推行预算制度改革提高财政运行水平，本文主要内容关键词为：制度改革论文,预算论文,财政论文,水平论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
沙市建区以来，以公共财政理论和效益财政理论为指导，积极推进财政整体改革，1995年在全国率先实行会计集中核算制，通过对全区行政事业单位的会计核算进行集中管理，提高了单位财务管理水平；在财政系统内部推行财务管理与会计核算“两权分离”，建立了全员、全程、全面的财政内部运行机制。从1998年开始，积极探索会计集中核算向国库集中收付制的过渡，对财政预算内资金、预算外资金、社会保障基金和财政部门管理的其他财政性资金实行集中收付，达到了提高财政资金使用效益、提高政府理财水平、源头治腐的多重目的，同时加强了社会对预算执行的监督，为构建地方公共预算管理体系进行了有益的探索。
一、实行部门预算，强化预算编制管理
1、建立完善的部门及个人基础数据库。根据部门预算的编制要求，财政支出预算编制实行彻底的零基预算，各类支出预算取消基数加增长的办法，而按照预算年度所有因素和事项的轻重缓急程度重新预测每一科目和款项的支出需求。
建区初期，沙市区就进行了零基预算编制的探索，建立了各单位基础数据档案，对单位的人员结构及其资产进行了初步统计。通过近几年的逐步完善和发展，在其基础上已建立了全区各行政事业单位财政供养人员及单位固定资产的基础数据库，同时运用财政部研制开发的单位财政供养人员基础数据库软件，使数据库的管理更加科学化和系统化，为部门预算的编制打下了坚实的基础。
2、设计部门预算表格。2001年9月份沙市区在财政部编制中央部门预算表格的基础上，结合本区实际情况重新设计了部门预算表格，共计14张，并增设一张［财政拨款测算表］预算02表（附表）。其编制思路是：部门预算的编制采用综合预算形式，就是单位在财力分配上实行综合预算，统筹考虑部门或单位的各项资金，将财政预算内拨款、单位预算外资金和其他收入统一作为部门（单位）预算年度的预算收入；财政部门核定的部门（单位）支出需要，先由单位预算外资金和其他收入安排，不足部分再考虑财政预算内拨款，用倒挤的方法最大限度地压缩了财政预算拨款。同时单位综合财政预算支出由财政部门按部门资金需求以及本级财力情况，依照个人部分，公用部分和事业发展部分的顺序核定。
3、编制方法采用“三下二上”。部门预算的编制方法通常采用“二上二下”，即首先各部门（单位）编制预算年度部门（单位）财务收支计划书上报区财政局（一上）；区财政局根据有关制度、费用的支出定额和标准，提出修改和调整意见并下达调理意见书（一下）；然后部门按照区财政局下达的意见书，修改和调整本部门预算计划，编制正式年度收支预算计划，上报区财政局（二上）；区财政局经审核汇总，进行财力综合平衡，作出正式预算草案上报区人大后，下达各部门（单位）预算年度的部门预算收支明细指标（二下）。这样的编制方法虽然在一定程度上解决了财政部门与单位之间的相互沟通，但由于各单位站在自身利益的基础上，对支出的需求上报较大，全区支出的需求大大超过了财力可能，财政部门很难平衡。基于此点，区委、区政府决定大力压缩各部门支出需求，为财政部门营造一种更有利于开展工作的氛围。在“二上二下”的基础上，增加了“一下”即下达预算年度部门预算的编制口径。对全区各部门（单位）下发了《沙市区人民政府办公室关于编制2002年部门预算的通知》（沙政办发[2001]71号）文件，同时下发了《2002年沙市区部门预算编制口径》，对各单位的预算收入、预算内的人员经费支出、公用经费支出、以及预算外资金的各项支出口径及标准都作出了明确的规定，很好地解决了各部门（单位）在上报部门预算时，盲目扩大支出数，虚列支出项目的现象。
4、运用科学的方法滚动计算预算外资金的调控或抵顶。2002年沙市区对教育系统试行了滚动计算预算外调控或抵顶资金的方法，取得了很好的效果。具体办法是：首先审核并确定各单位上一年度预算外资金中人员经费支出水平，并从中剔除部分非财政供养人员的相关费用（即临时工费用）以及用于人头的非工资性支出。其次计算各单位人均支出水平，与政府核定的预算外资金用于个人支出的人均水平进行对比，得出百分比，凡超过100%的部门（单位）即实行调控或抵顶的政策；最后以上一年度调控数为基数乘以百分比，再乘以相关系数，得出预算年度政府调控资金数。政府调控或抵顶资金的计算公式如下：
5、将政府采购预算，社保基金预算纳入全区部门预算的编制。2002年在2001年全区实行部门预算的基础上，又将政府采购预算、社保基金预算纳入全区部门预算的编制，从而使全区部门预算的编制逐步趋于完善。具体做法是：首先与区政府采购办公室进行衔接，根据采购办平时实际掌握的情况，确定2002年沙市区政府采购的项目和品种，设计政府采购预算表格；其次在《2002年沙市区部门预算编制口径》中对各部门（单位）需要政府集中采购的项目名称、规格、资金来源以及采购时间作出相关规定；最后将各单位上报的政府采购预算进行分析、审核和汇总，形成本级政府采购预算初稿。
社保基金预算的编制包含了企业职工养老保险金预算，失业保险金预算，生育保险金预算，城镇职工基本医疗保险基金预算和机关事业单位养老保险基金预算。根据需求与可能的谨慎性原则，合理安排各项基金的收入和支出。
二、实行国库集中收付制，提高预算执行水平
1、积极推行部门预算，使预算编制从计划手段变为控制手段。
实行国库集中收付制，需要有准确、详细的预算作为基础。各类支出预算取消基数加增长的办法，按照预算年度编制口径和事项轻重缓急重新预算支出需求编制预算，对人员经费、公用费用、专项经费预算分开编制然后汇总。(1)个人工资性支出，在建立财政供养人员的工资数据库基础上，每年按标准逐人逐项核定，实行定员定额管理。(2)公用经费，分类分档定额和分项目编制预算，由单位包干使用，超支不补，结余留用。例如行政单位公务费、业务费按编制内的实有人数，小汽车燃油修理费按编制内实有台数确定适当标准编制预算。(3)各种专项支出，分类排队，将预算编制到具体项目，对教育集资、防讯费、救灾费、教育费附加和城市维护费等各种专项经费实行分项目的预算全过程控制。部门预算的编制，不但细化了预算，同时也规范了财政资金的分配行为，大大提高了预算的规范性，科学性和透明度。
2、改革预算管理模式，使预算执行从资金模式变为指标模式。
长期以来，财政部门一直把资金拨付作为整个财政工作、财政管理的重点。实行国库集中收付制的目的之一，就是要减少政府财务运行、单位财务支出过程中的资金使用量，方便单位用款，提高办事效率。因此，区财政局把会计集中核算制将资金拨到单位帐户上后通知单位报帐的资金运作模式，改变为指标管理模式，即从财政部门的预算编制到具体支付时，预算单位的请款书、财政业务科的审批意见、国库科的支付令，都是指标的调节与控制，直到最后支付中心支付给收款人，才与资金打交道。支付中心与代理银行每天日清后，向总预算会计提交预算支出数据，国库科向国库开具预算拨款凭证，与代理支付银行进行清算。
在具体的指标控制上，会计集中核算制只控制单位资金总量，在实行集中支付后，支付中心不仅要控制单位的可用总指标，而且要按照单位部门预算和预算资金“三分离”的要求，严格控制人员经费、公用经费和专项经费分类的明细指标，从根本上杜绝资金被挤占、挪用的现象。
3、细化预算执行方式，使收付方式从分散收付变为集中收付。
在收入形式上，一是税收收入直达国库帐户，财政、税务、国库实行联网，一单一票入库。二是预算外资金收入直达财政专户。根据预算外收入单位的分布状况，以就近、方便为原则，在全区确定了10个预算外收入代收点，每个代收点开设一个预算外收入专户，但在此帐户上不能发生支出，否则我们将取消其代收预算外资金的资格。通过远程modem，10个代收点与预算外资金管理局、支付中心实现了联网，实现收入信息及时共享。在支付形式上，会计集中核算制所采取的支付方式大多是单位报账员报账，中心予以拨款。实行国库集中收付制后，要进一步细化预算执行方式，通过财政直接支付、授权支付等规范形式，将财政支出分为工资支出、零星支出、购买支出、转移支出四类分别支付。
(1)工资支出，实行银行代发，按照“编办核编、人事核标、财政核资、银行代发”的办法，工资直达个人账户。
(2)购买支出和零星支出，可利用会计集中核算的便利，由支付中心直接支付到收款人，其中对大宗购买支出采取政府采购的形式。
(3)转移支出，包括一般性转移支付中的税收返还、体制补助、结算补助等，由支付中心通过国库直接支付到下级财政或用款单位。此外，根据全区范围不大、预算单位较为集中的特点，只对10余家离支付中心较远的单位采用了财政授权支付形式。由用款单位根据部门预算和资金使用计划，向国库科申请授权支付的国库用款限额，国库科审批后通知代理银行和预算单位。预算单位在月度用款额度内，自行开具支票，由代理银行向收款人付款，并与国库单一账户清算。
4、完善内部管理程序，使财政管理从被动适应变为运行通畅。
国库集中收付制度改革不仅涉及到顶算执行方式的改变，也涉及到财政内部科室职能的调整。为此，区财政局着力理顺财政内部各科室岗位职责，重新修订了各业务科室内部、业务科室与预算科，国库科，支付中心之间的工作衔接，凭证传递程序，使其更加适应财政改革的需求。
对人员经费、公用经费预算指标管理，采取按时间自动均衡下达。每月5日前，财政管理信息系统自动按照年初部门预算指标月均衡数，直接向支付中心下达当月支出指标。增减人员或其它工资异动的，由业务科在异动发生当月一次性追加（减）当年剩余月份预算指标数，详细填列预算指标追加（减）通知单，第一联业务科室留存、第二项预算科作指标追加（减）凭据（下同），并按月顺序编号、加盖科室章、经办人签字后，交预算科登录预算指标库，按当年剩余月份均衡执行。
对专项资金预算指标管理，各业务科室按照年初部门预算中安排的各种专项资金预算指标，对用款单位上报的支付申请书进行审核送交国库科，国库科据实填制支付承诺书（一式四联），报分管领导审批。第一联留存，第二联转预算科登录预算指标库，第三联送支付中心作支付凭据，第四联转用款单位存查。
临时追加批件及省、市专款（含转移支付）预算指标管理按公文处理程序，由局办公室统一收文传递，临时追加批件办公室单独签收登记，并按月顺序进行编号，转交局领导签批，相关业务科室根据局领导签批意见填列预算指标追加（减）通知书（一式两联），加盖科室章，经办人签字，第一联业务科室留存，第二联交预算科，同时将上级专项资金文件及临时追加批件附后，预算科根据通知书登录相关专项资金预算指标及追加指标，支付中心根据可用指标数进行支付。
年终，若涉及到预算指标调整，则由预算科通知业务科室，各业务科室核实后，由预算科签章，对支付中心下达调帐通知书。年度终了，预算科将全年已拨付的临时追加批件进行统计，并通知局办公室对已编号临时追加批件进行消号。
通过四年来的不断实践，沙市区已经基本完成了会计集中核算向国库集中收付的过渡，区直机关财务核算中心已更名为财政局支付中心，成为本级政府的资金管理中心、集中支付中心和财政信息中心。财政管理模式得到了改造，财政系统的工作职能得到了转换，相互制约、通畅高效的财政内部工作机制已经形成，正在发挥越来越大的作用。
标签：预算外资金论文; 预算执行论文; 部门预算论文; 预算控制论文; 预算调整论文; 社会保险论文; 财政制度论文; 国库支付中心论文; 财政学论文;