经济新常态下的税制改革路径，本文主要内容关键词为：税制论文,常态论文,路径论文,经济论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、新常态带来新挑战 我国自1978年开启的渐进式市场化改革进程，在“十三五”时期将迈入第40个年头。按熊彼特的长周期理论(一个长经济周期或长波为48～60年)，考虑到我国经济持续高速增长因素，经济由要素驱动转为创新驱动具有必然性。 在过去30多年里，我国经济实现了持续高速增长，财政经济实力迅速增强，国家面貌焕然一新。同时，也应清醒地认识到，以高投资、高消耗、高污染、低劳动力成本、低土地成本、低居民消费为基本特征的粗放式经济增长，也付出了巨大的经济社会代价，经济增长面临的资源环境承载能力已达极限。换言之，经济步入新常态——增长速度从高速转为中高速，增长动力从要素驱动、投资驱动转向创新驱动，更加注重经济结构优化升级，更加注重经济增长质量和效益，更加注重环境保护，促进经济、社会、生态环境可持续协调发展，是经济规律、自然规律使然。 单从经济增速看，“十二五”时期我国就已开始显现出步入新常态的趋势。2010～2012年，经济增速连续11个季度下滑；2012～2014年，GDP增速连续三年低于8％；2015年上半年进一步下滑到7％。①在经济增速放缓的同时，经济社会结构已经并仍在继续发生深刻变化，工业化和城镇化加速推进相应要求大幅提升公共服务供给水平和均等化水平，由此给财政带来的“兜底性”民生开支压力日益增大，经济风险、社会风险、生态环境风险不断积聚，客观上要求大幅提升国家治理水平，加快现代财税制度建设，以促进资源优化配置、维护市场统一、促进社会公平、实现国家的长治久安。 在趋势上，“十三五”时期，我国经济社会发展的新常态，对国家治理和税制改革提出了新要求(见表1)，我们将其大致概括为以下几个方面：
1.经济层面。消费由大众化消费模式向个性化消费模式转型，要求建立合理引导居民消费、调节奢侈消费和抑制有害消费的税收制度；生产小型化、智能化、专业化成为产业组织的新特征，要求建立鼓励和支持小微企业发展、促进专业化生产的税收制度；要素驱动、投资驱动的粗放式增长难以为继，经济增长更多地依赖于人力资本积累和科技进步，要求建立有助于促进人力资本积累、推动科技进步和创新创业的税收制度；传统产业产能过剩，要求建立有助于促进经济结构转型、淘汰落后产能、促进新兴产业发展的税收制度。 2.社会层面。收入分配差距不断扩大，社会不稳定因素累积，要求建立有助于缓解收入分配差距的税收制度；工业化和城镇化加速推进，要求有足够的财政能力和税收能力，以保障大幅提升“一揽子”公共服务供给水平和均等化水平；基本公共服务供给和分享与政府责任和公民权利“挂钩”，与户籍、职业、居住地等公民身份特征“脱钩”的趋势，客观上要求宏观税负必须保持相对稳定、合理，唯此才能“兜牢”民生性支出底线，促进社会公平、和谐。 3.生态环境层面。资源消耗加速，碳排放增加，生态环境赤字持续扩大，环境事件多发频发，环境风险以及由此引起的经济社会风险加速积聚，“十三五”时期环境问题难以舒缓，客观上要求建立强有力的推动绿色生产和低碳消费的税收制度。 4.宏观调控层面。一方面，国内外经济均处于深刻调整转型期，宏观经济不确定性加大；另一方面，财税环境趋紧，税收收入由连年大幅超GDP增长，转为与GDP保持大致同步增长，略高于或略低于GDP增长，将成为税收增长的新常态；在财政“紧运行”约束下，民生性支出刚性约束日益增强，注重支出结构优化和支出效率提高，将成为财政支出的新常态。这些变化客观上要求创新宏观调控理念，建立税收内在稳定机制，注重调控政策的灵活性和前瞻性，由顺周期调节转为逆周期调节。 综上所述，在政府、市场、社会“三维”治理制度安排中，政府财税收支活动一头连着市场，一头连着社会，财税制度安排是否科学合理，既关乎市场资源配置效率，又关乎社会公平和谐。“十三五”时期，经济社会发展的新常态，要求国家治理能力和治理体系现代化必须加速推进，对税制改革和税制建设提出了新要求、新挑战。这些新要求、新挑战具体可概括为以下三个方面：一是如何在经济增速换挡约束和“增支减收”压力下，稳定税负，保持税收宏观汲取能力的相对稳定、合理，这是税制改革成功与否的重点。二是如何在资源配置由市场起决定性作用和“税收中性”原则约束下，适应转方式、调结构的客观要求，增强税收微观调节机制的有效性，这是税制改革成功与否的难点。三是如何在税收负担归宿合理、透明以及基本公共服务大致均等化提供和分享的“公平正义”原则约束下，优化税制结构和公共支出结构，增强税收和公共支出的公正、合意性，这是税制改革成功与否的焦点。 二、新挑战催生新思路 新常态下的新挑战，要求“十三五”时期税制改革的目标应聚焦于“建立与国家治理能力和治理体系现代化相匹配的现代税收制度”②上。实现这一目标，需要构建“强大、灵敏、可持续”(即具有“3S”特征)的现代税制。 1.强大(Strong)。强大的税收制度应以最有效的方式和最小的扭曲成本，筹集到政府提供“一揽子”合意的公共服务所需要的税收收入，以保持私人需要与公共需要、私人品与公共品的动态有效均衡，实现市场配置效率与政府配置效率；强大的税收制度应符合公平正义要求，能够最大程度地降低收入和财富分配的不平等，同时对纳税人投资、劳动、储蓄等决策所产生的逆向激励效应最小化。 2.灵敏(Smart)。灵敏的税收制度应能够发挥“四两拨千斤”作用，对微观市场主体的经济行为有效发挥激励约束作用，对产生正外部性或政府偏好的生产、消费行为(研发、培训、创业、新兴产业等)进行有效激励；对产生负外部性的生产、消费行为(环境污染、有害消费等)进行有效干预。 3.可持续(Sustainable)。具有可持续性的税收制度应该是法定、确定的，它通过严格的立法程序和制度规程完成自身的改造和进化，而不是依赖于“运动式”的调整，更不能朝令夕改。法定、确定的税制框架，既有助于微观行为主体形成长期合理的投资、生产、消费预期，又有助于各级政府形成长期合理的预期——通盘安排公共收支、有效实施跨年度平衡与逆周期调节。同时，可持续性的税收制度还应该是简单、透明、征管便利、征纳成本趋于最小化的。 对照具有“3S”特征的税制，“十二五”时期我国税制改革取得了一定进展(见表2)。特别是，“营改增”对构建“强大”现代税制具有重要作用，消费税“扩围”改革对构建“灵敏”的现代税制是有益尝试，“清费立税”、“从价计征”的资源税费改革对促进绿色生产、低碳消费，促进我国税制向“灵敏”和“可持续”方向转变也具有一定作用。但总体上看，“十二五”时期的税制改革还有尚待完善之处。
第一，改革是对现有税制的局部性修正，缺乏全局性和系统性。从应对新常态下经济社会发展带来的全方位挑战，对接建立与国家治理能力和治理体系现代化相匹配的现代财税制度的改革目标看，仅对现有税制进行“小修小补”是远远不够的，需要从税收立法、税种设计、税收征管等方面进行全局性、战略性、系统性的全面改革。 第二，改革侧重于效率维度，欠缺对公平的考虑。改革重点是“营改增”，主要是解决商品与服务业税负不同导致的市场效率损失，而间接税与直接税改革以及直接税内部的改革，包括调节收入和财富不公平的个人所得税及房地产税改革力度不够，调节代际收入不平等的遗产与赠与税也没有纳入改革日程，税收公平功能不彰。 第三，改革主要集中于货物劳务税领域。我国现行税制是1994年以提高“两个比重”为基本目标搭建起来的，其典型特征是以商品服务和以企业法人纳税为主，主要缺陷是税负归宿不公平、不透明。如今20多年过去了，我国经济社会结构和财政能力均发生了深刻变化，但间接税与直接税结构失衡等问题却依然如故。而且，消费税和资源税改革力度远未达到预期；消费税征收范围窄、税率偏低；资源税调节力度弱，无法反映要素稀缺性和市场供求关系。 第四，减税效应明显大于增税效应。在经济下行压力加大、税收增长放缓、直接税改革尚未跟进、其他改革措施的增税效应不明显的背景下，这一轮税制改革给财政特别是基层财政带来了巨大压力。如果没有足够的税收能力作基础，要控制非税收入、解决土地财政和地方显性隐性债务，也将变得异常困难、复杂。 第五，税收法定性进展缓慢。这一轮税制改革对于税种立法并无实质性的举措，当前我国税收立法层次低、法治弱化、区域性税收优惠政策过多过滥的状况并无明显改变。 三、“十三五”税制改革展望 从图1勾勒的新一轮税改路线图看，“十三五”税改的主要目标是搭建与国家治理能力和治理体系相匹配的现代税制基本框架，并为未来的深化改革奠定坚实的基础。路线图中的“两条主线”：“六个重点税种”改革及“四项要求”落实，要求“十三五”税改要整体推进，均衡发挥税收功能特别是增进税收公平功能和效率功能。 1.坚持整体推进，避免碎片化。现代税制具有公平、效率、“绿色”等多重功能，但是，单个税种可能仅仅侧重于某个功能。比如，个人所得税侧重的是公平功能；消费税侧重的是效率功能；环境税侧重的是“绿色”功能。虽然不需要单个税种同时具有各种功能，但作为各税种搭配组合形成的整个税制体系，应协调一致、相辅相成，具有完整性，避免以往税种改革的碎片化。 2.均衡发挥税收功能。1994年以提高“两个比重”为目标的税制改革，使得此后20多年里，税收收入持续大幅超GDP增长，税收收入占GDP的比重由税改前的不足10％一跃上升到20％左右，若再加上政府性基金、国有资本经营收入和社会保障收入等，全口径政府收入占GDP的比重已超过了1/3，接近发达国家的水平。值得重视的是，这样的税收增长是建立在粗放式经济增长以及以商品服务税为主的税制结构基础上的，是竭泽而渔式的增长，因此是不可持续的。与此同时，税收除了财政功能外，其他功能并不尽如人意，间接税的累退性对调节收入分配甚至还起了逆向作用。“十三五”税改，应按照转方式、调结构、惠民生的总体要求，在稳定税负的基础上，均衡发挥税收功能特别是税收公平功能和效率功能，以促进经济发展方式转变，增强国家治理能力。
图1 《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》勾勒的“十三五”税制改革路线图 3.增进税收效率功能。为了让市场在资源配置中发挥决定性作用，“十三五”税改总体上要处理好税收中性与非中性的关系。增强税收中性应主要在增值税上下工夫，世界税改实践表明，如果出于再分配或其他目的而实施差异化的增值税税率，其产生的潜在收益要远小于其带来的实际危害。③基于此，应进一步减并增值税税率，并清理增值税优惠政策；税收的非中性，应在消费税、资源税、环境税等主要税种上下功夫，顺应个人消费向高端化、个性化、多样化转变的趋势，将高耗能、高污染产品及部分高档消费品纳入征收范围，发挥消费税引导消费、低碳消费的功能；资源税和环境税改革则应着力于理顺“价、费、税”的关系，通过资源“费改税”、扩大资源税征税范围等举措，以真实地反映企业对资源品、生态环境公共品价值的耗用，促进资源节约和环境保护，发挥税收矫正外部性、促进生态文明建设的功能。 4.增强税收公平功能。现代税制的显著标志是个人所得税在税制体系中占据主体地位。追溯历史，18世纪末，英国首相小威廉·皮特借英法战争爆发、增税筹集战费的契机，开征所得税，战后降低的是间接税，从此开启了英国由间接税为主向现代直接税为主的漫长的税制结构转换进程。直到“二战”结束，个人所得税才被广大社会公众所普遍接纳，其主体税种地位也才得以稳固确立。在我国，间接税占了税收总收入的70％以上，个人所得税一直处于“弱势”地位，迄今占税收总收入的比重从未超过7％。如今，我国税收收入无论是绝对规模还是相对规模都已跃上了一个大“台阶”，“十三五”乃至未来相当长的一段时期，应在保持税负相对稳定的前提下，坚持不懈地调整直接税与间接税结构，重点是培育个人所得税，使其逐步成长为主体税种；商品服务税由价内税转为价外税，以使税负归宿透明，具有必然性；为了增强税收公平功能，在税制改革步骤上，可考虑先降低生活必需品中的间接税税负，因为越是低收入者，其消费的生活必需品占比就越高，这有助于减轻中低收入者税负，对个人所得税，要改变以往一味提高费用扣除额的做法，要让公民既是公共服务的享用者，又是公共服务的成本支付者，培养公民的权利义务意识，促进税制结构转换。 注释： ①数据来源：国家统计局“季度数据库”和“年度数据库”中的国内生产总值指数。其中，季度经济增长数据和2015年上半年的经济增长数据来自“季度数据库”，2012～2014年的GDP增速数据来自“年度数据库”。(网址：http：//data.stats.gov.cn/)。 ②高培勇.论完善税收制度的新阶段[J].经济研究，2015，(2). ③JAMES MIRRLEES,et al.The Mirrlees Review:A Proposal for Systematic Tax Reform[J].National Tax Journal,2012,(3).
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