总金额中所占的比重分别为48.5%和41.9%，比1994年分别减少31.5和8.1个百分点。而禁止进口的废物进口则大大增加，达78万吨和1.16亿美元，在废物进口总量和总金额中所占比重分别为11.92%和6.68%（见表3），进口额比重比进口量比重少5个百分点，说明禁止类废物价值很低。1995年进口的禁止类废物主要是其它矿渣及矿灰（海草灰）、石油类残渣、炼钢溶渣、浮渣、氧化皮等废料、含金属或金属化合物的矿灰及矿渣、粉末、皮革边角废料、废线绳索缆及制品、旧衣服等。需要特别指出的是，进口的绝大多数危险废物属于非法进口，这有三方面的含义：一是危险废物的出口方没有按照《控制危险废物越境转移及其处置的巴塞尔公约》的要求事先通知我国环保部门；二是基本上所有的危险废物的进口事先没有经过国家环保局的批准，有的虽事先得到环保部门的批准，第一批（船）废物也符合要求，但此后进口的全是危险废物；三是我国一些企业假造废物名称，如以塑料的废碎料及下脚料与纸及纸板的废碎品之名进口生活及工业有毒垃圾，使得我国难以掌握危险废物入境的实际数量。
表3 1990～1995年进口的外国废物的分类
根据1996年我国公布的《废物进口环境保护管理暂行规定》及《国家限制进口的可用作原料的废物目录》划分，我国把限制进口的废物共分为9类，没有列入的废物则禁止进口。按此方法计算，1994年限制进口的废物达492万吨，占废物进口总量的73.74%，进口额为8.3亿美元，占废物进口总额的61.11%，禁止进口的废物分别为100万吨和2.4亿美元，分别占废物进口总量的15.02%和废物进口总额的17.41%。与1994年的划分方法相比，限制和禁止进口的废物量分别增加了120.69%和58.10%。1995年限制进口的废物高达430万吨，占废物进口总量的66%，进口额为10.62亿美元，占废物进口总额的61.4%，禁止进口的废物分别为144万吨和3.29亿美元，分别占废物进口总量的22.12%和废物进口总额的19.04%，其他的则是允许进口的废物（新的划分方法对哪些是允许进口的废物没有规定）。与老的划分方法相比，限制和禁止进口的废物量分别增加了66.56%和85.58%。
3.废物主要来自美国、日本和香港
从废物的来源国家和地区看，50%左右来自22个经合组织国家，16%左右来自亚洲5个国家和地区（香港占10%，台湾省3%，韩国1.8%，新加坡1.5%，澳门0.3%），34%来自其他国家，其中俄罗斯占10%左右。1994年，来自美国的废物最多，占进口总量的21.29%（142万吨），进口总额的21.19%（2.88亿美元），占我国从美国进口总额的2.08%；日本居第二位，分别占18.49%（123万吨）、15.98%（2.17亿美元）和1.07%；香港处于第三位，分别占11.5%（76万吨），7.8%（1.06亿美元）和1.12%；俄罗斯居第四位，分别占11.3%（75万吨）、9.3%（1.26亿美元）和3.6%；其次是我国台湾省和德国、荷兰、韩国、新加坡、西班牙、英国等（见表4和表5）。1994年，从美国和日本直接进口的危险废物达7万吨，金额为1800万美元（见表6），从香港进口了12万吨，金额为900万美元（见表7）。需要指出的是，许多废物尤其是危险废物是从发达国家经港澳台等地转口到国内的。
表4 1993～1994年进口废物的国别、地区来源
表5 1993～1994年来自OECD各国废物的比重 （%）
表6 1993～1994年美国和日本对华出口废物分类
表7 1993～1994年从香港进口的废物分类
4.沿海地区是危险废物的主要进口地和使用地
从目前海关查获的情况看，浙江、江苏、福建、广东、山东是废物的主要进口地和使用地，上海、天津、辽宁、北京、江西也发现不少危险废物。乡镇企业是危险废物的主要使用者。乡镇企业很少考虑环境污染问题。
5.一些外商投资企业直接从事危险废物的进口、加工、处置
进口的废物主要是废旧金属、电器设备、橡胶塑料、化纤、船舶、车辆及化工废料、废油、废纸等。我国企业中明确从事废物加工处理的企业，1991年就有69家，外方投资金额为5381万美元，1992年有195家，投资额达1.50亿美元，分别比上年增长了182.61%和178.16%。此外，经营范围虽然没有明确，但实际从事有害废物进口的外商投资企业估计也有一定数量。海关也查获了一些外商投资企业非法进口和使用危险废物，如浙江瑞安华隆塑料化工有限公司1994年5月中旬向温州市环保局申报一批废塑料，在审查过程中，发现该公司在此之前未经报批已擅自进口了50个集装箱的废塑料，每箱重20吨，另有183箱也已运抵码头，堆放场散发着臭气。这些废料来自欧共体。陈氏（美国）东泰国际公司1988年就与深圳金鑫铜材厂合作每年进口工业废料4万吨，1990年在珠海市附近建立了一个废旧五金回收厂，每年进口150辆卡车的废五金（95%来自美国），此后东泰不断扩大规模，目前已建有10个工厂，并准备向内地发展。1996年潜入京城的美国废纸的使用者也是外商投资企业。
我国虽然在环境保护方面取得了一些进展，但从总体上说，生态环境正在恶化并有加剧之势。生态的破坏和环境的污染已成为阻碍经济发展、危害人民生命与健康及影响社会稳定的重要因素。洋垃圾的大量进口无疑加剧了我国的生态环境危机；许多人因使用进口的旧服装而得病；危险废物的堆放、拆解、处置等过程严重污染了当地的水质、大气、耕地，许多人的健康受到损害。如江西华隆化学有限公司进口的3万吨生活垃圾严重污染了当地20公顷的土地，许多工人和农民受到病菌的感染。
二、危险废物大量入境的原因分析
从理论上看，现有的国际贸易的主要理论基础是李嘉图的比较优势论。一般认为，该理论的缺陷是考虑了静态比较利益而没有考虑动态比较利益，而我们认为，除此缺陷外，该理论的最大缺陷是仅考虑狭义经济利益而没有考虑广义比较利益如社会效益，因而该理论是国际废物转移的主要理论基础。危险废物输出者认为，危险废物的国际贸易既符合自由贸易原则，又对双方有利。对发达国家来说，国内处置成本太高，输出之获取的比较利益较大。对发展中国家来说，进口可得多种“好处”：一是价格非常低廉，有的完全免费甚至得到出口商的补贴，从而可大大增加收入；二是可得到廉价甚至无价的原料，从而有利于经济发展；三是这些资源可再生、循环使用；四是可创造很多就业机会。这种观点的确符合李嘉图的比较优势原则，正如一位德国专家所说的：“无论对输出者还是接收者来说，经营有毒垃圾都是一桩很赚钱的大买卖”。但这种论点仅考虑了发展中国家某些人的蝇头小利，而没有考虑到发展中国家为此付出的惨重代价（为此付出的生态环境代价往往几倍、十几倍，甚至几百倍于其所得的经济利益），因此，这种理论是典型的以邻为壑的理论。
从国外看，主要有以下几方面的原因：一是发达国家危险废物总量的急剧增加，给处置带来很大压力。全球危险废物年产生量从1974年的500万吨猛增至80年代末的3.4亿吨，其中经合组织国家占89.65%，美国一国就占81.36%。二是废物处置费用大幅度提高，每吨处置成本高达2000美元，而将废物出口到别的国家，却可省下这笔费用，即使是白给，甚至给进口者以每吨几百美元的补贴，也是合算的。三是发达国家国内环保意识日益增强，环保法规标准日趋严格，于是打着可再生利用、循环回收、增加发展中国家收入和就业的幌子，将废物出口到环保意识较差、环保法规不健全的发展中国家。四是《巴塞尔公约》约束性太差，各国对危险废物出口没有惩罚性措施。
从我国国内看，主要有下列原因：
1.环保意识薄弱，特别是对控制污染转移的重要性、迫切性，对国外转移污染给我国生态环境造成的危害性认识不足。在从事涉外经贸工作的部门、企业和个人中，认为环保与对外经贸无关的思想比较普遍。如在1989年美国向我国推销生活垃圾事件中，某市外经贸委领导甚至认为这是“利国利民的大好事”，要求市领导从速决策。
2.由于长期实行非持续发展战略，一些地方和部门只注重经济增长和对外经贸的发展，环境保护的基本国策意识没有树立起来，往往牺牲环保以求得经济上的暂时和局部增长，有的为了眼前利益竟提出“要致富，进废料”的错误口号。
3.环保法规、政策不完善，尤其是执法方面问题较多。我国政府一直反对危险废物的越境转移，1991年我国签署了《巴塞尔公约》，1994年我国与许多发展中国家一起打破发达国家的阻挠，促成了《日内瓦协议》，要求于1998年后全面禁止危险废物出口。此外，我国已公布了20多个环保法律和规定。1991年国家环保局和海关总署还联合颁发了《关于严格控制境外有害废物转移到我国的通知》。该通知对控制境外有害废物向我国转移虽有一定作用，但效果不明显，主要缺陷是有害废物的概念模糊不清且没有与海关商品编码联系在一起，使得海关难以掌握。另外，《通知》允许特别需要的废物进口又给某些人开了绿灯。《中国21世纪议程》提出对进口有害废物征收越境转移环境损失金，建立国家级运输管制和监督系统，但没有考虑到《巴塞尔公约》的发展，仍停留在允许进口但加强管制阶段，故难以适应21世纪持续发展的需要。1994年国家环保局公布的《关于严格控制从欧共体进口废物的暂行规定》，把废物分为5类并努力与海关商品编码结合在一起。但由于这一规定仅由国家环保局出面而无海关和外经贸部门的配合，结果基本上没有得到执行。另外，由于禁止进口废物的范围太窄，1995年公布的《外商投资产业指导目录》在禁止类中没有对禁止进口废物的范围作出具体规定。1995年10月颁布的《固体废物防治法》和1996年3月1日国家环保局、外经贸部、海关总署和国家商检局联合颁布的《废物进口环境保护管理暂行规定》，禁止进口境外废物在境内倾倒、堆放和处置，限制进口可用作原料的废物。其作用是使防治进口废物污染有法可依，但该《规定》也有缺陷，即对违反《规定》的法律责任规定得太轻，仅负责退运出境、罚款5万元至100万元及一般的行政处罚。这些是不足以达到防治目的的。另外，废物目录仍然太宽。执法上的问题更多，有法不执、有法难执、执法不力的现象严重存在。南京污染转移案尽管中央领导明令查清责任，最后还是大事化小，小事化了，赔偿上元门港务局500万元了事。
4.废物进口管理薄弱，协调机制不健全。保护环境是我国的一项基本国策，但主管环保工作的国家环保局却是副部级单位，其地位与其所承担的任务很不相称。而且环保部门自身机构也不健全，人员素质、管理水平都有待于提高。另一方面，控制危险废物输入的管理协调机制很不健全。控制危险废物的越境转移涉及环保、海关、外贸、外资、外交、商检、工商、交通运输、生产主管部门、地方政府和企业，目前协调机制远没有形成，条块分割，部门、地方利益错综复杂，加上缺乏专项基金和技术装备落后，环保部门管不了也管不好。
三、控制危险废物越境转移的主要对策
1.提高环保意识，实行可持续发展战略是有效控制的基础
应充分认识危险废物进口对我国生态环境及子孙后代影响的严重性和对废物进口进行控制的迫切性。中国并不富裕，中国需要资金，需要廉价的原料，但中国不是外国的垃圾场，任何人都没有权利以我国的蓝天、青山、绿水作代价，以中华民族子孙后代的幸福为筹码，来换取眼前的蝇头小利。非法进口危险废物是对社会主义制度的直接污辱，直接损害中华民族的形象。应积极鼓励公众舆论参与和监督，以事实和教训唤醒国民的环保意识。涉外经贸部门也应提高环保意识，对涉及危险废物的交易不洽谈、不进口、不承运。
2.完善法治，加大执法力度是有效控制的根本
首先，应加大法律责任。最近闭幕的全国人大八届五次会议通过了修改后的《刑法》。修改后的《刑法》第6章第6节增加了破坏环境罪，这是一个很大的进步。但该法对破坏环境的责任和处罚规定得较轻。环境罪是对社会及子孙后代的犯罪，非法进口危险废物应视作贩毒投毒图财害命，但比贩卖毒品性质更恶劣。只要有非法进口废物行为的，就应对有关领导和当事人判刑，对生态环境造成较大影响的应判处死刑。经济处罚方面不应规定上限，原则上应处以进口金额（海关估价）10～100倍的罚款。对非法进口国家明令禁止进口的危险废物者，应立即取消其进口经营权；非法使用者，工商部门应吊销其营业执照。这些在控制废物越境转移的法规中应体现出来。其次，要坚决严惩各关节通融者及对执法强加干预者。
3.完善控制政策是控制的有效保证
一是进一步完善废物进口目录，在编制废物进口目录时一定要考虑废物进口对环境和国民经济发展目前的和潜在的影响。从近年来实际进口情况看，第一类废物的进口量在8000吨左右，进口额在100万美元左右。这类废物虽然进口数量和进口金额都不大，但对我国环境却有一定影响，应把此类废物从限制类转为禁止类；第二类进口量在8万吨左右，进口额在60万美元以内，价格很便宜（1994年为3.4美元／吨，估计得到出口商的补贴），但利用价值不大，应列为禁止类。实际上，对国民经济有点作用的主要是第四类、第六类和第八类。第七类应列出具体废物名称，并设法与商品编码挂钩。国家环保局应直接控制对环境影响较大的废物，如第八类（废旧船舶）、第七类中的部分废物和第六类中的铜废碎料，而不应仅重视控制数量最大的废物的进口。下一阶段应公布明确禁止进口的危险废物、限制进口的废物和允许进口的废物目录，以便更具操作性。在禁止类中，应加上国际上已淘汰、严重污染环境的技术与设备。
二是修改《外商投资产业指导目录》，在禁止外商投资类产业中应具体列出禁止进口类废物及某些限制进口类废物的目录。
三是应把行政干预与经济手段结合起来，应对进口限制类废物开征环境补偿进口税，该税收主要用于建立控制污染转移专项基金。
四是根据环境检测能力、进口历史沿革和有效控制需要，指定若干个限制进口类废物的进口口岸，从事该类废物的进口，其他口岸不得进口。
五是应根据进口历史沿革，每类废物指定若干家进口公司并配备环保人员，从事该类废物的进口，其他公司不得进口。
六是根据实际需要，每类限制性废物指定若干家使用单位，这些单位必须有防治污染的能力。要建立若干个限制性废物处置基地，对污染实行集中防治。
4.强化管理是控制的有效手段
(1)应把国家环保局升格为国家生态环境保护委员会，全面负责生态保护和环境保护，管理机制应像海关一样，对下层机构实行直接的一条龙管理。
(2)控制危险废物应以预防为原则，以全国禁止为目的，变事后被动处理为事前主动防范，力求把危险废物拒于国门之外。建立打破部门、地区界限的危险废物控制协调机制，国家主要部门和省市区参加，明确职责。建议在对外贸易经济合作部设立一定级别的处理环境保护和对外开放关系的机构，以便对外协作配合，对内加强环保宣传教育监督及研究工作。
(3)建立危险废物防治专项基金，资金主要来源于环境补偿进口税和罚款。
(4)对目前从事进口、使用危险废物的单位（包括外商投资企业）实行全面的清理，对不符合规定者，坚决关停并转。
5.加强国际合作是控制危险废物的关键
(1)在国际谈判中，应既要求建立环境影响补偿基金（发达国家应提供资金、技术援助），又要求出口国采取切实可行的措施禁止危险废物越境转移。
(2)建立危险废物出口商档案，加强与各国的信息交流。
(3)应与美国、日本等主要废物出口国政府签订专门防治危险废物越境转移协议。
(4)应对港澳台向大陆转移危险废物问题进行专门研究，以寻求切实可行的对策。