现行文件开放利用的理论与实践思考，本文主要内容关键词为：理论论文,文件论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：G270 文献标识码：A文章编号：1008-293X(2003)06-0107-05
政务公开已日益成为当今世界各国的共识。政务公开，其实就是政府公开。在计划经济时代，政府将自己束缚于高高的金字塔之上，成了凌驾于社会之上的封闭的官僚机构，政府官员喜欢和习惯于黑箱操作。而开放的时代，要求各级政府必须从封闭的金字塔上走下来，进入开放透明的玻璃房，按照民主政治建设的要求，运用各种手段、方式，加大政务公开的力度，增强政策透明度，使不透明地行使公共权力的机会最小化，与社会各界公众保持良好的沟通关系，提高其自身的行政能力，保证决策的科学化和民主化；同时，使公共权力不仅在权力制约机制内得到监督，而且也能得到整个社会的普遍监督和制约，从源头上杜绝黑箱操作和幕后交易等权力腐败现象。
虽然政务公开的内容十分广泛，包括行政职能、机构设置、工作人员身份及其工作职责、办事制度、办事程序、政策法规、收费依据及标准、承诺服务等等，公开的形式也多种多样，如网上发布、墙上张贴、印制成小册子散发、报刊上刊登等等，“但‘政务公开’的核心与实质是政务信息的公开，即政府在行政过程中有关信息的公开，以使政府的政策制定和管理过程透明和开放，从而保障人民群众的知情权，建立一个廉洁、高效的行政管理体系。”[1]由于政务信息大多蕴含在文件（本文所称文件均为广义文件概念，包括现行文件、档案）中，因而政务公开特别是政务信息的公开，主要就是向社会公众开放现行文件和档案（我国的档案主要是半现行文件和非现行文件，当然也包括部分现行文件）。
档案的开放利用，自党中央和国务院于1980年3月17日批准发布《关于开放历史档案的几点意见》算起；已有了20多年的实践，并受到国家法律法规（《档案法》、《档案法实施办法》）的有力保障，尽管还需要进一步完善和深化，但已取得了较为理想的效果。而现行文件的开放利用，作为一种近年来才出现的新生事物，因其非凡的现实意义而受到社会各界的高度重视。如广东省现行文件的开放利用工作倍受海内外媒体关注，在近一月内新闻媒体有关这一工作的专题报道就超过了20多次。[2]应该说，我国档案界是以饱满的热情、积极的态度来迎接现行文件开放利用工作的。自2000年4月深圳市档案局试办全国首家文件档案资料服务中心以来，目前已有许多档案部门开展了现行文件的开放利用工作，“开展已公开的现行文件利用工作是档案部门为社会各界和人民群众服务的重要方面。”[3]但是，如何更好地开展现行文件的开放利用工作，还有许多理论和实践问题需要进一步研究和探索。
一、现行文件开放利用的理论思考
目前，档案部门开展现行文件开放利用工作，主要是依托档案馆设立“现行文件阅览中心”、“现行文件阅览室”、“现行文件利用中心”、“文件资料服务中心”或“党政文件查阅中心”等（以下通称现行文件利用中心）来进行的。由于现行文件利用中心的设立与现有档案学理论有一定的冲突，如“档案馆现行文件阅览中心收集处于现实使用阶段的文件与文件运动生命周期理论的基本诠释并不完全一致，如何从理论上对这一现象作出科学阐述就成为现行文件阅览中心能否大面积推广的关键因素之一。”[4]
我们知道，实践是理论的源泉，实践的需要是推动理论创新发展的主要动力。正如恩格斯所说，“社会一旦有技术上的需要，则这种需要就会比十所大学吏能把科学推向前进。”[5]20世纪40年代产生了文件中心这种新型的过渡性保管机构，为了对其进行理论解释，诞生了现代档案学理论基础之一的文件生命周期理论。同样，现行文件的开放利用，现行文件利用中心的出现，也迫使我们对已有的档案学理论进行反思，即已有理论是否有缺陷遗漏之处，从而对档案学理论进行纠正、完善和创新，推动档案学理论的发展提高。
笔者以为，现行文件的开放利用是有理论基础的，现行文件利用中心的出现推动了相关理论的进一步完善。
1、文件生命周期理论
文件生命周期理论科学地揭示了文件运动发展的客观规律。它明确指出，文件从其形成到销毁或永久保存是一个完整的生命过程，在这一过程中按其呈现的价值形态的不同可划分为若干不同的阶段。因此，除针对不同运动阶段的特点对文件实施相应的阶段式管理外，更应在各阶段前后相继密切联系的基础上对文件实施全过程管理，从而对文件的整个运动过程实施全面有效的控制。
在文件生命周期理论的研究和应用中，对处于运动过程中的文件进行管理，无论是阶段式管理还是全过程管理，我们以往更偏重于文件管理的原则、技术、方法，即重视文件管理的组织制度、管理方法（如文件保管场所的选定、文件整序的技术方法等）、工作程序等等，而忽视了文件管理的最终目的——文件的利用。现在看来，对文件运动过程实施的有效控制，不仅应包括文件的有效管理，更应包括文件的有效利用。应该说，我们以往对文件的有效管理的研究是较为重视的，也取得了不少的研究成果，在实践中也形成了不少行之有效的管理方法。但在文件利用的研究方面，我们以前一直将重点放在档案的利用上，面对现行文件的利用问题一直很少涉及，这主要是由于现行文件的利用实践欠缺所造成的，即现行文件主要仅供形成者（制发者和收受者）利用，而不向社会公众提供利用。现在，随着现行文件向社会公众的开放，允许社会公众进行利用，这就迫使我们要加强对现行文件利用的研究，从而使文件利用的研究更为全面深入。
按文件生命周期理论，档案是文件特定运动阶段的称谓，档案是文件的一部分。因而，现行文件的利用问题是档案利用问题的前移，尽管两者有所不同，但是可以互为补充。从我国的实际看，档案的利用分为档案室的利用和档案馆的利用，即分别提供部分现行文件、半现行文件供本单位利用和提供非现行文件供社会利用，而现行文件则由文书部门或档案室提供本单位利用。这就使文件的利用产生了“死角”，即社会公众要利用现行文件及半现行文件（尽管按目前的规定地县一级档案馆也保存了一部分长期档案——半现行文件，但一般必须是满30年的档案才能向社会开放）求之无门。因此，现行文件的开放利用（事实上还有半现行文件的开放利用）能够弥补档案利用的不足之处。
2、文件价值理论
众所周知，处在不同运动阶段的文件具有不同的价值形态。对不同阶段文件所呈现的价值形态的认识，我国档案学者却有不同的观点。如浙江大学何嘉荪教授认为，文件在制作阶段，已经具备第一价值而又尚未具备现行价值；文件在现实使用阶段，主要呈现现行价值，即第一价值在此一运动阶段的具体体现，可以表现为现行行政管理价值、法律价值、财务价值和科研价值等，但也存在着潜在的第二价值；文件在暂时保存阶段，第一价值仍占主导地位，但表现为参考价值和凭证价值，同时第二价值日渐增强；文件在永久保存阶段，第一价值基本上（并非完全）消失，第二价值占绝对统治地位。[6]显然，这种四阶段划分法就是以文件第一价值、第二价值的此消彼长为依据的。但苏州大学吴品才副教授认为，以文件呈现的第一价值、第二价值为标准对文件运动阶段进行划分的方法“并不十分科学”，因为文件的第一价值和第二价值“是概念性的，并不是文件实际呈现出的价值类型”，“文件实际呈现出的价值类型无非是下列三种：即现行价值、凭证价值和历史研究价值”，[7]据此，他将文件纵向运动的整个过程划分为三个阶段，在文件的现行阶段，呈现为现行价值；在文件的半现行阶段，呈现为凭证价值；在文件的非现行阶段，呈现为历史研究价值。并进一步认为文件的制作形成阶段不应列入文件纵向运动的过程中，因为此一阶段还无文件呈现价值可言。[8]
笔者以为，在研究现行文件的开放利用问题时，可以暂且抛开究竟应该以什么样的价值形态为依据来划分文件运动阶段的争论，本着求同存异的原则，以共识作为研究的基础。这种共识是什么？
笔者是这样认识的：目前对现行文件开放利用的研究主要是从文件的第一价值、第二价值角度来进行的。在文件制作产生后的各个运动阶段中，文件的第一价值〔即文件对形成者（制作者和收受者）的作用〕和第二价值〔即文件对形成者以外的社会作用〕始终是共存的，如在文件的现行阶段或现实使用阶段，文件当然以第一价值占主导地位，但不排除有第二价值；在非现行阶段或永久保存阶段，文件当然以第二价值占主导地位，但也不排除有第一价值；而从第一价值占主导地位到第二价值占主导地位的转变，并不是突发性的，而是渐变性的，即有一个过渡时期，这个过渡时期就是半现行阶段或暂时保存阶段，文件在此阶段中第一价值逐渐减弱，第二价值逐渐增强。
有些研究者认为，“在政策性、法规性、公益性、服务性文件中，绝大多数文件的形成就是直接面向社会或面向社会某一方面的，这些文件从发布之日起，其第二价值就远远大于第一价值，很难进行第一、第二价值的区分，也很难先发挥第一价值后发挥第二价值。”[9]这个观点是值得商榷的。因为这些文件发布后首先体现的仍是第一价值，而不是第二价值。对于这种具有普遍性的现象，何嘉荪教授的研究结论是，“对某些文件而言，为了完整而又充分实现文件的第一价值，本来就应该向社会公众开放，公开提供利用这些文件；或者也可以说，某些文件所具有的广泛社会性，体现的正是文件的第一价值，并非其第二价值。”“对某些现行文件而言，对外开放就是发挥其第一价值；对大部分现行文件而言，虽然对外开放属于发挥第二价值的范畴并且这些文件的第二价值从总体上说是潜在的、处于微弱状态，然而在一定条件下这些文件的第二价值也会增大，只不过一般情况下不可能居于主导地位。”[10]文件的第一价值和第二价值是不难区分的，因为这些文件所面向的（社会或社会某一方面的）公众就是这些文件的直接针对对象、直接受益者甚至是直接的接受者或执行者，文件对于这些公众所起的作用仍是文件第一价值的体现。
正是由于这些现行文件具有广泛的社会性，为了方便社会公众的利用，更好地实现这些现行文件的第一价值和第二价值，就需要以一定的方式将其集中起来。目前一般采取的方式，就是由档案馆设立现行文件利用中心，收集各枫关单位具有广泛社会性的现行文件，以满足社会公众的利用需求。但必须注意的是，现行文件利用中心收集的只是各机关单位这些现行文件的副本，因而这些现行文件并未完全脱离原形成单位，也就是说，这些现行文件由形成单位和现行文件利用中心（实是代表社会）共同实施控制，而不象其他现行文件完全由形成单位实施控制；此外，今后档案馆接收档案时，也应从形成单位去收集其全部应移交的档案，而不是从现行文件利用中心去接收，因为处在现行文件利用中心的文件只是从各形成单位全部文件整体中抽取的极少的一部分，并不完整，也无法进行系统整理。由此可见，文件在现行阶段，第一价值仍占主导地位，仍应保留在形成单位（对于具有广泛社会性的现行文件的副本则可以同时脱离形成单位，但正本仍保留在形成单位），文件生命周期理论关于不同阶段的文件应采取与之相应的保管场所与管理方式的结论仍是基本正确的。
此外，现行文件利用中心的设立，也遵循了文件价值实现规律的理论。文件价值实现规律理论中，最主要的是文件价值的扩展律和时效律。所谓文件价值扩展律，是指随着时间的推移，文件利用需求的范围日益拓宽，文件机密程度日益递减，文件这种客体与文件利用主体的关系日益呈现多元化，从而导致其价值的扩展。所谓文件价值的时效律，是指文件这种客体对不同利用主体的有用性是有时限的。一般而言，文件的现行价值的实现时间性最强，文件的半现行价值的实现则有一定的时同性，文件的非现行价值的实现则是无时限的。因而，对某些文件而言，在其现行、半现行阶段，文件在一定时期内对利用者是有价值的，超过这个时间限制后则降低或丧失了价值。而按照我国现行规定，文件一般自形成之日起满30年才能向社会开放，这就导致社会公众对未满30年的文件的利用需求无法得到正常满足。因此，现行文件的开放利用，突破了这种规定的束缚，从而使文件的各种价值形态都能得到有效的充分的实现。当然，我们现在所讲的现行文件的开放利用，事实上更准确的说法是现行文件和半现行文件的开放利用，关于这一点在下文予以说明。
二、现行文件开放利用的实践思考
从目前现行文件开放利用的实践来看，涉及到许多实际问题，如现行文件开放利用的范围问题、保密问题、可公开利用的现行文件的整理问题、现行文件开放利用所涉及的著作权和隐私问题乃至现行文件利用中心的管理体制问题等等，这里只讲最迫切需要关注的几个问题。
1、现行文件开放利用的立法问题
目前，为了确保政务信息的公开，瑞典、芬兰、美国、法国、挪威、荷兰、澳大利亚、加拿大等许多国家都有关于公共文件开放利用的法规，如美国的《信息自由法》（1966年）、法国的《行政文书公开法》（1978年）、日本的《情报公开法》（1999年）。而在我国的政务信息中，只有档案的开放利用是有法律保障的，即《档案法》第十九条规定，“国家档案馆保管的档案，一般应当自形成之日起满三十年向社会开放。经济、科学、技术、文化等类档案向社会开放的期限，可以少于三十年，涉及国家安全或者重大利益以及其他到期不宜开放的档案向社会开放的期限，可以多于三十年，具体期限由国家档案行政管理部门制订，报国务院批准实施。”但这条规定产生了两个问题：一是现行文件办理完毕一旦转化为档案后，必须受三十年期限的制约，就不可能及时向社会公众开放；二是未归档的现行文件向社会公众的开放利用又缺乏法律依据。从实际情况看，目前我国现行文件的开放利用主要依赖的是行政手段，即通过党政机关以行政命令的方式来推行，但这只能作为过渡时期的权宜之计。在当前特别强调依法行政的背景下，为了更好地实施和规范现行文件的开放利用工作，应尽快制订有关政务信息公开的法律法规。
2、档案室档案的开放利用问题
如前所述，对文件运动全过程实施有效控制，不仅包括对文件的有效管理，更包括对文件的有效利用。对现行文件实施开放利用，再加上档案馆档案（非现行文件）的开放利用，从文件运动过程看，仅仅是文件运动过程的两头，对处在中间阶段的文件（档案室的档案——主要是半现行文件）的开放利用则是一个空缺。此外，现行文件利用中心收集的现行文件（事实上也包括部分半现行文件），只是从各机关单位现行文件（包括部分半现行文件）中挑选出来的对社会公众具有普遍利用意义的一小部分，某些公众的特殊利用需求因现行文件利用中心没有收藏仍无法得到满足，而这只能依赖于档案室档案的开放利用。也就是说，“现行文件服务中心这种‘现实的’需求的满足程度是不完整的、零星的、不全面的，因而，要全面、完整、准确地满足档案利用者的‘现实的’利用需求，我们还要将目光转向——机关档案室的档案开放。”[1]关于机关档案室档案的开放问题，近年来不仅有许多档案学者大声疾呼，而且有的机关单位已将之付诸实践，取得了很好的效果。如北京市工商局档案室（又称档案管理中心）2000年共接待利用者11191人次，提供档案44764卷次，其中接待本机关以外的社会利用者7851人次、31404卷次，分别占档案利用总人次、总卷次的70%。[12]事实上，从国家文件资源的数量上看，档案室的档案占绝对优势，只有将档案室的档案也予以开放利用，才能充分弥补现行文件开放利用和档案馆档案开放利用的不足，才能真正实现国家文件信息资源的充分共享，才能真正满足社会公众多元化的（包括各种普遍的和特殊的）利用需求。
需要说明的是，档案室档案的开放，并不能因此取消现行文件利用中心。一则有些现行文件可能尚未归入档案室；二则对于具有普遍性社会需求的现行文件而言，集中在一处（现行文件利用中心）更便于社会公众的利用，以免社会公众因不知其具体存放地点而四处奔波寻找；三则现行文件利用中心也是一个绝好的宣传窗口，即既能宣传党和国家的有关方针政策，又能切实为民办实事，体现执政为民的思想，也有利于打造档案部门良好服务的品牌。
3、现行文件开放利用的方式问题
现行文件的开放利用方式，目前主要是依托档案馆设立现行文件利用中心来进行。这种方式有其可取之处，如将具有社会普遍性需求的现行文件（包括部分半现行文件）相对集中在一处，能充分利用档案馆现有的设备设施，并有富有经验的工作人员对之进行管理和开展利用咨询服务等，但也有不足之处，如提供利用受上下班时间的制约，对外地或本地因种种原因无法直接来中心的利用者无法提供服务等等。因此，还应辅以其他各种方式，如同时提供网上查询，使服务窗口有效延伸。目前，许多地方的档案部门已开展网上查阅现行文件的服务，如北京市海淀区、青岛市、绍兴市、常熟市等都建立起了网上现行文件利用中心。
事实上，各地在政务信息公开的实践活动中，已创造出了许多新的方式。如南京市政府免费向市民赠阅汇集政府最新文件和政务信息的《南京政报》，南京市物价局向全市70万农户免费发放了《涉农收费手册》，并向全市每个市民家庭免费发放100万册《市民缴费手册》；[13]北京市昌平区档案馆设立“市政府规章文本和区政府规范性文件公民自由索取处”；[14]绍兴县政府把《绍兴县政务》简报（内容大部分是该县新近颁发的政府文件和一些关系民生的政务简讯）直接送到报刊亭免费赠阅市民。[15]
上述各种方式虽然各具特色，但也有其局限性。如现行文件利用中心事实上不可能收集所有可以公开的现行文件；网上现行文件的查阅利用也只不过是现行文件中心的数字化翻版，其数字化的现行文件同样是不全面、不完整的；至于免费赠阅、免费索取也不是长远之计，光是年复一年累计下来的费用就是一笔不小的开支，而且每次赠阅的数量也毕竟有限。因此，最为理想的方法是，现行文件利用中心（同时提供网上查阅服务）和档案室的现行、半现行文件（凡是可以公开的）都能向社会公众开放利用，再加上原已开展的档案馆非现行文件的开放利用，至此，文件运动全过程中文件的有效利用问题（即文件在运动过程中的任一阶段向社会开放利用的问题）将能得到彻底解决。