一项功在当代惠及子孙的伟大事业——论加强土地管理切实保护耕地，本文主要内容关键词为：耕地论文,子孙论文,切实论文,土地管理论文,当代论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一
在我国建立社会主义市场经济体制过程中，加强土地管理，越来越成为突出、紧迫的问题。这是因为，土地管理能否搞好，关系到整个国民经济长期持续发展问题。土地管理的内容，从大的方面看，主要是土地资源配置的管理，对土地收益分配的管理和对土地产权、产籍的管理。
随着社会经济的发展，各项事业对土地的需求都在扩大，而土地资源却是有限的。国家可以通过对土地资源配置的管理，控制土地利用结构，从而达到调整产业结构，促进各项事业协调发展的目的。国家配置土地资源的有效方法，是制定和执行土地利用总体规划。规划要兼顾各项事业发展对土地的需求，划定耕地、林地等各类农业用地和村庄、城市、道路、独立工矿企业、大型基础设施等各类非农用地的范围，落实到每宗地块，实行严格的用途管制。制定土地利用规划的主要依据，一是土地资源调查和适用性评价的结果，二是国家经济与社会的中长期发展规划和年度计划，三是国家的产业政策和社会发展政策。
对土地收益分配进行管理，是土地管理的另一个重要任务。在市场经济条件下，土地是重要的资产，各项土地权利都可以获取相应的土地收益。从理论上讲，土地收益分配体现的是地租关系，即各项土地权利（所有权、使用权等）在经济上的实现，因而本质上属于社会剩余价值的分配，对于生产乃至于整个社会经济的发展，有不可忽视的作用。例如，国家通过收取土地税费等形式，集中一部分土地收益，一方面使土地开发、基础设施建设和其他公益事业有稳定的资金来源，另一方面也可以抑制土地投机；又如，土地所有者和开发者通过出让或转让开发后的土地，可以得到一部分因投资而引起的土地级差收益，还有助于调动各方面向土地投资的积极性，也有助于促使土地按照规划用途流动；再如，经过上述收益分配调节之后，各类生产经营者的获利大体相当于社会平均水平，这有利于市场经济的平等竞争，有利于社会投资的合理分布。
在社会主义市场经济条件下，土地收益分配，主要是通过土地市场实现的。因此，土地管理工作必须在培育规范的土地市场上下功夫。土地市场的种类很多，例如，国有土地使用权的出让、出租、入股和有偿转让，农业用地在集体经济组织成员之间的有偿流转，以及农村集体非农业用地的联营、入股等，都是土地市场。对各类土地市场应制定明确的规则，使各种土地交易行为有章可循。
土地产权、产籍的管理，是土地管理的重要方面，其主要任务是将土地利用和土地权属的历史、现状调查清楚，并对土地的适用性和价格进行评估。在此基础上，对每宗土地进行登记，建立档案，将上述调查和评估结果记录在册，并对有关土地权利人发放相应的土地产权证书。地籍管理是整个土地管理工作的基础。无论是制定土地利用规划，还是规范土地市场，都必须以地籍资料为主要依据。
管好土地的一个重要前提，是国家的土地管理体制必须是高度集中统一的。在过去的计划经济体制下和改革开放初期，无论是土地资源配置还是土地收益分配都十分混乱。其中一个重要原因，就是当时国家没有设独立的部门承担土地管理职责，土地基本上由用地部门和单位分散管理。1986年，党中央、国务院顺应经济体制改革的需要，决定成立国家土地管理局，统一管理全国城乡土地，并在各级地方设立土地管理机关。这是我国经济体制改革的一个重大举措。
与其他方面的改革一样，土地管理的改革也不是一帆风顺的。由于长期实行的计划经济体制的影响，有的用地部门至今不愿正视土地分散管理的弊端，对于市场经济条件下土地统一管理的必然性缺乏深刻的认识，自觉或不自觉地在本部门工作中实行与土地统一管理背道而驰的政策；由于受局部和眼前利益的驱动，有的地方片面强调“以地生财”，无视国家统一的土地管理法规和政策，违法批地、越权批地，刺激非农业建设乱占土地，城市规模盲目扩大。尽管这些问题是局部性的，但在相当大的程度上影响了国家对土地的统一管理，导致土地市场混乱，资源利用不合理，并因此而影响经济的协调发展，助长腐败现象滋生。
二
我国土地管理工作面临的一个重要任务，是采取有力的措施，切实保护好耕地。
按90年代初的统计，我国人均耕地数只及美国人均数的11%，加拿大的5%，澳大利亚的3%，俄罗斯的9%，世界人均水平的1/3。即使按最新的土地利用现状调查汇总的数据，我国人均耕地占有量仍不及世界人均水平的一半。不仅耕地数量少，质量也不好。66%的耕地分布在山地、丘陵和高原地区；近1亿亩耕地属于25度以上的坡地，从长远来看应退耕还林、还牧；全国约有30%的耕地受水土流失危害。另外，耕地的后备资源不多，而且多分布在边远地区，开发难度大。
耕地问题的实质是农业问题。农业是国民经济的基础，是社会能否实现现代化的最重要的制约因素。在一定的技术水平下，农业生产能力特别是粮食生产能力的大小，在很大程度上取决于耕地数量的多少和质量的好坏。因此，能否利用好、保护好、改良好耕地，对任何国家来说都是具有全局意义的大事。特别是我国耕地面积仅占世界耕地总量的7%，而人口却占世界总人口的22%。这是一个极其严峻的现实，它决定着我国农业基础脆弱的问题将长期存在。正是从我国这一特殊国情出发，党中央把十分“珍惜和管理利用每一寸土地，切实保护耕地”确定为我国的基本国策，一再强调保护耕地就是保护我们的生命线。
80年代中期，各级土地管理机关建立以后，把保护耕地作为首要任务，为贯彻土地基本国策做出了不懈努力。首先，从全国到地方，逐级编制了土地利用总体规划；继而，建立基本农田保护制度，层层划定基本农田保护区；同时，制定建设用地供应计划，建立各项事业占用耕地的审批制度，处理违法批地和违法用地，等等。对保护耕地，加强农业基础，发挥了重要的调控作用。但由于一些部门和地方没有切实贯彻国家对土地的统一管理政策，因而各项建设盲目占用土地的现象日趋严重。据土地管理部门掌握的情况，1986-1995年，全国共减少耕地1.45亿亩，同期开发复垦新增耕地7000万亩，净减少耕地7500万亩。这个数字，超过日本耕地总面积，相当于韩国耕地总面积的2.5倍。按照我国目前的粮食平均亩产水平，减少7500万亩耕地，相当于减少了2500万吨粮食的生产能力。目前，全国有666个县的人均耕地数低于联合国粮农组织确定的0.8亩的警戒线，463个县低于0.5亩。针对这种情况，党中央、国务院最近再次重申必须落实土地基本国策，颁发了《关于进一步加强土地管理切实保护耕地的通知》。要求各级党委和政府按照中央的统一部署做出切实的安排，采取最严格的措施保护耕地，要做到今后耕地总量只能增加，不能减少。
要有效地遏制耕地减少的趋势，必须对我国耕地减少的具体情况进行分析。最近10年我国因农业内部结构调整和灾害损毁减少耕地约7000万亩，因非农业建设占用而减少约7500万亩。灾害损毁引起的耕地减少，非人力可以控制；农业结构调整减少耕地，固然会影响粮食生产，但占用的土地基本还是生产食物，而且受农产品市场调节，还有可能恢复为耕地。而非农业建设则会对耕地造成长久性的破坏，一旦占用，将很难甚至永远不能恢复为耕地。现在耕地减少的诸因素中非农建设用地所占的比重明显上升，且有进一步加剧的趋势。因此保护耕地的工作重点，应当是严格控制非农业建设占用耕地。
非农业建设，包括国家重点项目建设、城市建设、各级各类开发区建设、村镇建设、乡镇企业建设，等等。目前，除国家重点工程（包括省级项目）建设占用耕地受到较严格控制外，其他建设都或多或少地存在着滥占土地特别是耕地的问题。
例如城市建设。据专家对全国31个特大城市卫星遥感资料的量算，1986-1995年，主城区实际占地规模扩大了50.2%。另据对17个城市高分辨率卫星监测数据分析，近10年间，这些城市建成区扩展均在60%以上，有的甚至成倍增长。上述扩展绝大部分占用的是良田菜地。
又如开发区建设。据不完全统计，1993年底全国有各级各类开发区2800多个，起步区占地1100多万亩。其中大部分占用的是耕地。这些开发区当中经国务院和省级政府审批的只有757个，其余均为非法建设。
再如村镇建设。《全国土地利用总体规划纲要》确定，2000年农村居民点用地规模为2.05亿亩。实际上1990年底就已达到2.42亿亩。其主要原因，一是农村宅基地普遍超标；二是乡镇企业盲目圈地。现在，全国农村居民点人均用地高达190平方米，比规定的最高标准150平方米超出27%，多占土地5100多万亩。
如果对非农建设用地严加控制，会不会妨碍我国的现代化建设呢？回答是否定的。这是因为，我国现有的非农业建设用地，并没有得到充分利用，还有很大的潜力可挖。首先，闲置土地多。1995年土地管理部门曾对全国城市（包括开发区）土地进行清理检查，按当时最保守的统计，城市闲置未利用的土地近200万亩。实际情况远远超过这个数字。近年有专家研究认为，城市土地闲置率为20-30%。即使按15%计算，我国现有城镇（不含独立工矿区）的闲置土地约为500万亩。全国各农村居民点内空闲土地也很多。仅据河北省的调查，全省村庄内的空闲地就达50万亩。南方某区域内28个市县，1990年城乡非农业建设（含开发区）占地1724平方公里，到1993年猛增为7000平方公里。其中大量土地闲置浪费。其次，土地利用水平低。我国工业交通用地指标大大高于发达国家。同样是年产800万吨钢的钢铁企业，我国鞍钢的用地指标为2.68米/吨，而法国的敦刻尔克钢铁厂仅为0.57米/吨。目前发达国家城市用地中，工业用地一般不超过15%，而我国则为26-28%。就是说，只要工业用地达到发达国家的水平，我国现有城市土地中至少有10%以上可用于发展第三产业。我国城市建筑容积率也过低，据有关部门测算，1990年全国455个城市的平均总容积率仅为0.31，如果逐步将容积率提高，还可节约出大量建筑用地，增加城市绿地、道路、广场和娱乐设施，改善城市环境。
三
加强土地管理，切实保护耕地，必须采取强有力的措施。当前和今后一个时期，应着重解决好以下几个问题。
第一，深化经济体制改革，确保国家对土地的集中统一管理。
前面已经论及，由于受计划经济体制下土地分散管理的影响，特别是一些地区与部门受局部或眼前利益的驱动，使国家对土地的集中统一管理，至今未得到落实。这是造成目前土地利用种种弊端的最主要的原因。解决这个问题，需要进一步改革现行的制度、政策乃至组织机构。例如，此前一直实行的非农业建设占用耕地的分级限额审批制，对保护耕地起过一定的积极作用，但也存在很大弊端。当一些地方乱上项目，占用耕地超过本级政府的审批权限时，为逃避上级的审查，就采取化整为零的办法，分几次批地，造成耕地占用失控。今后改革的方向，一要变限额审批为按规划要求实行用途管制，二要适当上收占用耕地的审批权。又如，国家对土地的集中统一管理，最主要的是制定土地利用总体规划，各项事业特别是城市建设的规划凡涉及到土地的，都应服从土地利用总体规划的要求，与之相衔接而不能相抵触。为此，要建立一套行之有效的政府部门之间相互协作配合，实行矩阵式管理的工作制度。再如，在现行管理体制下，各级土地管理机关隶属于同级政府，这使得土地部门很难对本级政府首长的违法批地、越权批地行为加以制止。因此，应创造条件，逐步将以“块块”管理为主的土地管理体制，改变为以“条条”管理为主。特别是省级土地管理机关，宜对下实行垂直领导体制，以加强宏观管理的力度。此外，有关土地产权的确认、登记、发证，地籍资料的管理等，也都应由土地部门统一负责，而不能由用地部门或单位另搞一套。
第二，改革土地收益分配机制，搞活城市存量土地，减少占用耕地。
非农业建设特别是城市建设（包括开发区建设）导致耕地大量减少，与现行土地收益分配办法不合理有直接关系。例如，城市土地出让金全部归地方财政的办法，刺激了一些地方政府的短期行为，单纯为了筹集资金而大量征用农地出让。有的地方，甚至已经到了无地可征的地步，一些群众讽刺说：“本届政府吃土地，下届政府吃空气”。而中央财政却十分困难，国家在重点地区进行农业开发，没有正常的资金来源。各级地方政府征收的土地出让金，大多并没有纳入预算管理，没有明确的用途规定，未用于耕地的开发复垦，而用于搞楼堂馆所等高消费项目，甚至被少数握有资金审批权的腐败分子大肆挥霍浪费。又如，尽管各城市建成区内都有不少土地闲置或利用不充分，但由于涉及旧城改造，建设成本高于新征用农地，因此许多建设单位和开发商，乃至于有的城市政府，都不愿眼睛向内挖掘存量土地的潜力，而是热衷于新征农地。为了解决这些问题，中央已经明确决定，今后凡国家新征用农地转为非农业建设用地的土地收益，全部上缴中央财政，原则上用于耕地开发；城市存量土地的土地收益全部留给地方，纳入财政预算管理，专款用于基础设施建设和土地开发、中低产田改造。今后，应进一步考虑适当提高非农建设用地有偿使用的费用，以鼓励各有关方面充分利用存量土地。
第三，加快土地法制建设的步伐，强化土地管理的力度。
市场经济是法制经济，土地管理作为市场经济的重要调控手段，必须法制化。近10余年，我国出台的有关土地方面的法律、法规，比历史上任何时期都多。但仍不能满足市场经济发展的要求。从长远看，我们应当建立以土地法为母法，包括土地规划、土地计划、土地调查、土地登记、土地统计、土地税费、土地市场、土地价格，以及农业用地、林业用地、牧业用地、耕地保护、耕地开发复垦等方面的土地法律体系。八届全国人大五次会议对刑法进行了修改，增加了对破坏耕地、违法批地和非法倒买倒卖土地犯罪行为进行惩治的条款。下一步，应根据中央精神，对《土地管理法》等进行修改。
在抓紧土地立法的同时，还要加强对有关法律、法规执行情况的监督检查。中央通知要求各级政府，对1991年以来各类建设（包括各类开发区建设）以及农村宅基地用地情况，进行全面的清查。中央责成土地部门、建设部门和监察部门，对土地清查工作情况进行执法监察。
只要从体制、机制和法制等方面深化土地管理改革，我国宝贵的土地资源特别是耕地资源就能够保护好、利用好。这是一件功在当代、惠及子孙的伟大事业，需要各个方面、各个部门共同努力，密切配合。土地管理战线的同志，更要为保护好、利用好土地资源无私奉献，发奋工作。