财政支出结构调整：跨越理论与体制的障碍，本文主要内容关键词为：结构调整论文,财政支出论文,体制论文,障碍论文,理论论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
财政支出结构，直接体现政府职能与国家的路线、方针、政策。当前，社会主义市场经济的纵深发展，各项社会事业的进步，亟需调整财政支出结构，对此，政府、理论界及社会各方面都有广泛共识，关键在于如何选择理论与体制的突破口，实现战略性调整，以振兴国家财政，转变政府职能，实现跨世纪发展蓝图，迎接科技革命与知识经济的挑战。
一、理论与体制的突破：结构调整的前提
现代市场经济中，国家财政承担提供公共产品，满足社会公共需要，实现政府职能的重任。无论社会制度、政治体制如何，财政决策都是通过一定政治程序决定的。我国财政预算收支、决算都要呈报各级人大批准。因而，财政支出结构调整，必须满足一定的条件，在有关理论更新、体制改革取得具体进展的情况下，财政支出结构调整才有可能取得实效。根据我国经济、政治体制改革的现实，及财政经济运行的状况，我们认为，需要重点实现以下理论与体制的突破。
1.政府职能转变与体制安排。财政支出为政府各项职能服务，政府职能及其具体界定是财政支出的依据。政府职能转变及体制安排不能适应市场经济发展，则财政支出结构调整就十分困难。财政支出结构调整只能促进、推动政府职能转变，而不能决定政府职能转变。政府机构臃肿，人浮于事，效率低下，必须通过政治体制改革，下大力气精简机构，提高效率，建章立制，转变职能，仅靠财政拨款制约、监督是不现实的，往往是有机构、有人员，财政就须设法安排办公经费、人员经费。因而，要实现财政支出结构战略性调整，就必须加快政府职能转变与体制安排。政府职能转变的实际进展，决定、制约财政支出结构调整的力度与速度。九届人大批准的政府改革方案，明确了改革的目标与阶段，关键在于机构设置、职能定位及运行效率的落实。
2.财政支出理论的更新。我国传统的财政支出理论是在计划经济体制下形成的，体现了高度集中的计划经济体制要求，如正确处理积累与消费的比例关系，促进国民经济有计划按比例发展；统筹兼顾、保证重点、综合平衡等等。随着社会主义经济理论的发展，财政支出理论也在不断更新。在党的十四大提出我国经济体制改革的目标模式是建立社会主义市场经济新体制后，不少学者提出以提供公共产品、满足社会公共需要为我国财政支出的基本准则，并取得广泛共识。（注：其代表性著作参见陈共主编《财政学》，四川人民出版社。）但其取代传统理论及在操作上的具体化也还需要一个过程。
3.经济社会结构的调整与体制改革。经济是财政的基础，经济社会结构决定、制约财政支出结构。如国有经济战略重组缓慢，国有企业继续遍布国民经济各行各业，且国有资产运营体制、国有企业现代企业制度改造尚未取得实质性进展，近期难以从根本上扭转国有企业经济效益不佳的局面。那么，在财政支出安排中，政府很难减少国有经济投资支出、企业亏损补贴支出、企业下岗职工社会保障、救济支出。因而，我国财政支出结构调整的力度与速度，很大程度上受制于经济社会结构的变革，特别是公有制实现形式、国有制主导地位，以及国有、集体、个体、私营、“三资”等不同经济成分在国民经济中的格局定位等，对财政支出结构的具体操作有决定性影响。这一点，可从我国目前财政结构与美国等西方国家财政支出结构存在巨大差异的比较中得到证实。
4.社会意识形态的障碍。目前，财政支出结构调整的困难之一，来自于社会意识形态的制约。在我国，广播、电视、电影、报刊杂志、文化、出版、教育等事业单位，全部或绝大部分由政府举办，国家财政提供资金。近年来，各单位进行了部分改革，但基本格局未变。其重要原因是这些单位都是党和国家的喉舌，影响全社会的舆论导向、价值观念，关系到党和国家路线、方针、政策的贯彻执行，以及党的领导和社会主义事业的千秋大业。现阶段，上述考虑对我国经济社会的稳定和改革与发展，无疑是十分重要的，但是否意味着国家必然对这些事业大包大揽，使财政负担沉重，这一问题值得深思。近年来的改革实践表明，有些新闻、文化、教育机构由社会力量举办，或国家参与投资，政府通过法律、制度强化管理，既减轻了财政负担，繁荣了文化教育事业，又能达到加强党的领导，贯彻党和国家路线、方针、政策的目的。因此，这一领域财政支出结构调整，还有赖于思想的解放与相应的配套改革措施。
5.利益机制的调整与均衡。财政分配是国家经济利益的集中表现，也是社会各界关注的焦点。财政支出结构调整，涉及众多部门、单位及个人、家庭的切身利益。其调整的范围、速度需要充分考虑各方现有的利益格局，社会、家庭、个人的心理、物质承受能力。有些单位、个人已长期习惯于依赖国家财政拨款，内部机构大而全、小而全，万事不求人，既无走向市场、参与竞争的意识，也无生存发展的压力。因而，彻底切断其与国家财政的联系，使之能够在市场竞争中求生存、求发展，还需要一个过程。这样，需要积极稳妥地处理有关利益机制的协调与均衡，减少财政支出结构调整中的阻力与成本，逐步实现优化财政支出结构，振兴国家财政的目标。
二、财政支出结构调整的现实选择
如前所述，财政支出结构战略性调整，需要实现一系列理论与体制的突破，面临诸多难题。有的问题在近期内不可能有重大进展，而有的问题经过20年的改革，条件趋于成熟，人们的认识趋于一致，财政支出结构调整已有较大的回旋余地。因而财政改革必须面对我国改革开放的实际，支出结构调整既不能坐失良机，严重滞后于经济体制改革与社会发展，又不能超越现实可行性，要准确把握我国经济理论更新与经济体制改革的进展，及时推进。根据目前经济体制改革及财政经济运行的现状，我们认为，财政支出结构调整可优先解决以下问题。
1.建立财政支出准则的法律基础。市场经济运行机制表明，公共产品是界定政府活动范围的基本准则，因而也是安排财政支出，调整财政支出结构的准则。改革开放以来，通过我国发展商品经济、市场经济的实践，总结西方发达国家市场经济的经验，借鉴西方财政学已有的研究成果，公共产品理论已为我国广泛地接受。但从我国财政管理的层次看，该理论并未上升到指导我国财政经济运动的法律地位。需要通过修订《预算法》，制定《财政法》等法律、法规，明确规定以提供公共产品、满足社会公共需要为政府财政支出的准则。凡属公共产品范围内的活动，如国防、外交、基础教育、基础科学研究、公共卫生、法律秩序、环境保护、社会福利等，国家财政必须提供资金保障；凡可以由企业、个人通过市场机制提供的商品、劳务，国家财政逐步退出，不再参与。由此为调整财政支出结构提供法律依据。
2.以政府机构改革为契机，压缩行政支出，转变政府职能。根据九届人大批准的政府改革方案，在3年内完成政府机构改革，以转变政府职能，促进社会主义市场经济发展。目前，中央国家机关人员分流已基本到位，各组建、新建机构已挂牌运行，省级政府机构改革1999年初将全面启动。这就为压缩行政经费支出，改革行政经费管理方式，建立制度约束机制提供了机遇。财政部门要及时跟踪政府机构改革的实际情况，积极推进行政经费支出改革，压缩庞大的政府行政支出，采用科学的资金管理方式，借鉴政府采购等国际贯例，建立规范的法律制度，促进政府职能转变，也使国家财政自身逐步走出“吃饭财政”的困境。
3.以十五大理论突破为契机，加快国有企业改革，调整财政投资结构，减轻财政补贴负担。在党的十五大报告中提出了若干重大的理论突破，如公有制实现形式可以而且应当多样化；公有制经济不仅包括国有经济和集体经济，还包括混合所有制经济中的国有成分和集体成分；国有制经济起主导作用，主要体现在控制力上等等。这些重要论断，解决了许多困扰国有企业改革的理论难题，并为国有企业改革指明了方向。国家财政要抓住这个有利的时机，推动国有企业加快改革步伐，按抓大放小的原则，对大中型企业实行规范的公司制改革，采用改组、联合、兼并、租赁、承包经营和股份制、出售等形式，放开搞活小型企业，实现国有经济战略性重组，逐步从根本上扭转国有经济经济效益下降、经营机制不灵的问题。同时使国家财政摆脱沉重的企业亏损补贴负担，调整财政投资结构，退出一般竞争性行业，搞好基础设施建设，发展基础产业、高新技术产业，保持国有经济的主导地位。
4.以实施科教兴国战略、发展知识经济为契机，加快科技、教育事业单位改革，收缩财政支出范围，增加投入，提高保障水平。
我国政府已明确提出科教兴国战略，迎接知识经济挑战。并在有关法律、法规中规定，国家财政对科技、教育投入的增长要高于正常财政收入增长的速度。但在市场经济条件下，科技教育事业发展不可能走统收统支、国家包办一切的老路。因而需要依据政府职能、财政职能，根据公共产品理论及科技、教育、财政体制改革的实际，重新界定财政支出范围，收缩战线，集中资金，保证重点，落实科教兴国战略，迎接知识经济时代。凡具有纯公共产品性质的科技教育事业，如基础科学研究、基础教育等，应由国家财政完全提供保障，充分保证其资金需要（当然，也不排斥有关单位、个人的自愿捐助行为）；属准公共产品的科技教育事业，财政视政府政策需要选择扶持，如高等教育、高新技术产业风险投资等；凡可以收抵支、依法纳税、实行企业化管理的科技教育事业，则应完全走向市场，由企业、个人及有关社会组织举办，政府通过法律、制度依法管理。
5.以大力推广再就业工程为契机，加快社会保障制度改革，建立社会保障预算，维护我国经济社会的稳定、繁荣与进步。近年来，随着国有企业改革力度加强，市场竞争加剧，企业下岗职工增多，就业已成为影响经济社会稳定与发展的首要问题。国家动员社会各界力量大力推行再就业工程，多渠道解决下岗职工的就业问题，在增加政府财政支出压力的同时，也为加快社会保障制度改革，建立社会保障预算，扩大财政调控劳动力市场，实现充分就业力度提供了机遇。通过加快社会保障制度改革，将失业、养老、医疗等社会保障支出纳入国家统一预算，有利于加强国家宏观调控能力，建立统一的社会化管理的社会保障体系，适应市场经济发展的需要，缓解即将到来的我国老龄化社会产生的经济社会压力。因而目前抚恤和社会福利支出仅占财政支出1.5%（1997年）的状况，显然难以适应我国经济社会发展的需要。可以预见，今后财政社会保障支出，无论相对数，还是绝对额，都将有较大幅度增加。
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