现代政策性金融机构：职能、组织与行为理论，本文主要内容关键词为：政策性论文,金融机构论文,职能论文,理论论文,组织论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、引言
在现代经济社会和金融制度的基本结构中，除了占居主体和基础地位的商业性金融机构之外，还普遍而客观地存在着另一类在组织方式（财产组织）、运行机制、业务特征和社会功能方面与商业性金融机构颇不相同的金融机构。由于它多由政府创设，参股或保证，与政府的某些经济职能相联系，在执行和贯彻政府社会经济改革中发挥着重要功能，因而一般称为“政策性金融机构”。如果说商业性金融机构与市场配置资源和竞争部门相联系的话，那么政策性金融机构则与资源配置中的政府职能和公共部门相联系。为此，在由企业、市场和政府为顶点构成的三角结构的现代社会经济制度①，要全面系统地研究与之相对应的现代金融制度，就不能忽视对政策性金融机构的分析和讨论。这不仅因为政策性金融机构牢固地植根于现代金融制度结构之中，而且还在于它与金融资源配置的宏观效益、长期目标和市场机制发挥作用的边界性相联系，表现出不同于商业性金融机构的经营原则和行为特征，从而在本质上构成了金融制度研究的独立层次和重要内容之一。
二、资源配置中的政府职能与政策性金融机构
从最基本的意义上说，政策性金融机构是政府的金融机构，它一般由政府创设和倡导，甚至直接经营，由此决定了政策性金融机构必然与政府的社会经济职能相联系，并按照政府的意向从事政策性融资活动。所以，对现代社会经济和资源配置中的政府职能进行简要分析和说明，就应该成为政策性金融机构研究的逻辑前提，这将有利于我们从更深广的层次上认识和理解现代金融制度中的政策性金融机构。
（一）市场配置资源的局限性和政府的经济职能
在19世界古典的自由市场经济中，政府的职能主要被限定为维持秩序和正义，保护安全和自由的单一政治职能。所有的自由主义经济学家，无论是古典的还是现代的，都信奉这样的信念：(1)社会的任何进步都有赖于个人的不受限制的自由和创造；(2)政治与经济应当分离，社会福利存在于个人福利之中；(3)在完全竞争的市场机制中，即使不存在控制经济体系的主体，由“看不见的手”的引导，也可以实现资源的有效配置；(4)政府的基本职能就是要保障人们的自由、生命和财产不受侵犯，扶植竞争性市场，任何超出这一职责范围的政府行为都是令人无法忍受的。“最好的政府就是最小的政府”充分表达了自由主义者对国家职能的基本观点。
然而，自本世纪30年代资本主义大危机爆发之后，特别是二次大战以来，国家机构的膨胀和政府职能的扩大已成为世界范围内政治生活中的一种普遍趋势和任何流派的经济学家所无法否认的客观现实，其中对于经济学研究而言至为重要的一点就是政府职能由单一的政治职能向包括经济、政治方面职能的双重职能转化，政府对经济生活的干预日益增长。在现代市场经济中，政府已作为重要的经济参与和干预主体，广泛地参与资源配置过程，承担着促进个人和社会福利，推动经济发展的重要职能。对此，坚持传统的国家政治职能的自由主义理论家及其过于规范化的论述已显得不合时宜，而更多的学者则从更为广阔的角度重新认识和界定政府的职能及其作用。比如，有的学者认为政府不仅要消极地维持政治秩序，还有必要积极地干预经济活动，行使社会公共职能，以促进社会的整体福利（代表人物有英国政治学家托马斯·H·格林和J·M·凯恩斯等）；有的学者则认为国家职能的范围已扩大到了包括政治、经济和文化在内的人类基本生活领域，等等②。
对于我们的论题来说需要指出的是，在现代市场经济中，尽管对政府职能的看法并不一致，但其中共同的观点是政府在克服市场失效和弥补市场缺陷方面承担着必要的经济职能。
1、保证分配的公平和经济稳定增长。市场机制作用的有效范围是有边界的。例如，竞争性的市场机制在交易费用为零的条件下，可以实现帕累托效率的资源配置，却无法解决收入分配的公正问题，而经济社会的评价标准不仅包括资源的配置效率，而且必须考虑公平分配问题；再如，在竞争性市场机制条件下，可以在现有技术的基础上实现最高经济增长率，但是往往又伴随着较大的经济波动，表现为大量的失业和剧烈的通货膨胀。市场机制的作用虽然最终会将经济拉回到均衡状态，但需要付出很大的时间成本和福利损失。鉴于经济社会对收入分配公平和经济增长稳定的要求，政府就有必要给予政策上的考虑和引导。在这方面的政策主要有财政、税收和金融政策等。
2、提供共用品。共用品是指那些不具有消费“排他性”的商品，即一个人对这种物品的消费不仅不影响另一个的消费，而且一个人的消费可能意味着另一个人被“强制”地消费。由于共用品存在着“搭便车”和“负的外部效应”等问题，很难通过市场来安排和配置，因而需要有政府的干预，如公共设施和公共服务等商品的生产和提供只有政府来组织才是有效的。
3、发展规模经济。当长期平均成本随着产量的上升而下降时，就存在着规模经济。在市场经济中，特别是发展中国家，企业很难达到应有的规模，而在市场经济规模有限而排斥竞争时，政府应当进行干预，制定产业政策，扶植培育市场，形成规模经济，以利于国内和国际竞争。同时政府要采取措施反对垄断。
4、提供克服外部性和信息不对称的法律制度。现代经济体系内在地存在着外部性和信息不对称的问题。前者是指某种消费活动或生产活动间接地对其他消费者或生产者产生正的影响（如美化环境）或负的影响（如环境污染），这种影响一般不通过价格体系起作用；后者是指交易双方对交易品所拥有的信息数量不对等，这种不对等在存在机会主义行为倾向的条件下意味着欺骗，隐瞒和市场失效的可能存在。为了克服外部性和信息不对称等因素所造成的市场失效和效率、福利损失，客观上需要政府提供有效的法律制度和政策手段，如产权保护制度、税收政策和补贴政策等。
5、处理自然垄断为目的的管制政策。现代市场经济中的某些产业如电力、煤气、自来水、通讯等公益事业，由其技术本身所决定，存在着规模报酬递增（或成本递减）的生产函数关系。在规模报酬递增的条件下，不可避免地会产生垄断，并且从生产的角度看，这种不可避免的自然垄断能够比分散生产更有效率地利用资源。所以许多国家都在政策上允许这种垄断的存在。但是，如果同时赋予垄断企业价格决定权，就会形成市场价格(P)＞边际成本(PMC)的情况，从而会破坏帕累托效率的资源配置。为此，很多国家的政府都对特定的自然垄断行业进行管制，即在赋予其垄断供给权的同时，也直接限定了企业的价格、投资以及进入、退出等。
6、与多样化市场失灵相关的产业政策。由于上述外部性、信息不对称、自然垄断，共用品等因素在现代市场经济体系中的客观存在，使得市场机制产生多种失灵现象。其中的表现之一就是：在长期的资源配置和产业结构优化方面，市场机制往往很难胜任，若放任市场调节，则容易造成重大经济震动和效率损失。因此，为保持国民经济的均衡发展和产业结构的优化协调，政府有责任制订相应的产业政策，如新生产业政策，不景气产业结构调整政策，中小企业政策，基础产业政策、科学技术振兴政策以及进出口贸易政策等。
（二）政府经济职能的实施与政策性金融机构存在的经济合理性。
通过上述分析可以获得的基本认识是，在现代市场经济的基本结构中，市场机制和原则虽然构成社会经济资源配置和经济运行调节的基础，但却不能解决经济社会中的所有问题，这不仅因为市场机制本身是有其作用边界的，而且若干非经济因素也使市场机制产生许多失效现象。市场机制的局限性意味着，对于经济社会的某些问题如公平分配，经济稳定、产业结构优化、自然垄断、外部性等的调节不可能按照个人利益选择或市场定价的原则来进行，为此必须引入政府的经济干预制度和政策，并且经验也表明，在市场机制失效或市场不能有效发挥其作用的方面，却正是政府干预政策充分体现其效能的地方。现代经济学中的政府职能和国家经济干预理论正是以“政府干预可以校正市场失效”为基点而形成和发展的。需要说明的是，社会经济活动和资源配置过程中市场机制与政府经济职能的关系，对于我们正确理解政策性金融机构的存在、合理性和理论重要性是至为重要的，就是说，如果我们能将政策性金融机构的存在与现代市场经济制度结构中的政府职能联系起来考察，那么，政策性金融机构就不再是“权宜之计”的政策问题，而是一个稳定而规范的制度安排问题。
从金融与经济的关系看，一方面特定的经济制度结构决定相应的金融制度结构，另一方面在现代市场经济制度下经济资源的配置很大程度地由金融资源的配置至引导。直此，我们可以从两个方面或角度来认识政策性金融机构的存在及其经济合理性问题。
第一，现代市场经济制度结论中市场配置资源的局限性和政府经济职能的客观存在必然在金融领域得到体现。就是说，虽然金融系统或金融资源配置过程中市场机制起基础作用，但由于金融领域中的市场机制同样存在着作用边界和失效现象，从而使商业性金融机构按市场原则配置金融资源的行为不能完全解决金融资源的有效配置问题。比如，商业性金融机构往往在自主选择和自由竞争的前提下以实现自身利润最大化为出发点来配置金融资源，其结果是金融资源从低利项目、部门和地区流向高额盈利的项目、部门和地区。这种流向若从纯经济和微观角度看显然是合理的或有效的，但若从社会合理性和宏观效益角度看则会带来一些负面问题：社会结构失衡、地区发展不平衡、破坏机会均等和分配公平等。对于金融资源配置中商业性金融机构和市场机制不能解决或解决的不好的问题，同样需要政府职能的补充，即政府通过创设自己的金融机构（政策性金融机构），依据非商业性原则，主要运用经济手段对社会资源进行配置，以实现符合社会合理性和宏观、长期效益的金融目标，因为从理论上讲，政府职能总是体现着校正市场失效的要求和“公共利益”。
第二，在现代高度信用化和金融化的市场经济中，政府的若干经济职能需要借助于金融手段来实施，其中设置政策性金融机构是作用力度较大、效果较好的方式之一。现代市场经济是一种高度货币化、信用化和金融化的经济形态，在这样的经济形态下，资源配置中的市场机制和政府职能很大程度上都需借助于货币资本的运动来实施和实现其功能。从政府的若干经济职能来看，除了制订必要的政策和制度之外，重要的措施之一就是组建政府的政策性金融机构，以从投融资体制上确保其经济职能和政策的落实和实施。现以广泛存在政策性金融机构的几个部门情况为例来加以具体分析和说明：(1)农业是一个非常特殊而重要的部门。其特殊之处在于它在一定程度上看自然条件所决定，具有季节性、长期性、效益低、风险高、成本高等特点，严重制约了农业本身的积累和社会信用资金的投入；其重要之处则在于农业不仅是提供人类基本生活资料的物质生产部门，还是国民经济其它生产部门发展的必要条件，同时农业还在保护和整治人类生存环境方面发挥着重要作用。因而构成发展中国家的经济基础和工业化国家的重要战略部门。基于农业部门的以上特点，各国政府都普遍把促进和维护农业的长期稳定发展作为经济发展的重大战略问题来对待。为此，不仅需要制定相应的扶植政策，而且需要设置专门的农业政策性金融机构（农业发展银行或公库等），以长期低息的信贷方式为农业生产提供投融资，一方面弥补农业投入资金的不足，一方面诱导和吸引更多的社会资金投入农业生产。(2)社会基础性产业和设置（包括能源、交通、通信、重要材料等产业和设施）是国民经济发展的重要支持和“瓶颈”部门，但由于其附加值低，直接经济效益不高，建设周期长、规模大等特点使得一般的企业和商业性金融机构的投融资不愿进入或较难进入。所以客观上需要政府提供政策的资金，并由政府组建政策性金融机构（即开发银行等）直接进行投融资，同时以信用方式诱导和吸引更多的企业和商业性金融机构进行投融资。(3)进出口贸易在各国经济发展中居于重要的战略地位，特别是在现代市场经济国际化，世界市场体系日益扩大和深化的当代社会，各国政府纷纷采取了鼓励出口的外向型贸易战略，给国内出口商和国外进口商提供各种优惠条件扩大出口，在这方面，各国政府除了制定各种优惠政策之外，重要措施之一就是设置进出口政策性金融机构，在投融资上支持出口活动，以加强本国的出口竞争能力。平衡国际收支和实现对外均衡。(4)由于自然和历史的原因，一国不同地区或区域之间往往存在经济、社会和技术发展水平上的差别，而地区之间发展的极度失衡或倾斜，不仅使经济发展失去平衡，最终影响社会资源配置的总体和实现效益，还会造成一定的社会问题，民族问题及其他一些问题。而且相当多的不发达地区往往存在着巨大的能源或经济发展潜能。基于这样的原因，各国政府都非常重视地区开发问题，并将其作为政府的重要经济职能之一，制定相应的地区开发政策。各国政府重视地区开发和协调发展，除制定相应的政策外，还必须有投融资上的支持和保证，于是，组建地区开发银行等政策性金融机构直接对一些特殊地区进行投融资就成为政府职能实施过程中的必然选择和重要举措之一。否则，再好的政策或计划都难以落实和实施。
虽然，我们在现代市场经济及其相应的金融制度框架由讨论政策性金融机构的存在和合理性问题，不是出于“计划经济”和“中央集权化”的考虑，而是出于市场经济中的政府经济职能及其实施的需要。即(1)商业性金融机构由其经营准则决定所留下的资本市场空缺，客观上需要政府通过政策性金融机构及其商业性行为准则加以弥补；(2)政府在经济发展中承担的某些职能（特别是产业政策、区域开发政策、发展资本市场和收入分配政策等），迫使他们去建立一种金融机构即政策性金融机构，以协调、评介、促进，筹款和实施技融资项目。除此而外应当说明的是，在发展中国家由于其国内市场体系的不完善和市场机制的扭曲，使政府在推动经济发展中承担着更大的基础设施建设，产业开发、区域经济开发、产业结构协调和扩大出口等职能和任务，从而可能存在着更多数量和更大规模的政策性金融机构，以至于人们在讨论政策性金融机构时往往更多地与发展中国家相联系③。
三、政策性金融机构及其职能的理论界定
在以上的分析中，我们已可初步把握政策性金融机构的某些特征和涵义。然而，由于“政策性金融机构”的概念在西方金融学理论中并不存在，他们通常使用的是“政府专业性金融机构”或“开发性金融机构”的概念，而且即使在“开发性金融机构”的概念下也可能包括多种金融机构。为此，要在多种多样的金融机构中分辩出政策性金融机构从而建立起关于政策性金融机构的基本理论轮廓和研究框架，有必要进一步给出政策性金融机构及其职能的规范化概念和理论界定。
（一）政策性金融机构的基本内涵与理论界定。
关于政策性金融机构的理论界定问题，显然没有多少现成的理论成果可资借鉴和推定，只能从纷杂的现实中进行观察、归纳和概括。深入观察和分析当代各国金融制度的现实，可以称之为“政策性金融机构”或“政府开发性金融机构”的金融机构多种多样，称谓各异，但这些金融机构基本性质上又不允若干共同之处，其要者如下：
1、由政府创设、参股、保证并加以控制。政策性金融机构大多数量是由政府出全资创立的，如发达国家中，日本的“二行九库”和美国的进出口银行等，在许多发展中国家它们更是为政府所有。在另外一些情况下它们虽不为政府完全所有，但也往往由政府参股或保证，并在实质上为政府所控制。如法国的对外贸易银行由法兰西银行（法国政府所有的中央银行）持股24.5%、信托储蓄银行（国有商业银行）持股24.5%；泰国产业金融公司(IFCT)由一家政府银行持股13%等④。它们均由政府作为后盾，与政府经济职能或政策相联系。
2、不同于商业性机构的行为目标。政策性金融机构与政府的经济职能相联系，是贯彻政府政策的一种工具，通常指望它在国民经济发展的整体和长远利益上发挥作用，而这种职能通常与作为盈利性机构的准则相抵触。例如，政策性金融机构一般被要求从事若干具有较高金融和商业风险的融资活动；资产结构不符合正常商业性标准的项目、现金流转不能符合银行正常支付条件的项目、提供的证券是没有价值或价值很少的融资项目，没有经营业绩的企业所筹资的项目等⑤。而按照资本市场理论，当从事的是一项较高风险的经营时，就应当寻求与其风险相适应的高收益。但是，为了满足政府的国家目标，政策性金融机构往往被要求给那些预期收益比较低的项目提供资金，这种收益低于商业标准所能接受的程度，所以由此决定了政策性金融机构通常不以盈利为目标。
3、不同于商业性金融机构的融资准则。商业性金融机构出于商业标准的行为目标，一般以“流动性、盈利性、安全性”为融资准则，恰当合理地安排其资产负责结构，以在流动性和安全性允许的前提下最大化其盈利水平。而政策性金融机构则一般要以政府的经济职能和政策为依据，按照政府的意向来安排其融资活动和资产负债结构。具体而言，其融资准则的特殊性在于：(1)不介入商业性金融机构能够从事的项目，主要经营和承担私人部门和商业性金融机构不愿搞的项目，为此政策性金融机构常被看作是填补资本市场空缺的机构；(2)主要提供中长期的廉价（抵息）资金，有的甚至不能按期偿还和价格低于筹资成本，为此而发生的亏损由政府予以补贴，以避开利润的诱惑和干扰；(3)对其它金融机构所从事的符合政策性目标的金融活动给予偿付保证、利息补贴或投融资，以此予以支持、鼓励、吸引和推动更多的金融机构从事政策性融资活动。
4、不同于综合性金融机构的专业性。现代金融制度中的商业性金融机构其业务发展虽综合化特征和趋势，即同时经营多样化的金融业务。而政策性金融机构则由于与不同的政策导向和业务领域相适应，往往具有特定的业务范围和对象。如与农业部门相联系的进出口银行，与中小企业发展相联系的中小企业银行以及与住房业相联系的住宅信贷银行等，一般都是专业性和开发性的金融机构，其业务领域有严格界限，力戒与商业性金融机构在业务对象和内容上交叉。
5、不参与信用创造。政策性金融机构与商业银行和中央银行在职能上的最大差别就是不参与信用创造和货币供给。政策性金融机构一般不办理活期存款、汇兑、结算和现金收付等商业银行业务，其负债是货币体系已经创造出来的货币，而其资产一般均为专款专用。因此，政策性金融机构一般不具备信用创造和增加货币供给的功能。
根据各种政策性金融机构所普遍具备的如上特征和规定性，就不难看出，所谓政策性金融机构是指那些与政府某些经济职能相联系，为贯彻政府社会经济政策或意图，不以商业性标准为原则，旨在国民经济和金融发展的整体和长远利益上发挥作用，专门在特定领域从事政策性融资活动，并为政府所有、参股、担保和控制的专业化金融机构。其中对于政策性金融机构的识别和范围界定来说，实质性的标准有两条，即一为政府所有和控制，二是开发性或政策性很强的专业性金融机构，二者缺其一都不能称为政策性金融机构。就是说，政策性金融机构虽然几乎都是政府的金融机构，但属于政府的金融机构却不限于政策性机构一种，不少国家还拥有国有商业性金融机构，如法国、巴西、菲律宾等国的国有商业银行等。此外虽然政策性金融机构均属于专业性金融机构，但并非所有的专业性金融机构都是政策性金融机构，如投资银行、储蓄银行等是专业性金融机构，却不是政策性金融机构。只有同时具备政府性、开发性（或政策性）和专业性条件的金融机构才能划定为政策性金融机构。
（二）政策性金融机构的职能界定
政策性金融机构在各国金融制度中的普遍存在，从根本上说就在于政策性金融机构有其经济发展所必要的，特定的不可替代的重要职能，通过这些职能来达到政策的特定经济目标。需要指出的是，政策性金融机构作为金融机构其职能有与商业性金融机构共同的方面，如信用中介职能；而作为一种特殊的金融机构，其职能更有商业性金融机构所不具备的方面，即特有职能。前者使其具备了金融机构的特征，后者则体现出配合贯彻政府经济职能和政策的性质。关于信用中介职能，即指金融机构通过其负债业务吸收社会储蓄资金，再通过其资产业务将储蓄资金转移到实际投资手中，从而起到配置资金转移到实际投资者手中，从而起到配置和融通金融资源的作用。在这一过程中，对于政策性金融机构来说特殊之处只在于它一般不接受社会活期存款，其资金来源多为政府供给和在国内外金融市场筹集的长期稳定资金，资金运用多为中长期的贷放或资本投资，由此决定了政策性金融机构不具备信用创造和支付中介的功能⑥。鉴于政策性金融机构作为金融中介机构的信用中介职能及其特殊性已为人们所广泛认知和深刻理解，这里勿需赘述。相对而言，我们更应该关心的则是政策性金融机构所特有（即一般商业性金融机构所不具备）的政策性经济职能，这些职能在理论上可概括为三个方面：即弥补资本市场空缺的职能，执行政府经济政策的职能和倡导性职能。
1、填补资本市场空缺的职能。如前文所述，与资源配置中市场机制作用的局限性相适应，无论是有组织的还是非组织的资本市场，由其本身的性质所决定，在金融资源的融配置过程中同样存在着一定的局限性，即资本市场中的商业性金融机构和证券发行交易机制由市场经济原则所决定，必然将资本配置到具有直接的微观经济效益和短期经济效益的部门中去，籍以实现自身的利益要求；而对于那些只有宏观和长期经济效益却与自身利益准则相冲突的项目则难以顾及，由此不可避免地形成金融资源配置中的许多空缺，需要政府的金融机构去填补，以完善金融体系和资本市场的整体功能，政策性金融机构正是实现这种功能或具有这种职能的制度组织和载体。譬如，对于技术、市场风险较高的领域，投资回收期过长、收益低的项目，成长中的需要扶植的产业部门，以及具有外部性的私人收益与社会收益不一致的生产部门等，商业性金融机构和私人部门一般不能提供充足和长期资本供给，而这些领域、部门和项目对于社会整体目标来说又是必不可少和具有更大效益的。政策性金融机构以此作为融资和投资业务的对象，其主要意义就在于填补了投资业务的对象，其主要意义就在于填补了资本市场本身所留下的空缺，实现了金融资源配置效率的帕累托改进。
2、执行政府经济政策的职能。与商业性金融机构以市场原则从事金融活动不同的是，政策性金融机构不能对市场利益原则和自身盈利状况进行过多的考虑和权衡。由于它作为政府的金融机构，与政府的经济职能相联系，所以必然要从政府的角度和“社会公共利益出发，并按政府的经济政策意图从事投融资活动，从而鲜明地体现着执行政府经济政策的职能和特征。从经验的角度看，政策性金融机构主要以贯彻国家产业政策和区域发展政策为主要职能和任务，体现为政策性金融机构通常以优惠的利率水平贷款投资期限和融资条件对国家政策支持发展的产业和地区提供资金支持。例如，现实中各国普遍存在的农业开发银行、进出口信贷银行，中小企业银行、区域开发银行以及各国根据不同需要设置的称谓各异的政策性金融机构等，无不体现着不同产业政策导向的要求和特征，即尽其所能全力支持国家产业政策和区域发展战略的贯彻实施。此外，政策性金融机构执行国家产业政策和区域发展政策的职能还体现在它并不是消极、被动地为政策性业务办理融资手续，而是围绕国家政策导向深入地进行调查研究，把产业政策和区域发展战略具体化为相应的金融政策，落实到具体的融资投资过程之中。
3、倡导性职能。政策性金融机构在贯彻执行政府有关经济政策的过程中，会产生一种外在的示范和倡导效应，即通过自身的政策性融资活动间接地吸引和诱导商业性金融机构和私人部门从事符合政策意图的融投资活动，因而客观上发挥着倡导性的功能。这是由于，政策性金融机构的资金投向反映了政府政策扶植的导向和经济发展的长远目标，降低了这些部门的投资风险，增强了商业性金融机构和私人部门的融投资信用，从而使它们放宽对这些部门投资的审查和筛选。纷纷进行协同投资。从经验上看，大部分政府政策扶植的产业对政策性资金的依存度随时间推移而下降，这在相当程度上证实了政策性金融机构倡导性功能的客观存在。如表4-1就反映了日本若干产业部门对政府资金的依存度变化情况，揭示了政府资金对民间资金运用方向的倡导作用。
表4-1 日本若干部门设备投资对政府资金依存度(%)
资料来源：转引自白钦先等著《各国政策性金融机构比较》中国金融出版社1993年版第41页
四、政策性金融机构的组织结构与行为特征
既然政策性金融机构一般由政府出资或参股和保证，是为弥补资本市场对金融资源配置的不足和缺陷，为贯彻和执行政府的社会政策特别是产业政策和地区发展政策而设置的，那么它必然在组织结构和行为方式以及业务特征等方面均较商业性金融机构有着重大不同，兹考蔡如下。
（一）政策性金融机构的业务特征
政策性金融机构的业务特征主要体现在其不同于商业性金融机构的资金来源与运用的特殊规定性上，商业性金融机构原则上需要以市场法则和“三性”（流动性、盈利性、安全性）准则来自主安排其资产负债结构，这一特征已高度而准确地概括于现代资产负债管理的理论之中⑦。而相形之下，政策性金融机构由其特殊职能所决定在其业务即资金来源和运用方面则呈现出较为鲜明的特点或特殊规定性。
首先，从资金运用或资产业务来看，其资金投向直接体现着弥补市场空缺和执行政府经济政策的原则。由此决定了政策性金融机构资金运用的方向不可能是市场导向和综合性的，而只能是“逆市场导向”（即市场机制作用不到的领域）和专门性的、市场机制作用不到和政府经济政策扶植的领域需要政策性金融机构提供资金，而这些领域又往往表现为明显特殊的部门和地区，如农业、进出口、基础产业和设施、公共部门，以及经济不发达而具有潜在开发效益的地区等，每个部门和地区对资金都有特殊的要求，不宜混同。而政策性金融机构正是根据这一特点，组织专门资金供应而设立的。需要指出的是，专业性原则适应了政策性金融机构管理上的要求，有利于高效贯彻和实施某一部门或地区的发展政策，也有利于政府对其核算、管理。此外政策性金融机构的资产选择往往与长期开发性相联系，因而具有期限长和收益低（优惠低息）的特点，如日本的中小企业金融公库和国民金融公库以及其他一些国家的政策性金融机构，一般贷款期限都在5-10年或更长的时间，年利息则在5-7%左右。更有甚者，如法国农业信贷银行贷款期限最长达50年，美国土地银行贷款期限最长达40年，而贷款年利息则在4%左右。这均充分体现了其弥补资本市场空缺和贯彻社会经济政策的特殊职能。
其次，从资金来源或负债业务来看，政策性金融机构的资金来源由其特殊的职能和资金运用特征所决定，同样具有与商业性金融机构截然不同的内则规定性和特殊方式，主要体现为政策性资金来源应当是低成本，相对稳定和长期性的，其基本原因在于：(1)政策性金融机构的基本职能和资金运用的逆市场导向选择特征，决定了其资金投向往往是商业性金融机构不愿涉足的低收益或根本就没有收益甚至可能亏损的部门，而这些部门和领域的发展又有着重要的社会效益，是整体经济发展战略意图不可缺少的，所以政策性金融机构资金运用所获得的收益一般十分有限，有时甚至有必要的亏本。这一特点决定了政策性金融机构资金来源的成本或费用就不允许太高，应远远低于商业性金融机构的筹资成本。(2)政策性金融机构资金运用的另一显著特点就是一般期限较长规模较大，尤其是一些社会公益事业和国家的基础产业，更需要政策性金融机构提供较大规模和较长期限的信用资金，这一特征又决定了政策性金融机构的资金来源应是集中、稳定和可用期限较长的。基于政策性金融机构在资金来源上的以上要求，各国一般均将政府供给资金、向金融市场和国外筹资、社会保障体系及邮政储蓄系统借款等作为政策性金融机构资金筹集的主要渠道。除部分发展中国家外，政策性金融机构一般不吸收居民储蓄存款。
（二）政策性金融机构的行为特征
从前文的分析中已可看出，政策性金融机构作为政府贯彻其经济职能和经济政策的机构，是为在市场经济下，扶植那些社会经济发展需要而商业性金融机构又不愿从事的金融业务而设置的。为此政策性金融机构从一开始就具有不同于商业性金融机构行为特征和制度特征。主要表现在：商业性金融机构作为经营金融交易的企业性法人，一般在遵循国家有关法律的前提下，以追求自身财务效益和利润最大化为主要行为特征，社会效益体现于财务效益之中，而政策性金融机构则恰好相反，它虽然不是完全不考自身财务效益问题，但从总体上看它作为政府的金融机构必须以执行国家社会经济政策为主和把社会效益放在首位。这样政策性金融机构在行为特征上必须依据政府宏观决策和特殊的法规行事，不能自主地参与市场竞争和以追逐利润为目标，政策性金融机构依政府政策导向行事和以社会经济效益为目标的行为特征，体现在其投融资活动中：如特定和专门化的资金投向，高风险低效益的贷款、持有几乎没有报酬的企业股票等。从经验实证的角度观察，成功规范的政策性金融机构确实体现了上述行为特征。例如，在巴西、比利时的大银行中，商业银行与政策性银行在盈利水平上存在较大差异，即无论是资产盈利率，还是资本盈利率，政策性银行均较大程度地低于商业银行。但从资本、资产额上看，政策性银行具有很强的盈利能力。这真实地体现了政策性金融机构有能力盈利却不为了盈利的行为特征。（见表4-2、4-3）
表4-2 巴西两类银行利润比较 单位：亿克鲁塞罗
银行名称 纯资产额 存款额 贷款额 纯利润 资产利润率%
巴西银行
1384 26457023197
14.2
巴西国民经
济开发银行 1169 - 4205 373.2
4-3：比利时五家大银行经营情况 单位：百万美元、%
资料来源：表4-2、4-3均转引自白钦先等著《各国政策性金融机构比较》中国金融出版社1993年版第54、55页。
（三）政策性金融机构的内部组织结构
政策性金融机构的内部组织结构主要包括两个方面：即政策性金融机构的财产组织方式或产权结构和政策性金融机构的决策结构，按照制度经济学理论，这里我们仍然认为和强调的是，政策性金融机构不同于商业性金融机构的职能、业务特征和行为方式等最终是由其不同于后者的内部组织结构特别是产权结构所决定和保证的，就是说，政策性金融机构之所以能够按照政府经济职能和经济政策的要求并以社会整体和长远利益为目标从事投融资活动，从而有效地发挥弥补资本市场专缺和执行政府经济政策的的职能，应当主要由其特有的制度或组织结构来解释，或者说，要想使改革性金融机构不偏不依地实现其不同于商业性金融机构的经济职能和行为目标，要害问题是构造相应的内部组织或制度结构，否则，政策性金融机构的行为目标就难免不会旁落，政策性金融机构的职能也难以得到有效实施或保证。
1、产权结构或财产组织方式。在现代金融制度结构中，与商业性金融机构不同的是，政策性金融机构作为政府的金融机构，其资本金一般有政府提供或部分提供，所以从产权结构上看，其所有权很大程度地集中在政府手中。如日本政府金融机构“二行九库”的资本金就由日本政府全额提供；韩国开发银行的资本金也由政府从财政资金中拨付；美国进出口银行最初资本金10亿美元也同样由联邦政府拨付；联帮德国的复兴信贷银行，其资本金80%由联邦政府提供等等。按照“所有权的实质在于控制”的制度经济学原理，政策性金融机构在产权安排上归政府所有（所有权属于政府）是其被政府控制并按政府意向行事的必要前提，非此不能保证政策性金融机构政府意向行事。当然，让私人产权的金融机构从事政策性金融业务的想法不能说没有，其结果不仅理论上讲不通，而且实践上也归于失败。1983年的一份世界银行报告（戈登）曾对私人开发金融公司和政府金融开发公司作过具有启发意义的比较，结果表明，虽然私人开发金融公司一般比政府金融机构更有活力、更有效率、更能获利，但后来（从60年代后期）它们开始实行多样化经营，如商业银行业务、经纪业、证券包销、货币市场交易及租赁服务等，从而偏离了政府的开发性目标，成为一种有危险的模式。相反，政府的开发金融公司则非常接近它们的最初信条或初衷⑧。这深刻展示了产权结构对行为模式的决定性影响。
2、决策结构（或治理结构）。决策结构一般处于产权结构与行为模式之间，它决定于产权结构（即特定的产权结构从根本上决定着特定的决策结构）又更为直接地划定了经济实体的行为边界和主要结果。在政策性金融机构的组织结构中，与政府所有的产权结构相适应，其宏观和主要决策权高度集中于政府和国会，表现在：(1)政府的社会经济发展战略和经济政策构成政策性金融机构总体决策及其变化的依据；(2)根据不同的特定需要制定和修改不同的政策性金融机构立法，政策性金融机构的一切决策及行为，必须符合各自所适应的法律规定，不能为所欲为；(3)政府一般都保持着对政策性金融机构的主要负责人的任命和人事安排权；(4)政策性金融机构的日常业务工作计划及动作方案，尤其是政策性金融机构资产负债规模、结构以及投融资项目的选择和方向等，均需通过政府或国会审批；(5)对政策性金融机构经营活动进行监督和检查等。应当说明的是，政策性金融机构作为一种特定的制度组织和科层结构，同样具有多层次的决策结构，从而使得政策性金融机构组织内部的具体执行和操作层次决策也具有一定的主动性和积极性，但这种决策结构在本质上与商业性金融机构的决策结构不能相提并论，主要体现为在政策性金融机构内部各层次决策的自由度和自主权要小得多，积极而不偏不离地组织实施经政府主管部门批准和确定的政策性金融业务的方针、政策、具体方案、措施和要求，并确定具体的实施细则和办法，构成它们的主要职责。正是从此意义上讲，政策性金融机构的内部活力要明显地弱于商业性金融机构。
（四）政策性金融机构的外部组织形态
现实金融制度结构中，政策性金融机构的外部组织形式主要有两种：即单元制和分支制。相形之下，单元制占居主导地位，广泛地存在于政策性金融机构的各产业部分，如美国的进出口银行、日本“二行九库”、韩国和菲律宾的开发银行平均只有一家机构，并无分支或成员机构，而分支制的金融机构组织形态所占比重较小，并且主要存在农业部门的政策性金融机构，如法国农业信贷银行的外部组织结构有三个层次，最上层是全国农业信贷中央金库，中间一层是94个区域金库，最低层是3010个地方金库。
如果我们仍然将政策性金融机构的外部组织形态视为一个制度安排问题，那么特定的政策性金融机构采取何种外部组织形态主要取决于两个方面：(1)特定政策性金融机构业务对象的特征，如业务量或规模、空间分布结构、时间上的稳定和变化程度等；(2)交易费用，这里主要是指组织安排上的费用比较，如机构创设费用和委托代理费用等。这两个方面的决定因素基本可以解释现实中政策性金融机构外部组织形态的分布格局和特征。首先，从第一个方面来看，对于一般的政策性金融机构尤其是开发银行和进出口银行来说，虽然其所支持的行业和地区在短期内不会变化。但是所支持业务具有“拾遗补缺”的性质（这意味着特定行业和地区的融资业务量不会很大），所支持的重点和空间位置也是不断变化的。由此决定了这些部门的政策性金融机构缺乏设置固定分支机构的客观必要性，而委托具有广泛分支体系的商业性金融机构代理营运更为适宜和必要。相反，农业部门的政策性金融机构由于其业务对象点多面广，规模较大而且相对稳定，业务也往往较为繁杂，因而在合适的重点区域和地方设置分支机构甚至是营业网点，会更有利于贯彻农业发展政策和落实业务的具体有效动作。其次，从第二个方面看，一般的政策性金融机构之所以采取单元制形式而不设置分支机构，从根本上说是因为采取委托代理制进行业务操作所花费的费用要比广设分机构来进行业务操作所花费的费用要低得多（委托代理费用＜分支机构创设费用）比如，由于特定部门的政策性金融业务量较小而且不稳定，设置固定的分机构会使“机构”本身不能得到充足利用，形成资源浪费，而委托商业性金融机构代为营运虽然也会发生某些费用如签约和监督费用等，但比起创设机构的费用来显然要小得无法比拟。相反，对于农业部门的政策性金融机构来说，由于其业务量大而广和相对稳定的特点，如果完全交由商业性金融机构来代为经营，则不仅会使代理费用成倍增加，而且还可能因政府所掌握信息的不完全性而使政策业务偏离政策方向，导致资金的误配置，而如果设置合理配置的分支机构，则不仅能够使“机构能力”得到充分利用，从而获取规模经济效益的好处和组织费用上的比较优势，而且能够更好地保证政府职能和政策意图的有效实现。
注释：
① 参见张暑光《经济制度的三角结构和三角替代》载《天津社会科学》1994年第2期
② 美国学者约翰斯顿总结了当代的各种国家理论，把其中提到的国家职能概括为6种即国家是履行警察职能的保护者；国家是处理冲突和纠纷的仲裁者；国家是通过意识形态促进社会一致的聚宝力量；国家是社会经济基础设施的提供者；国家是经济文化教育上的投资者；国家是存在着自身利益的官僚机构。转引自王列《关于现代国家职能的理论探讨》载《经济社会体制比较》1994年第2期。
③ 参见［英］理查德·L·基钦著《发展中国家的金融》黑龙江人民出版社1990年译版第5章
④ 白领先 曲昭光著《各国政策性金融机构比较》中国金融出版社，1993年版第2版
⑤ ［英］理查德·L·基钦著《发展中国家的金融》黑龙江人民出版社1990年译版第157页
⑥ 针对只有商业银行才能在信用扩张中创造货币的传统观点。美国经济学家约翰·G·格利和爱德华·S·肖以及詹姆斯·托宾等提出了相反的新观点，即除商业银行外，共他金融机构也能创造某种形式的金融债权凭证，从而分享着扩张信用的能力，但各国经验表明，政策性金融机构由其资产负债结构的内在规定性所决定，创造作用的能力实在不能与商业性金融机构相提并论。
⑦ 资产负债管理的最基本涵义，是指银行通过合理协调和安排其资产负债表的各个项目，为股东取得最大利润。
⑧ 参见［英］理查德·L·基钦著《发展中国家的金融》黑龙江人民出版社1990年译版第160页
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