双元财政论评述，本文主要内容关键词为：财政论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
社会主义市场经济体制下应建立怎么样的财政模式，是我国财政理论界近几年来的中心议题之一。双元财政论就是关于我国财政新模式的一种理论。该理论提出后在我国财政学界引起了很大反响，其臧否之争持续至今，且激烈程度逐步加剧，从口头争议逐步向公开发表文章，从不点名到公开点名批判，已成为目前我国财政理论争论的中心议题之一。由于该争论直接关系到如何认识政府和财政与市场的关系，如何认识社会主义市场经济下的财政模式等根本问题，故特撰此文作一评述。
一、双元财政论的提出与发展
1993年第3 期《财政研究》刊登了叶振鹏的“适应社会主义市场经济的要求重构财政职能”一文，其中指出：“社会主义国家的双重身份和双重职能，决定了国家财政由两个部分即公共财政和国有资产财政组成，它们各自具有不同的具体职能和任务。国家财政预算应区别为公共财政的政府经费预算与国有资产财政的国有资产经营预算两部分，分别采取不同的政策。”这是双元财政论的正式提出和概括性说明。
同年5月18日，叶振鹏在中国体制改革研究会苏州年会上， 作了题为“财政赤字问题的思考”发言，进一步阐述了双元财政问题，对公共财政和国有资产财政各自的分配主体、分配依据、活动范围和收支基本内涵等问题，作了明确的说明；同时修正了原先关于财政预算区分为经费预算和经营预算的提法，指出了国家预算制度应由公共预算和国有资产经营预算所组成，其中公共预算除了经费性质的支出外，还包括非生产性建设投资支出。对这一观点的介绍，受到与会人员的高度重视。
同年6月下旬， 在厦门大学召开的“全国第七届财政基础理论讨论会”上，叶振鹏和张馨共同提交了题为“论双元财政”的论文，较为全面地介绍了双元财政论的基本观点。该文分析了我国财政在改革开放中，如何从原先的单元结构向双元结构模式转化和发展的客观必然趋势；指出了由于国家的社会管理者和资产所有者双重身份的分开，决定了我国财政在社会主义市场经济下，将形成处于市场外的公共财政和市场内的国有资产财政两大部分，从而形成着双元结构；同时还对双元财政的内涵以及各自在宏观调控中的作用等问题，作了进一步的概括与阐述。这是“双元财政”一词的第一次正式使用。与该理论在苏州体改年会上受到的欢迎和支持不同，在这次全国财政基础理论讨论会上受到了强烈的反对。
尽管如此，该论文的主要内容还是于同年11月9 日以“双元结构财政——中国财政的新模式”为题，发表于《光明日报》上，《新华文摘》1994年第1期全文转载。至此，双元财政论的基本框架、 内容和观点已经形成，并作为一种有相当影响的观点而存在至今，在日益激烈的争议中表现出强大的生命力。
1993年11月14日通过的《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》指出：“改进和规范复式预算制度，建立政府公共预算和国有资产经营预算，并可以根据需要建立社会保障预算和其他预算”，实际上肯定了公共财政和国有资产财政的提法。这样，支持双元财政论的人开始敢于公开说出自己的观点了，从而赞同这一理论的声音逐步增多。但在财政学界仍然遇到强烈的反对。
此后双元财政论向着系统化和体系化方向发展。 《福建财会》从1994年第7期至1995年第6期，连续刊载了叶振鹏、张馨关于双元财政的系列的讲座文章，介绍了该理论的基本观点和内容。1995年6月， 经济科学出版社出版了叶振鹏、张馨合著的《双元结构财政——中国财政模式研究》一书，全面阐述了自己的观点和主张。
1995年11月于山东烟台举行的“中国财政学会1995年年会暨第12次全国财政理论讨论会”上，发生了关于双元财政论的争议。由于会议主要解决的是当时财政改革的实践问题，双元财政论这种带有较强理论性质的问题没被列入会议正式议题之中。但在会议分组讨论时，华东组对此问题发生了争论。
1996年3月12日《中国财经报》刊登了叶振鹏、 张馨的“双元结构财政是与社会主义市场经济相适应的财政模式”一文，再次介绍了双元财政论观点。接着该报同月19日发表了孙树明“关于公共财政的一些基本问题”的文章，对双元财政论提出了反对看法。与此同时，该报在孙树明文章前加了“编者按”，指出为引起理论界与政策决策部门对双元财政论的关注，该报“本版拟辟专栏”进行讨论。此后该报陆续发表了张馨答孙树明的文章（注：张馨：《也谈公共财政的一些基本问题——兼答孙树明同志》，《中国财经报》1996.5.21和5.28（理论版）。 ），发表了姜维壮、门惠英的文章（注：姜维壮、门惠英：《财政管理环节多元结构是社会发展的历史选择》，《中国财经报》1996.5.14 （理论版）。），等等。
最新对双元财政论的公开批判，是由我国著名的财政经济学家许毅教授进行的。《财政研究》1997年第5期上发表了他的“对国家、 国家职能与财政职能的再认识——兼评公共产品论与双元结构论”一文，在主要批判公共产品论和张馨的同时，对双元财政论也提出了尖锐批判，这就使得争论正式化和公开化，并且也激烈化了。
二、双元财政论的基本观点
为了有助于人们更好地判断关于双元财政论争议的是是非非，有必要先介绍一下双元财政论的基本观点。
双元财政论认为，所谓“双元财政”，即双元结构财政的简称，指的是社会主义市场经济条件下由相对独立的公共财政和国有资产财政组成的有机统一体。它是与单元（结构）财政相对立的社会主义财政模式。
双元财政论认为，我国计划经济下存在的是单元财政模式，其基本特征是：财政分配主体是作为政治权力行使者、生产资料所有者和生产经营组织者统一体的政府。单元财政是政府直接全面地配置社会资源，和直接干预安排控制社会经济生活的产物，反过来它又支持和强化了计划经济。改革否定了单元财政赖以存在的根本条件，使双元财政的形成具有了必要性和可能性。在市场经济决定的政企分离、政资分开和资企分开状况下，财政作为政府的分配行为，在客观上表现为以社会管理者的身份，为满足公共需要进行分配而形成公共财政；以生产资料全民所有制代表的身份，对国有资产进行宏观价值管理和收益分配而形成国有资产财政。因此，我国的经济改革是双元财政论的实践来源。
双元财政论在很大程度上是借鉴西方的公共产品论和公共财政论的产物。
公共产品论指出，在市场经济中，必然同时存在着市场有效和市场失效两大部分，两者有着各自不同的活动领域和范围，不同的运作方式和作用机制，但又分工协作、相辅相成、互为补充，形成着统一有机体，确保着整个市场经济的正常顺利运转。西方市场经济两大部分的相互关系如下：
上图表明，资本主义私有制下的西方政府只是社会管理者，只能活动于市场失效领域内，只能为市场提供公共服务，其收支形成着公共财政。公共财政的基本性质是“公共性”，其内涵主要有：（1 ）它是为所有的市场运营主体提供一视同仁服务的财政；（2 ）它是弥补市场失效的财政；（3）它是非盈利性的财政，即它以社会目标为第一目标， 而只有在这一前提下，如果财政活动能带来收益才是允许的。为此，政府基本上不能拥有盈利性国有企业，其基本的收入形式只能是税收，并且大体上不拥有盈利性国有资产收益及其支出；（4 ）它是社会公众所根本决定、约束、规范和监督的财政，是法治财政，从而保证政府活动不侵犯正常的市场活动。
图一的分析对于我国社会主义市场经济是基本适用的，但也存在着根本差异。社会主义公有制决定了市场经济下的我国政府不仅是社会管理者，而且还是资产所有者，使得我国财政除了具有与西方作为社会管理者的政府及其公共财政相一致的内容外，还存在着不同性质的作为资产所有者的政府及其非公共财政的内容。其具体表现在：（1 ）它是资产所有者的盈利性收支活动，这就只能针对盈利性国有企业来进行，即其收入只能从盈利性国有企业取得。而由于政府拥有相当规模的盈利性国有经济，并且在国民经济中占据了主导地位，从而在正常情况下盈利性国有资产收益及其投资将是财政的重要收入来源和支出内容之一；（2）它是只为国有经济服务的财政， 即其支出只能服务于盈利性国有经济，而不能用于支持非国有经济和非盈利性国有经济的发展；（3 ）它本身就是市场有效运行活动的组成部分，而不能以弥补市场失效为己任。我国政府和财政的这些特点，决定了社会主义市场经济总体运行状态如图二所示：
图一与图二的显著差别在于活动主体的不同，即“资产所有者政府及其财政”是图一没有而图二独有的市场活动主体。在社会主义市场经济中，政府不仅处于传统的非市场领域，而且作为盈利性国有资产所有者还处于市场领域中，这就显著地区别于仅处于非市场领域的西方政府。我国财政与西方财政的一致之处在于，作为社会管理者的政府都处于非市场领域内，其收支活动都构成公共财政；而我国与西方财政的差异之处在于，只有我国的作为资产所有者的政府是处于市场领域内，其收支活动构成了我国的国有资产财政。可见，由于西方财政所体现的只是非市场性一种经济关系，因而只存在公共财政；而我国财政所体现的则是非市场性和市场性两种经济关系，因而形成着公共财政和国有资产财政并存的双元结构。所以，双元财政是由客观的市场经济关系所根本决定的。
双元财政论认为，不管是公共财政还是国有资产财政，它们都是政府的分配行为，因而两者构成着有机统一体。但它们又是不同的财政类型，相对于市场经济来说存在着根本差异：（1）活动主体不同。 公共财政的主体是作为社会管理者的政府，而国有资产财政则是作为资产所有者的政府；（2）活动目的不同。公共财政以为市场提供公共服务， 而国有资产财政则以国有资产的总体保值增值为目的；（3 ）活动依据不同。公共财政凭借政治权力，而国有资产财政则凭借资产所有权进行；（4）活动渠道不同。公共财政经由非市场渠道， 而国有资产财政则经由市场渠道活动；（5）收入基本来源不同。公共财政以税收， 而国有资产财政则以国有资产收益为基本收入来源；（6）支出内容不同。 公共财政以非盈利性支出，而国有资产财政则以盈利性支出为基本内容；（7）活动范围不同。公共财政处于市场失效， 而国有资产财政则处于市场有效运行领域内；（8）服务对象不同。 公共财政以整个社会所有的企业和个人，而国有资产财政仅以国有企业为服务对象。可见，从市场角度看，公共财政与国有资产财政是两个完全不同的财政分配体系，在财政这一统一体中又是相对独立的。
三、关于双元财政论的争议
接下来将介绍本文第一部分提及的关于双元财政论争议中双方的主要观点。除了公开发表的观点之外，下文将大量介绍未公开见诸文字的内部争议看法。
最初的直接交锋发生在1993年的“全国第七届财政基础理论讨论会”上。会上主要的反对意见有：一是认为“双元”财政是哲学上的二元论；一是认为提双元财政有肢解财政之嫌；一是认为用“双元财政”一词不行，应改为“双元结构财政”才是正确的，等等。
双元财政论者认为这些看法是难以成立的：（1 ）哲学二元论是关于哲学的基本问题，即物质和精神关系的看法，而双元财政则仅是关于财政这一客观事物的一种理论，无论是公共财政还是国有资产财政，涉及的均是“物质”问题，不能因为使用了“双元”的字眼而硬扯到哲学基本问题上去；（2）改革以来， 税务部门和国有资产部门的相对独立于财政部门，是改革客观趋势的结果，但并不否定它们仍具有财政性质。以双元财政观来认识它们的相对独立性，才能解释与明确税务部门和国有资产部门仍是财政部门子机构的性质。这不仅不是肢解财政，反而更好地维护了财政统一性；（3 ）“双元财政”一词与“双元结构财政”一词并无实质性差别，就如“双元经济”一词在西方可表示公共经济与私人经济，在我国可表示城市经济与乡村经济并存的双元结构状况一样。
《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》公布后，引起财政学界内部对于双元财政论的新争论。此时的反对意见仍然存在，但有时采用了隐晦的方式：（1 ）赞同建立公共预算和国有资产经营预算，但强调两个预算之间的相互交流和联系，强调不能孤立割裂开来。这种看法就其本身是对的，但试图由此而否定双元财政论则缺乏说服力，因为双元财政论从来就没有主张公共财政和国有资产财政是两个绝对相互隔离的存在物；（2 ）认为中央决定只讲“预算”而非“财政”问题，所以不能说该决定是赞同双元财政模式的。但国家预算是近现代财政的基本存在形式，难道能够否定“财政”这一内容而又肯定“预算”这一形式吗？（3）避而不谈双元财政问题， 只就预算谈预算，通过罗列公共预算、国有资产经营预算以及社会保障预算和其他预算的办法，来冲淡公共预算与公共财政、国有资产经营预算与国有资产财政的对应关系，以达到实质否定双元财政论的目的。但否定双元财政论的基本论点，是主张财政只有一元，强调多个预算，实质是强调多元财政，并且社会保障预算等其他预算，都可依据其与市场的关系，而分别归属于公共预算体系和国有资产预算体系，因而从根本上看仍没否定双元财政论。
《中国财经报》上几篇针锋相对的文章是关于双元财政论的第二次公开交锋， 但却是首次见诸文字的争论。 孙树明文章认为：（1 ）Public Finance一词只能译为“财政学”，不能译为“公共财政学”；（2）西方经济学家都是将政论的经济行为作为一个整体来研究， 而不是分割开来研究；（3）西方也有国有资产，如按双元财政论的观点， 西方财政也是双元财政，因而主张双元财政“显然是对公共财政的一种曲解”；（4）双元财政论关于国有资产财政是第一层次调节， 公共财政是第二层次调节的观点站不住脚；（5 ）“现代西方经济学家早已完全抛弃了亚当·斯密的‘守夜人’主张”，西方政府已从不干预转向干预，因而其活动范围也已超出市场失效领域了。（注：孙树明：《关于公共财政的一些基本问题》，《中国财经报》。1996.3.19（理论版）。）
对此，我的答复是：（1）“将西方私有制经济下的政府行为， 套用到我国分析上来是不妥当的”。西方政府不具有盈利性资产所有者身份，而我国政府则具有盈利性资产所有者身份，从而应分别从社会管理者和资产所有者两个角度来考察；（2 ）“在西方的资本主义私有制下，国有资产的基本特征是非市场盈利性的；而在社会主义公有制下，国有资产除了非市场盈利性的部分外，还包含了市场盈利性的部分，并且后者是我国国有资产的基本特征。”当西方无法产生“国有资产财政之时，我国在市场盈利性的国有经济基础上却能够产并且必须相应产生国有资产财政”；（3）不管国有资产财政如何尽力调节， 由于其本身是市场活动的组成部分，这就不可能完全克服市场失效状态，因而必然需要公共财政的进一步调节；（4 ）西方政府和财政“由‘小’转‘大’的变化，虽然是传统的不干预主义的结束和政府干预主义的开始，却不是对‘市场失效’准则的否定。因为……此时政府和公共财政对公平和稳定问题的介入与干预，仍然是弥补市场失效的行为。……公共财政只能以市场失效为自己的活动范围，……才能避免非市场力量介入和否定正常市场活动的结果出现，确保市场充分发挥其基础性的配置资源的作用。”（注：张馨：《也谈公共财政的一些基本问题——兼答孙树明同志》，《中国财经报》，1996.5.21和5.28（理论版）。）此外， 我还撰文指出，英语Public一词涵义，首先是“公共的”，其次才是“政府的”，西方财政理论以该词定义Finance， 就充分表明了它从公共角度考察财政问题的用意，因而Public Finance的准确译词是“公共财政（学）”，这才能表明它是“公共”性质的国家财政，以区别于“私人”性质的国家财政即“家计财政”。
许毅刊于《财政研究》上的文章，是迄今为止对双元财政论的最强烈公开批判。该文认为：（1 ）双元财政论是对社会主义生产方式的否定。因为生产方式只是一元的，即“社会主义生产方式，只能是生产资料公有制为主体，非公有制只能是一种有益的补充……。那种把社会主义初级阶段多种经济成份共同发展说成是所有制结构多元论，是对社会主义生产方式的歪曲”；（2）双元财政论否定国家干预。 “还有人对改革开放的方针进行片面解释，要求政府退出经济领域，实现亚当·斯密的自由放任的‘守夜人’的政府，甚至比亚当·斯密走得更远，发展到不要一点国家干预，要实行完全的‘政企分开’。改良一点的就提出了双元结构论”；（3）双元财政论要实行政企分开是不对的， “怎么能说我国的生产资料公有制经济的企业是行政机关的附庸，在改革中要实行政企分开呢？把公有制同社会主义国家分开，还能算社会主义吗？”（4）双元财政论否定了国家的阶级性。 “把国家说成是脱离经济基础的抽象的政务机关，或者说由于经济成份的多样性，它是以各个经济成份联合为基础的上层建筑，应该是多阶级的联合统治机关，那就成了赫鲁晓夫所称道的‘全民国家’、‘全民党’”；（5 ）“双元结构是要政府代表全民管理公共开支，又以资本家的身份即资本的身份分红，所以称之为二元结构。这显然是违背了马克思列宁主义、毛泽东思想和邓小平有中国特色社会主义理论的，是违反了社会主义国家学说的。”（注：许毅：《财政研究》，1997·5期·2—9页。）
双元财政论者不同意这些指责：（1）生产方式的一元性， 并不等于不存在财政的双元结构。我国社会以公有制经济成份占主导地位和大部分比重，决定着我国生产方式的社会主义性质。正是在生产方式的这种一元性下，形成着我国的双元财政。无论是公共财政还是国有资产财政，都是社会主义性质的。我国的公共财政是以社会主义市场经济为服务对象的，而我国的国有资产财政涉及的仅是国有经济成份内部政府与企业之间的分配关系问题，就更谈不上是资本主义性质的了；（2 ）双元财政论并不否定国家干预。西方垄断阶段政府用以干预市场的仍然是公共财政，西方实践早已否定了将公共财政与政府不干预划等号的观点，因此我国社会主义市场经济下的公共财政也仍然是政府宏观调控的重要手段；（3）批判双元财政论的政企分开观点， 反而肯定了双元财政论的正确性。“政企分开”是我国改革的基本思路之一，这不仅在中共中央和政府多次决议与文件中提到，而且我国二十年的改革历程也充份证明了其正确性。双元财政论以政企分开为立论基点之一，怎么反而错了呢？（4）双元财政论谈不上否定国家的阶级性问题。 国家是阶级的产物，财政是国家的分配行为，它必然含有阶级性在内。至于国家和财政具有什么性质，则要视它们所处的经济基础而定。我国的国家政权和双元财政建立于公有制经济基础之上，因而是社会主义而不是资本主义性质的，谈不上否定国家和财政阶级性的问题；（5 ）我国“政府代表全民管理公共开支”，同时作为资产所有者取得资产收益，这是我国社会主义市场经济的客观要求和现实存在，怎么谈得上“显然是违背了马克思列宁主义、毛泽东思想和邓小平有中国特色社会主义理论的，是违反了社会主义国家学说的”？难道国家作为资产所有者不应去取得属于自己的资产收益吗？
总之，双元财政论是从市场经济和社会主义公有制这两个基本点出发，分析我国财政模式问题之后得出的结论。与西方一样处于市场经济中，是我国也必须形成公共财政的根本原因；而与西方不同，分别处于资本主义私有制和社会主义公有制的经济基础上，决定了西方不存在国有资产财政，而我国则必须形成国有资产财政。否则，“如果继续将所有的财政活动捆为一块，则我国经济中所包含的市场性和非市场性两大关系，将通过财政分配而融为一体。这种混淆将使得非市场方式直接介入市场活动中，导致市场运行秩序的紊乱而产生破坏性的结果。可见，我国财政区分为公共财政和国有资产财政两种相对独立的部分，公共财政活动于市场失效领域，而国有资产财政活动于市场有效的领域，对于理顺我国社会主义条件下的市场经济的基本关系，正确开展我国的财政活动和国有经济活动，都是至关重要的。”（注：张馨《也谈公共财政的一些基本问题——兼答孙树明同志》、《中国财经报》，1996.5.21（理论版）。）
附带应指出的是，双元财政论产生于五年以前，因而有着当时理论认识的烙印而存在着局限性，这集中体现在使用“国有资产财政”一词上。随着十五大的召开，“资本”一词得到了承认，人们也逐步认识到应当是“国有资本”而不是“国有资产”，从而也应当是“国有资本财政”而不是“国有资产财政”。这一名词的更正，将克服双元财政论的缺陷，即“国有资产”包括着盈利性和非盈利性两部份，而依据双元财政论的基本思路，则非盈利性国有资产的活动属于公共财政，只有盈利性国有资产的活动才属于国有资产财政，因而使用“国有资产财政”一词是不准确的。反之，“国有资本”一词只涉及盈利性国有资产，因而应当使用的是“国有资本财政”。这样的更正，将是对于双元财政论的完善。
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