经济责任审计的十大误识，本文主要内容关键词为：十大论文,经济责任审计论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
继1999年9月中办、国办发布《县级以下党政领导干部任期经济责任审计暂行规定》和《国有企业以及国有控股企业领导人员任期经济责任审计暂行规定》（以下简称暂行规定），2000年2月审计署发布《实施细则》以后，2001年中央“五部委”又联合发文，要求全面开展县（含县级）以下党政领导干部任期经济责任审计，并逐步开展县以上各级党政领导干部任期经济责任审计。至此，任期经济责任审计已成为加强党政领导干部、企业领导人员管理和监督、促进领导干部（人员）廉洁自律、认真全面履行工作职责的重要手段。然而，任期经济责任审计是社会主义市场经济体制下的一个新课题，目前还处于不断摸索、实践、完善阶段。本文拟通过对经济责任审计十大误识的剖析，以进一步认识经济责任审计的内涵，从而更好地指导经济责任审计实践。
一、经济责任概念上的误识
经济责任的概念是经济责任审计中必须解决的前提问题，经济责任审计实施已近20年时间（自1986年承包经营责任审计开始），但对经济责任尤其是领导干部（人员）的经济责任，仍无一个确切和规范的定论。可以说经济责任审计依然是沿着财务收支审计的老路，“摸着石头过河”，凭感觉，在实践中对其内涵仅仅作了有限的拓展，并没有形成相关的概念和理论体系。这与经济责任审计工作已超过审计部门工作量一半的现状，是极不相符的，也是比较危险的。虽然中办、国办1999年9月发布的两个《暂行规定》分别将领导干部任期经济责任和企业领导人员任期经济责任定义为“本规定所称领导干部任期经济责任，是指领导干部任职期间对其所在部门、单位财政收支、财务收支真实性、合法性和效益性，以及有关经济活动应当负有的责任，包括主管责任和直接责任。”（注：中共中央办公厅，国务院办公厅.县级以下党政领导干部任期经济责任审计暂行规定[Z].国有企业以及国有控股企业领导人员任期经济责任审计暂行规定[Z].青海日报，1999—06—30（7）.）“本规定所称任期经济责任，是指企业领导人员任职期间对所在企业资产、负债、损益的真实性、合法性和效益性，以及有关经济活动应当负有的责任，包括主管责任和直接责任。”（注：中共中央办公厅，国务院办公厅.县级以下党政领导干部任期经济责任审计暂行规定[Z].国有企业以及国有控股企业领导人员任期经济责任审计暂行规定[Z].青海日报，1999—06—30（7）.）上述定义，是从财务收支以及财务情况报告的角度认定了领导干部和领导人员应负的经济责任，但对于领导干部重大经济决策的经济责任如果仍然套用该定义，则显得不合适。
经济责任中涉及两个关键概念，一个是经济，另一个是责任，在《暂行规定》中对此界定的不清晰。责任包括主管责任和直接责任。在《暂行规定》和审计署发布的《实施细则》中，将直接责任定义得比较明确：“认为领导干部（人员）应对任期内的（1）直接违反国家财经法规的行为，（2）授意、指示、强令、纵容、包庇下属人员违反国家财经法规的行为，（3）失职、渎职的行为，（4）其他违反国家财经纪律的行为等承担责任，将主管责任定义为应负的直接责任以外的领导和管理责任。”（注：姜洪.任期经济责任审计理论与实务[M].北京：中国当代经济出版社，2002.53—56.）应该说直接责任表述的比较明确，但主管责任表述的就比较含糊，在审计实践中不容易进行有效的界定。经济是一个非常广泛的范畴，在经济责任审计中如何界定经济这一概念，《暂行规定》并没有明确定论，但在实施审计的过程中，领导干部所应承担的经济责任应该是非常明确的，与其他类型的责任的区分也应该是明晰的。对部门领导干部、地区领导干部以及国有独资企业领导人员、国有控股企业领导人员来说，其各自应该承担的经济责任是不同的，不应泛泛而论。应该认识到，审计是一项具有独立性的综合经济监督活动，是监督财政收支、财务收支真实、合法、效益的行为，属于经济监督范畴。而领导干部（人员）经济责任是领导干部（人员）管理责任在经济活动中的体现，其本质是一种管理责任，属于管理范畴。由于管理活动的分层及层级管理方式，领导干部（人员）经济责任又反映为直接责任和主管责任。同一问题的责任在不同的地区、单位、部门，其责任类型是不相同的，更不能一概而论。况且责任认定和落实，由第三方，即审计机关予以完成。应该说在目前的条件下，审计机关要完成对领导干部（人员）经济责任的认定和落实，特别是对主管责任的认定和落实是困难的。
二、法律依据上的误识
党管干部是我国干部管理制度的重大原则，领导干部更是管理的重要对象，而经济责任审计是针对领导干部（人员）进行的审计，行施审计行为的主体是政府的审计部门。这使得审计机关的职能由原来的财政、财务收支审计拓展到经济责任审计。在经济责任审计中，审计机关已经扩展了其原有的职能范围，在权利和行为依据等方面已经有了重大突破。
目前，在经济责任审计实施过程中，审计人员主要应用财经法规作为审计的尺度，但应该认识到财经法规是一种定性依据，而不是一种责任确定依据。在经济责任审计中对个人经济责任的认定应该依法做出，并应有明文规定。而现今对领导干部进行经济责任审计的基本依据，是中办、国办1999年9月发布的两个《暂行规定》，以及各省、市、自治区根据本地区的实际情况建立的经济责任审计操作规范，审计的对象是县级以下党政领导干部（不含县级）和国有企业及国有控股企业的领导人员，《暂行规定》和省、市、自治区建立的经济责任审计操作规范，并未明文或确切规定对个人经济责任如何认定。并且“两个《暂行规定》不仅层次性不高，而且也不具备立法特征。”（注：张龙平.国家审计机关经济责任审计的思考[J].湖北审计，2003，（9）：28—29.）而且审计操作规范由于各地区的具体情况不同，执行起来也非常混乱。此外，县级以上领导干部经济责任审计的实施依据，目前仅仅建立在有关部门建议试点的基础之上，还未形成一套独立完整的经济责任审计操作规范。况且《暂行规定》和各省、市、自治区建立的经济责任审计操作规范中，对个人经济责任的界定比较概括，操作起来弹性较大，尺度难以把握，导致经济责任审计主要依靠有关财经法规，甚至以财务指标代替经济责任指标，这就会使得审计判断失去了客观公正性，并由此带来审计风险。因此经济责任审计必须要有明确的法律依据，应通过高层立法进行规范，同时防止由于低层法规与高层次法规相抵触而导致审计工作的混乱。所以建立健全经济责任审计法律体系是一项刻不容缓的工作。
三、审计对象上的误识
在中办、国办1999年9月发布的两个《暂行规定》中明确指出：“审计机关实施领导干部任期经济责任审计，应当通过对其所在部门、单位财政、财务收支的真实、合法、效益情况审计，分清领导干部本人应当负有的主管责任和直接责任。”（注：刘世林.论经济责任审计的近期效果目标[J].审计与经济研究，2003，（6）：20—23.）与传统财政财务审计的对象是有区别的。因此，经济责任审计的起步和着眼点应放在单位财政、财务收支的真实、合法、效益情况的落实上，即通过审计手段的运用，明确被审计单位在被审计年度中，财政、财务收支的预算执行情况和决算的真实性、合法性；明确被审计单位会计信息的真实性、合法性；专项资金使用的效益性等。然后进行审计认定，并对有关违法违纪事实进行责任认定。所以，在经济责任审计中，违法、违纪事实一经认定，审计人员的重要工作则是进行责任区分和追究。而不是过度侧重于一般的真实性、合法性上，经济责任审计的对象应该是落实和分清领导干部应承担的直接责任和主管责任。而目前在经济责任审计中，过度侧重于财政财务的真实性、合法性上，事实上又回到了财政财务审计的老路上。
在经济责任审计中，特别是出具的审计结果报告中要求落实和分清领导干部个人经济责任和管理责任，但实际上对此谈得不多，或是泛泛而谈，不能触及本质，不能与政府工作的中心相结合，应该说与委托部门的要求相差较远。
四、方法上的误识
经济责任审计的方法应不同于传统的财务收支审计，传统的财务收支审计是在真实性、合法性的基础上建立的方法体系，如审查书面资料的方法和证实客观事物的方法等。而目前经济责任审计仍沿用原财务收支审计的思路，使用原有的审计方法，这大大影响了审计效能的发挥，增加了审计的局限性。对于经济责任审计中经济责任这个核心问题，在审计实践中如何认定，通过什么途径认定，认定依据，处理处罚方法等等这些在进行审计工作时必须解决的基本问题，在开展经济责任审计工作多年后，仍然没有一套相对规范、行之有效的方法。经济责任审计在目前理论尚不成熟的情况下，审计人员在执行审计时，往往心中没底，认识不清，只能凭经验和感觉，按传统审计老套路进行审计工作，以完成审计任务。
一些学者提出经济责任审计有基本分析法、指标修正法、结果利用法、线索筛选法等方法。（注：王多兴.经济责任审计的四种方法[J].甘肃审计，2003，（6）：20—21.）我认为经济责任审计的方法体系应根据审计对象和审计目标进行设计，除上述方法及传统的财政财务收支审计方法外，还应包括经济效益审计（经营审计、管理审计、绩效审计）方法，辩证唯物主义方法、历史唯物主义方法等。进行经济责任审计必然涉及到效益审计问题，效益审计虽然已开展多年，但仍不成熟，还没有形成一套完整的评价体系和方法体系，仍在进一步探索中。当然经济责任审计是社会主义市场经济体制下的特定产物，方法体系还需在审计实践中不断创新和完善。
五、程序上的误识
领导干部经济责任审计从确定被审计人员，下达委托书，实施审计，提交审计结果报告，应是一个完整的程序，是由相互依存的各环节组合的体系。对领导干部的经济责任审计还涉及众多部门和相关领域，需要加强部门间的联动，形成合力，共同完成任务。目前委托部门主要根据自身工作需要，委托审计部门进行审计，审计部门被动接受委托并实施审计，出具了审计报告，做出审计结论，审计任务就算完成。至于审计过程与委托部门没有多大关系，运用审计结果则是委托人的事情，与审计机关无多大关系，而作为委托人也很少将审计结果的利用情况反馈给审计机关。在这样的情况下，由于各相关部门没有形成互动，更谈不上沟通，就很难保证审计工作的质量，并容易产生审计风险，以致动摇国家审计的权威性，进而影响了审计人员工作的积极性和主动性。因此，要搞好经济责任审计，必须有委托部门的支持和协调，审计部门更应加强与委托部门的联系。笔者认为，较为完善的审计程序应该是：委托部门应根据有关规定有计划地委托审计部门进行经济责任审计，并通过联席会议制度进行协调，下达委托书，委托的内容包括审计对象、范围、具体内容、重点及有关事项；审计机关接受委托后，在确立审计项目，并列入年度审计工作计划或专项审计计划时，认真听取委托部门的意见。同时为集中使用审计力量，审计机关可与委托部门协调、商议，共同研究制定操作规范，并将经济责任审计中与业已开展的财政、财务收支审计结合起来。经济责任审计机构应严格执行包括准备、实施、报告在内的审计程序，高质量的完成审计任务，使审计结果客观、公正、准确、经得起考验，并按时向委托部门提交审计结果报告。此外委托部门应与审计机关建立审计结果利用和反馈机制，使审计机关了解审计的效果及对被审计人的处理情况。
六、审计范围上的误识
从经济责任审计来讲，领导干部。领导人员的经济责任，具体表现为直接责任和主管责任。经济责任审计从具体的经济活动入手，查处违法、违纪和违规事项，揭露管理失误和不规范行为。中办、国办的两个《暂行规定》虽然明确规定：“审计机关实施领导干部任期经济责任审计，应当通过对其所在部门、单位财政、财务收支的真实、合法、效益及其经济活动情况进行审计，分清直接责任和主管责任。“审计署发布的《实施细则》对直接责任和主管责任又作了进一步的说明，但在审计实践中由于经济责任的审计范围被无限扩大。审计范围包括时间范围和业务范围，时间范围比较容易确定，而业务范围或责任范围的确定就比较困难。除已明确的审计责任范围外，目前有些地区“还把廉政、执行国家政策、执行审计结论、某些经济发展指标、目标责任完成情况，”（注：姜洪.任期经济责任审计理论与实务[M].北京：中国当代经济出版社，2002.53—56.）甚至把领导干部的经济问题尤其是贪污、受贿等经济犯罪等都作为审计的内容。进行事实上对这些问题审计机关是很难彻底查清的，即使查清了，也无评价高低优劣的客观标准。因此对审计范围必须进行合理的界定，并进行规范。
七、风险认识上的误识
审计上有一个近乎一致性的认识，就是在审计过程中，在审计报告提交的内容上，审认人员只对审计过的问题发表意见，提出评价。对于审计中未能审计到的问题（包括被审计单位提供了，审计人员因时间或其他原因未审。以及被审计单位未提供资料的），如出现重大风险问题，审计机关和人员不承担审计责任。但上述说法或理论，却有着重大的逻辑错误。首先，审计机关在接受委托后，除委托有明确的审计范围和事项要求外，要对被审计单位进行全面的审计调查，然后确定现场审计范围和重点，而审计调查是没有重点和范围限制的。审计调查过程中能否有效地确定审计范围和审计重点，减少审计风险，与审计人员的工作胜任能力有着重大关系。其次，国家审计不同于社会审计，社会审计是委托审计，是一种由被审计单位提供资料，审计人员对该资料发表意见的被动的审计方式，如果是由于被审计单位的原因，造成审计风险的，审计人员不承担审计责任，会计责任和审计责任界定的十分明确。而国家审计是强制审计，审计机关和审计人员在审计过程中，根据法规可以要求被审计单位提供审计人员认为必要的资料，而被审计单位有义务提供翔实资料，并说明事实真相。因此，国家审计的风险观与社会审计的风险是不同的，国家审计不能引用、甚至套用社会审计的风险理论。
八、委托目的和审计结果报告内容上的误识
对于领导干部的经济责任审计，一般由各级党委、政府或组织、人事、纪检等干部管理部门委托，审计机关进行审计，审计后向委托部门提交审计结果报告。在大部分经济责任委托书中，并未明确审计的重点和范围，仅写上审计经济责任的字样，委托目的比较模糊。而在具体审计过程中，审计人员则必须面对具体的事件和问题。审计部门在缺乏对领导干部经济责任审计理论准备的情况下，往往匆忙上阵，难免走上传统财政、财务收支审计的老路，使经济责任审计流于形式。此外，在向委托部门提交的审计结果报告中，由于各种原因，审计部门往往将针对经济活动的结果而不是经济责任的界定情况重点叙述，审计过程成了查账、查税、缴税，并且评价不是针对责任人，而是就事论事泛泛而谈。对领导干部管理的资金、经济决策的经济行为以及对经济活动中违法、违规事件的责任落实，往往也是避而不谈，或轻轻代过等等，这与委托部门的委托目的和要求相差甚远。因此，笔者认为，委托部门的委托目的应明确委托的内容，具体包括审计对象、范围、具体内容、重点及有关事项等，以有利于审计人员实施审计程序，当然明确委托的内容也不仅仅是委托部门的事情，审计部门应加强与委托部门沟通，进一步明确审计对象、范围、具体内容以及审计重点。审计机关提交的审计结果报告，必须在查清事实的基础上，根据委托目的的要求，重点分清领导干部的直接责任和主管责任，给委托部门一个比较满意的答复。
九、审计人员能力上的误识
经济责任审计是一项集传统的财务审计、合规性审计与经济效益审计为一体的综合性审计活动。经济责任审计人员应对被审计领导干部管理的经济活动及其应承担的经济责任有明确的认识。由于各级党政机关、企事业单位的经济环境和经济类型存在着很大差别，领导干部（人员）所负的经济责任也不一样，必须正确区别对待党政领导干部、企事业领导人员，区分部门领导干部、地区领导干部的经济责任，同时还要求审计人员不仅要熟悉财务会计知识、审计知识，计算机方面的知识，还应具有宏观经济、区域经济、党和国家政策、政府中心工作、管理科学、决策科学，等等多方面的知识，更应学会历史地、全面地、系统地、辩证地去看问题。但在目前，由于各种原因，审计人员知识面比较单一，复合型人才匮乏，政策、业务水平不高，加之在经济责任审计时间较紧、人手不足、任务繁重的情况下，委托部门指望审计人员对领导干部的经济责任做出准确的判断和评价，是困难的和不现实的。为此，委托部门在委托审计机关进行经济责任审计时，必须综合考虑审计人员的业务能力，明确审计目的，加强沟通，审计人员才能有效完成交办的审计任务，并达到委托部门的期望值。同时审计机关应加快经济责任审计专门人才的培养，合理调配、整合审计资源，努力完成委托部门交办的各项审计任务。
十、审计目标上的误识
围绕区域经济发展的大目标，注重审计行为与政府宏观行为的一致性，服务于经济发展的根本目标，是审计机关的主要任务。《审计法》中所界定的审计机关总体目标是对经济活动的真实正确、合规合法、合理效益进行判断，强调的是单位法人主体的经济责任，在目前效益审计还没有普遍开展的情况下，要更加注重经济活动的真实合法。经济责任审计的目标则是经济责任的认定和落实，核心在于对被审计人管理职责内其经济活动中所存在的问题、业绩做出公正的评价，强调的是领导干部个人的经济责任和管理能力，在真实性、合法性审计的基础上，更加注重经济活动的合理有效性，以及国有资产的安全性。因此，经济责任审计目标与传统财政、财务收支审计目标存在明显差异。在经济责任审计中我们仍然以传统审计作为目标定位，将很难达到委托人的要求。经济责任审计目标的定位应严格放在党政领导干部和企业领导人员经济责任的区分和落实上，包括主管责任和直接责任。经济责任审计目标的基本框架是：首先对会计报表或业绩报告进行真实性、正确性审计；其次对经济活动、管理活动、舞弊行为进行合规性、合法性审计；最后对领导干部（人员）的重大投资（经济决策）、投入和产出情况进行绩效审计。在上述目标完成后，审计机关就可以界定领导干部（人员）应承担的主管责任和直接责任。
总之，正确理解和认识经济责任，并努力开展经济责任审计，可以达到完善制度、明确责任、规范行为、提高管理水平的基本目的，从而保证国有资产的安全完整、保值增值，保证会计信息的真实准确，维护国民经济的正常、高效运行。
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