市场化改革与中国基础教育财政体制效率，本文主要内容关键词为：基础教育论文,中国论文,体制论文,效率论文,财政论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
经过近20年的市场化改革，中国的经济体制发生了重大变化，传统的计划经济体制已逐步退出历史舞台，市场机制已在经济运行中起主导作用。在这样的大背景下，基础教育财政体制也发生了深刻的变化，由国家包办转变为以国家为主多渠道筹措教育经费的财政体制。本文将分析教育财政体制发生变迁的原因，进而对现行基础教育财政体制效率进行分析评价，在此基础上，讨论基础教育财政体制变迁的趋势。
一、市场化改革与中国基础教育财政体制变迁
1.中国基础教育财政体制的变迁
建国以来，中国的基础教育财政体制大致可分为两个阶段：即以计划经济为背景的国家包办基础教育的财政体制和以有计划的商品经济、市场经济为背景的多渠道筹措教育经费的财政体制。1949年新中国成立后，经过对私营经济的社会主义改造，逐步建立了计划经济体制。这种体制把整个国民经济看作是一个大工厂，整个国民经济的运行依靠政府的计划运转，国民收入的绝大部分也都由政府来支配。财政部门代表国家管理绝大部分国民收入，实行的是统收统支的财政体制。统收统支要求地方收入全部上交中央财政，然后再由中央财政根据需要，下达计划指标，分配到地方财政。在这样的经济体制和财政体制下，基础教育经费由国家财政统一列支（农村小学的经费由集体所有制的生产队负责）。所以这一时期中国的基础教育财政体制可以称为是国家包办时期。在统收统支的财政体制下，学校的主体性没有得到应有的重视，学校完全是一个执行机构，基本上没有决策权，学校没有关心教育经费使用效率的动力。这期间基础教育财政体制也有过调整，但属于中央与地方、条条与块块之间关系调整的范畴，由于整个经济体制与统收统支的财政体制未发生根本变化，所以基础教育财政体制也并没有根本性的变化。
从1978年开始的市场取向的经济改革使中国发生了深刻的变化，经济运行机制和财政体制都发生了根本的转变。这些改革对基础教育财政体制产生了深远的影响，尤其80年代初开始的财政体制改革直接地导致基础教育财政体制的变迁。由于计划经济时期教育经费是由国家财政包办，财政体制的改变必然使教育财政体制随之做出相应的改变。1980年“分灶吃饭”的财政体制正式出台，“分灶吃饭”扩大了地方的财权，出现了真正的分经财政，基础教育由地方负责势在必行。另一方面，由于基础教育的迅速发展，国家财力有限，无法保证基础教育发展的需要，1985年《中共中央关于教育体制改革的决定》明确提出了以国家财政为主，多渠道筹措基础教育经费的基础教育财政体制，逐步建立“财、税、费、产、社、集”的经费体制，即以政府财政拨款为主，辅之以教育税费、非义务教育阶段学生学杂费、校办产业收入、社会捐资、集资等多渠道筹措教育经费的教育财政体制。这一体制下学校本身也成为利益主体，教育经费的使用效率问题受政府、社会各界、个人与学校的重视。1988年，国家教委、财政部发布《关于加强普通教育经费管理的若干规定》，要求教育行政部门在安排所属单位和学校预算时，要厉行勤俭办学的方针，实行“经费包干、结余留用、超支不补、自求平衡”的原则。这项改革主要是针对教育经费的使用效率提出的，实质上却赋予学校一把权力和风险并存的双刃剑，使学校逐步成为利益主体。
2.基础教育财政体制变迁的原因
基础教育财政体制从国家包办到多渠道筹资的变迁从表面上看似乎是教育供求矛盾的产物，实则不然，因为教育供求矛盾不是现在才产生的，而是一直都存在的。这一矛盾之所以现在能够触发基础教育财政体制的变迁，其根本原因在于市场化改革。市场化改革带来的一个最根本的变化就是资源配置主体的多元化和配置方式的市场化。过去在计划经济条件下，国民收入的绝大多数都是掌握在政府财政部门，资源的分配完全依靠政府的计划，政府计划制定又完全是按照所谓的社会需要，很少考虑企业和个人的利益。市场化改革使企业和个人利益突显，国民收入分配逐渐向企业和个人倾斜，国民收入分配格局发生巨大变化，投资主体形成多元化的格局。投资主体多元化不仅仅是简单的比例划分问题，它实际上带来了资源配置方式的变化。企业和个人投资是为了满足自身利益的最大化，为达此目的，企业和个人就必须按市场需求来配置资源。这样，教育投资体制多元化与教育资源配置方式的转变成为必然的结果。
从教育内部来看，对教育产品属性有了新的认识，教育现在被认为是一种准公共产品（注：王善迈：《教育投入与产出研究》，河北教育出版社1997版，第270页。），从教育产品受益外在性看， 教育产品是一种公共产品。从教育产品消费的排他性来看，教育产品是私人产品。各级各类教育在受益外在性和排他性上表现各异，从小学、初中、高中、大学到成人教育和职业教育，在消费的排他性方面逐渐增大，在受益外在性方面逐渐减小。由于其性质的差别，其资源配置方式也必然会有所不同（注：杜育红：《论教育资源配置方式的选择》，《教育与经济》1998年第1期，第39页。）。
对于基础教育产品的属性理论与实践存在着一定的差异，从理论上讲基础教育，尤其是义务教育应该是公共产品，这也符合我国义务教育法的规定。但在实践中，由于教育经费的短缺，以及义务教育投资的三个主体：政府、学校与个人资源分配格局与决策方式的不同，义务教育仍然在很大范围内存在着市场化配置，也就是实践中义务教育在一定程度上也具有私人产品的性质（注：杜育红：《关于择校问题的理性分析》，《教育科学》1998年第2期，第4页。）。实际上，在世界上大多数国家义务教育阶段也都存在着双轨制，由国家举办的公立学校近似于公共产品，而非政府举办的中小学则很大程度上是私人产品。
由此可见，基础教育财政体制变迁是市场化改革带来的国民收入分配格局与分配方式变化的结果，是市场化改革带来的对教育产品属性认识变化和教育资源配置方式变化的结果。
二、中国现行基础教育财政体制的构架
中国基础教育财政体制的基本构架是由两对关系构成，即基础教育与各投资渠道的关系及基础教育与各级政府的关系。
目前中国基础教育经费来源分为三个部分：国家用于基础教育的经费、社会对基础教育的投入和个人负担的教育费用。国家用于基础教育的经费包括国家预算内教育经费、各级政府依法征收的教育费附加、厂矿企业营业外用于中小学的经费和学校勤工俭学收入减免税部分。社会对基础教育的投入包括社会集资、群众捐资、设立教育基金等。个人负担的教育费用包括学生个人和家长交纳的学费、杂费等。自1985年以来，基础教育经费来源结构发生了重大变化，财政预算外教育经费在基础教育经费中所占比例逐渐增大。1988年，中小学教育经费总数为309.55亿元，其中各级财政拨款190.33亿元，占61.5%；预算外资金119.22亿元，占38.5%（注：《基础教育与国家发展》， 华东师范大学出版社1991年版，第129页。）。1993年，预算外经费占普通中小学教育经费比例进一步增大，普通中学教育经费中财政预算内占54.55%，预算外占45.45%。普通小学教育经费中财政预算内占56.67%，预算外占43.33%（注：王善迈：《教育投入与产出研究》，河北教育出版社1997年版，第97页。）。1992、1993、1994年全国多渠道教育投资情况见下表。
表1 全国各渠道教育经费的支出构成（%）
1992年1993年1994年 比上一年
增长百分点
合计 100
100
100
①财政预算内教育62.13 60.79 59.38 -1.41
②各级政府征收用于 10.17 9.49 8.92 -0.57
教育的税费
③企业办学校教育经费 5.59 6.14 5.99 -0.15
④校办产业、勤工俭学 4.98 4.88 4.08 -0.80
和社会服务收入用于教
⑤社会团体和公民个 0.31 0.72 +0.41
人办学经费
⑥社会捐、集资办学
8.03 6.62 6.55 -0.07
⑦学费、杂费 5.48 8.22 9.87 +1.65
⑧其它
3.66 3.55 4.49 +0.94
转引自王善迈著《教育投入与产出研究》，河北教育出版社1997年版，第97页。
上表是全国各级各类教育经费的总量情况。在这三年中相对量稳步增长是只有社会团体办学和公民个人办学经费与学费、杂费两个渠道。由于数据不全无法分离出基础教育的情况，但基础教育预算外收入占全部教育经费的比例比上面的数据要高许多，这与基础教育的产品属性有一定的反差。从理论上讲，按照产品属性，基础教育应该主要由国家负担，高等教育应更多地依靠市场，但在我国由于历史原因，反而是高等教育主要由政府负担，而基础教育更多地依靠市场。下表是1993年三级教育经费的来源与负担结构。
表2 1993年三级教育经费的来源与负担结构（%）
普通高等学校 普通中学 普通小学
财政拨款80.97 54.55 56.67
用于教育的税费
0.13 11.73 14.23
企业办学经费7.85 5.49
校产收入用于教育的支出
9.25
4.41 3.68
其他财政支出 0.80
0.82 0.44
社会团体及个人办学支出
0.03
0.40 0.36
社会捐资、集资
0.80
8.59 9.77
学杂费
6.64
8.17 7.24
其他支出 1.38
3.48 2.14
转引自王善迈《教育投入与产出研究》，河北教育出版社1997年版，第97页。
这些统计还没有包括许多学校通过办学、收择校生等途径所获收入，这部分收入在许多学校，尤其是重点学校经费中占有相当大的比例。如果把这部分经费也包括在内，中小学预算外收入可能还要高。
中国基础教育财政体制的另一个构架就是基础教育与各级政府之间的关系。1985年，《中共中央关于教育体制改革的决定》明确规定，基础教育实行地方负责分级管理的原则。从现行的基础教育财政体制看，各级政府的基础教育财政职责如下表所示。
表3 各级政府的基础教育财政职责
政府级别 政府的基础教育财政职责
中央政府 主要负责中央财政用于基础教育方面的专项资金
省政府主要负责省级财政用于基础教育方面的专项资金及少数重
点中学经费
市政府主要负责城区中学办学经费及市级财政用于基础教育方面
的专项资金
县政府主要负责县高中办学经费及县级用于基础教育方面的专项
资金
乡政府主要负责乡办初中与中心小学的办学经费及乡用于基础教
育方面的专项资金
村委会主要负责村办小学的办学经费
由上表可见，中国基础教育在城市中主要由市、区两级政府财政负担，在农村则主要由县、乡、村三级负担。与过去国家包办的财政体制相比，基础教育的财政职责更为清楚，地方政府尤其是市、县以下的地方政府成为基础教育经费的主要负担者。
三、中国现行基础教育财政体制效率的实证分析
1.中国现行基础教育财政体制外部效率的实证分析
对教育财政体制效率评价常用的方法是用预算内教育经费与国民生产总值的比率及预算内教育经费与政府财政支出的比率来衡量整个国家教育投资的努力程度与政府教育投资的努力程度。从这两个指标来看，现行教育财政体制比计划经济时期的教育财政体制更有效率。下表给出了各个计划时期内这两项指标具体数值。
表4 各个计划时期教育经费的两项比率（%）
计划时期
教育经费占财政支出比率 教育经费占国民生产总值比率
1950-1952 6.43 1.53
(恢复时期)
1953-1957 6.92 2.30
(一五时期)
1958-1962 6.58 2.65
(二五时期)
1963-1965 7.58 2.57
(调整时期)
1966-1970 6.36 1.95
(三五时期)
1971-1975 5.65 1.94
(四五时期)
1976-1980 7.16 2.47
(五五时期)
1981-1985 11.57 3.15
(六五时期)
1986-1990 11.08 2.77
(七五时期)
1991-1992 12.15 2.75
(八五时期)
1950-1978 6.50 2.20
1979-1992 11.01 2.88
转引自Mun C.Tsang ( 1996)
Financial Reform of BasicEducation in China.Economics of Education Review 15 (4),p429
上表显示，从1979年到1992年的改革开放时期，教育经费占财政支出和国民生产总值的比率明显高于1950年到1978年的计划经济时期。这表明改革开放以来的教育财政体制比计划经济时期更有效。从教育经费占财政支出比率这一指标看，改革开放以来比计划经济时期高出将近一倍，而且仍在逐年提高。从教育经费占国民生产总值这一指标来看，教育投资的最佳时期在六五时期，这一时期教育经费占国民生产总值的比率平均达3.15%，但从七五开始逐年下降，不过仍高于计划经济时期的最高值2.57%。
2.中国现行基础教育财政体制内部效率分析
从理论上讲，教育财政体制的内部效率是教育产出与教育投入之比。在不考虑质量的前提下，教育财政体制的内部效率等于毕业生数除以培养成本。但在现实中，质量问题是无法回避的，于是只能用一些单项指标来反映教育财政体制的内部效率。这些指标一般分为三类：学校规模效率、教育投入效率和教育质量效率。（注：王善迈：《教育投入与产出研究》，河北教育出版社1997年版，第201页。）学校规模效率的研究是把学校规模与教育成本建立相关关系，从而得出生均成本最低的学校规模，使教育资源的利用效率最高。教育投入效率则分别考察人力、物力与财力投入的效率，所用指标包括生师比、校舍利用率、仪器设备利用率、图书利用率、平均教育支出、人员经费与公用经费比率等指标。质量效率多用毕业率、升学率、巩固率、留级率、辍学率等来考察。下表为上述部分指标1986年与1992年的对比。
表5 1986、1992部分基础教育内部效率指标
1986年1992年
小学危房率
7.51.9
中学危房率
7.32.1
受12年以上教育小学教师比率 62.8
82.7
受14年以上教育初中教师比率 27.1
55.6
配备标准实验设备的小学与初中比率10.0
20.0
7-11岁儿童小学入学率96.4
98.0
文盲率 23.8
15.9
小学毕业生升学率69.5
79.7
初中毕业生升学率40.6
43.4
转引自 Mun C.Tsang ( 1996) Financial Reform of BasicEducation in China.Economics of Education Review 15 (4),p432.
如果上表中的指标能在一定程度上反映教育的内部效率的话，1986年的指标基本上反映了计划经济时期的效率，而1992年的指标则是财政体制变迁后的结果。依据这些指标可以在一定程度上判断改革后的教育内部效率优于计划经济时期。
通过上面的分析我们可以得出现行教育财政体制优于计划经济时期，但现实中的许多问题仍然不能令人满意，中国现行的教育财政体制与其经济发展水平还存在不匹配的问题。首先是整个教育投资水平还没有达到其经济发展水平所应达到的比例。通过对世界38个人口超过1000万的大国经济发展水平与教育投资水平的实证分析，中国2000年的经济发展水平，财政性教育经费应占国民生产总值的4%， 这一结论已写入了《中国教育发展纲要》。但近些年来，由于财政收入占国民生产总值的比重不断下降，致使教育经费占国民生产总值的比重连续下降，2000年达到4%的目标已很难实现。从这一角度看，现行的基础教育财政体制的宏观效率远远不能令人满意，仍需进一步改进。其次，基础教育财政体制内部效率与国际上发展水平相当国家的平均水平相比仍然偏低。平均成本相对偏高；资金使用结构不合理，在教师待遇偏低的情况下，人员经费所占比例过高，公用经费太少；在城市，教师超编问题已经很严重，人员利用效率不高，生师比偏低。1994年中国学生教职工比小学为20.44，中学为11.88。而1992年，这两个指标发展中国家世界平均为29和19.6，亚洲平均为28.8和20.1（注：王善迈：《教育投入与产出研究》，河北教育出版社1997年版，第207页。）。可见，与世界经济发展水平相当国家的平均水平相比，中国基础教育财政体制的外部效率与内部效率都有较大的差距，进一步改革基础教育财政体制势在必行。
四、中国现行基础教育财政体制的制度分析
以上实证分析结果表明，中国现行基础教育财政体制比计划经济时期的基础教育财政体制更有效，但与国际上和中国经济发展水平相当的国家相比仍存在较大差距。实证分析只能说明是什么，无法解释为什么。制度分析则能说明制度效率的内在机制，因而能为基础教育财政体制变迁做出系统的分析。
1.现行基础教育财政体制外部低效的制度原因
自“七五”之后，教育经费占国民生产总值的比重逐年下降，2000年达到4%的目标已很难实现。为什么会产生这样的后果呢？ 通常的解释是尽管中国十几年经济迅猛发展，但财政收入占国民生产总值的比重急剧下降，政府财政收入到1997年只占国民生产总值11%左右，从11%中拿出4%用于教育是不可能的。这种解释当然有道理， 但如果进一步从深层考虑还会有新的发现。在市场经济中，政府与学校实际上是两个利益实体，彼此之间存在着交易活动，这种交易活动不是仅仅指市场上的买卖。而是指“借助物品和服务的让渡而实现的权利的让渡”（注：刘世锦著：《经济体制效率分析导论》，上海三联书店上海人民出版社1996年版，第57页。）。双方的交易活动都为了各自利益的最大化，如果学校与政府是像完全竞争市场上的买卖双方一样进行交易，则学校会从交易中获得应有的收益。但在现实中，基础教育基本上被当作是公共产品来看待，学校的产权属于政府，而政府又是学校产品的最主要的受益者，这样政府为了以最小的支出获取最大的收益，肯定会压低学校产品的价格，尽可能地少向学校投资，这样压低学校产品价格的结果是学校中的雇员利益受损。如果是在一个完全竞争的市场当中，这样做的结果是学校中的优质雇员纷纷离去，造成学校雇员质量下降，最终会影响教育质量，引起公众的不满，对政府形成压力，迫使政府增加对学校的投资。但现实中这样理想化的过程肯定难以出现，因为它涉及了太多的环节，而且现实中学校的雇员也没有足够的力量向政府施加压力。另外，现行基础教育财政体制中，地方政府是基础教育投资主体，这样的财政体制明确了地方政府的财政职责，有利于增加基础教育投资，但同时也具有一个致命的弱点就是地方政府教育投资动力不足，原因很明显，投资基础教育地方无法直接受益，优秀人才考上高等学校的很少有回到家乡做贡献的。基础教育投资地方化也是基础教育外部效率低的原因之一。解决这一问题的出路，一方面在现有体制条件下，加强立法机关对政府与上级政府对下级地方政府的监督；另一方面在于改革现行的基础教育管理体制，明晰学校产权，使学校逐步成为独立办学的实体。同时，适应劳动力市场的整体改革，增强教师的流动性，优胜劣汰，提高教师自我保护能力。
2.现行基础教育财政体制内部低效的制度原因
现行的学校组织形式是按照计划经济的体制组织设计的，实际上完全是政府组织形式的翻版。这种组织设计对人的行为假定不同于市场经济完全理性人效用最大化与偏好多样性的假定，它忽视甚至否认个人利益的存在，否认人的偏好多样性，用中央计划者的单一偏好替代社会消费者和生产者的偏好，限制能力不同的人们的合理流动，实行平均主义的收入分配政策。现行的学校组织形式尽管经过近20年的改革，在一些方面进行了调整，但其根本的组织形式没有改变，在市场经济频繁变动面前，已经日益显得僵化和无法适应，以至于有人说教育部门是计划经济的最后一个堡垒。这样的组织结构在市场经济中运行低效率是不可避免的。如果学校真正成为独立的办学实体，其组织结构就必须按照市场经济的原则来设计。这一问题也正是制度经济学所解决的问题之一。科斯认为，企业之所以会存在，是因为利用价格机制是有成本的，发现相对价格、交易谈判、签订合约都需要花费交易费用。当通过形成一个组织，并允许某个权威支配资源，而以低于市场的组织成本进行交易时，企业就产生了。即企业产生的原因在于企业的管理费用低于市场的交易费用。但企业的边界不是能够无限扩大的，当企业管理的追加成本高于市场交易成本时，企业就达到最优规模。科斯之后，威廉姆森回答了哪些类型的交易适合在企业内部组织。他从资产专用性以及不确定性和交易频率三个方面区分的交易类型。认为涉及高度专用性资产且经常重复的交易，适合于企业内部进行。由此可以推出，有效率的组织是那些体制组织与交易技术结构相匹配的体制。依据这样的思想，要想提高学校的内部效率，首先必须使学校成为一个能够独立决策的实体，然后按成本效益核算，剥离本不应该属于学校的组织的冗余人员与机构。最明显地就是学校的后勤系统与过于庞大的管理系统。因为根据威廉姆森的观点，这些机构对于学校的核心任务来说都不属于专用性资产和高频率交易活动。所以内部效率的提高必须使学校真正成为具有独立决策的实体，在此基础上按照体制组织与交易技术结构匹配的原则，重新设计学校组织，才能从根本上改变学校内部低效率的问题。
总之，要想从根本上解决教育财政体制低效率问题，必须像企业改革实行政企分开那样，实行政校分开，使学校成为一个独立经营的实体，彻底改变目前学校行政机关似的组织结构和办事方式，突出学校教育教学这一核心技术环节，剥离学校内部非专用性资产和不适于在学校内部运行的交易活动，使学校成为目标明确高效运行的组织。