试论市场经济下的政府职能，本文主要内容关键词为：市场经济论文,政府职能论文,试论论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
政府职能是我国市场经济建设的重大理论问题。本文拟就研究政府职能与公共事务、基本的政府职能与“公共选择”、政府职能的内容等理论问题进行探讨。
一、对政府职能的四点认识
1.政府职能应以社会公共事务为基础。
社会公共事务简为公共事务。对此，可以用早期的美国总统林肯的话来概括：政府是干那些个人所不能干、不愿干、干不了，但是社会却必不可少的那些事的。这就是说：（1 ）公共事务是与私人事务相对立的社会事务；（2）公共事务体现了国家或者地区居民的共同利益；（3）公共事务是政府的专属事务，具有非营利性。然而，社会公共事务是由一件件的具体事务组成的，从理论上概括，就称之为政府职能。总之，政府职能是以社会公共事务为基础的，是社会公共事务的理论概括，而我们研究政府职能的目的，就是为了弄清政府公共事务的范围和内容。
2.正确认识“公共选择”的地位，区分政府的基本职能与可选择职能。
从本世纪80年代起，西方经济学家在批判凯恩斯主义的同时，出现了“公共选择”学派。该学派认为，政府职能和政府预算归根到底取决于政治家的“公共选择”。在我国，持这一观点者也为数不少。笔者以为，政府职能可以分为基本职能和可选择职能两部分，不区分这两种职能，而笼统地归之为“公共选择”，是一种理论误导。
政府的基本职能是指政府在市场经济条件下必须管，而且应当管的那些事务，它是政府在既定的社会条件下固有的功能。这就是说，只要既定的社会条件不变，政府的功能就客观存在，至于我们能否去发现它、应用它，则是另一码事。从根本上说，政府基本职能取决于社会分工，它是政府结合自身的可能，从广泛的公共需求中筛选出来的那些公共事务。
可选择职能是指政府可管，也可不管的那些事。至于政府是否介入，应当取决于以下3个因素：（1）资源配置的效率；（2 ）居民的公共消费偏好；（3）政府的财力可能。其中，居民的公共消费偏好， 亦即“公共选择”。如果居民对某些事有强烈的偏好要求政府去做，并愿意出资，则可考虑政府方式来进行，否则就应当考虑私人方式。如果前二个因素都满足，但政府财力不足，则应当进行专项筹资。
西方“公共选择”理论的缺陷就在于它没有正确区分政府基本职能和可选择职能。政府的基本职能产生于社会分工，具有确定性和不可选择性。虽然选民可以根据自己意愿来选举政府领导人，但无论选民是否愿意，也无法改变政府的基本职能，如防务、治安等，也无法改变纳税义务。至于公众可选择的政府职能，则往往是那些和居民日常生活密切相关的地方公共事务，亦即地方性公共事务。不加区分这两种职能，而笼统地归之为“公共选择”，就会把问题的研究引进死胡同，产生诸如“阿罗不可能定律”这样的结论。（注：这一定理的一个引伸出来的结论是，“无法指望政府象一个富有理性的人那样，表现得行动一致。也就是说，我们不能把政府拟人化，或者认为它比构成政府的个人还有智慧”。蒋洪：《财政学教程》，上海三联书店1996年版，第235页。）
3.政府职能可以在各级政府之间分解。
这就是说，我们所要研究的是政府的总体职能。在多级政府的条件下，政府的基本职能将被进一步分解为中央政府职能和地方政府职能。这是因为，政府职能以社会公共事务为基础，而社会公共事务可以具体划分为中央政府事务和地方政府事务。分解社会公共事务的依据是资源的流动性原则和受益原则。
资源的流动性原则是指生产要素的流动性与公共事务管理级次应当一致，即凡属生产要素的全国性流动有关的事务，应当列为中央政府事务（如国道管理），以提高公共资源的配置效率，否则就属地方政府事务（如地方道路管理）；受益原则是指政府公共事务的级次管辖应当与受益者的利益相一致，即凡是全国受益的公共事务，应归中央政府管理（也可以委托地方政府），那些属于某一局部范围受益的，则应归地方政府管理。但对于划归地方政府管理的公共事务，中央政府负有指导和督察责任。至于那些可选择性公共事务，本来就属于地方性事务，中央政府应当鼓励和提倡，而不是把它接过来。
4.政府职能是随着经济和社会发展而不断扩张的。
政府职能是随着经济和社会发展而不断扩张的。经济和社会发展引起社会分工深化，使一些事务从私人部门中分离出来而公共化，相应政府需管理的公共事务不断扩张。这种扩张，既表现为管理领域的扩大（如飞行器、电视等都是古代社会所没有的）；又表现为把私人事务转为公共事务（如教育等）。以教育为例，它在历史上属于私人事务，随着经济的发展和科技的广泛应用，旧式教育的知识含量已明显不足，此外，授徒式的学馆也不能适应工业社会所需大批量的知识人才。为此，必须把它改造成适合现代大工业的新式教育，于是，政府就增加了教育管理方面的职能。而进入后工业化时代，它以科技知识的普及为前提，这就进一步要求政府在大力发展高等教育的同时，普及中小学教育，甚至强制推行。不难看出，随着经济和社会发展，政府职能将是不断扩张的。
二、市场经济下的政府职能
上述分析表明，我们对政府职能的研究应集中于政府的基本职能上。在西方，往往把政府的基本职能概括为政治职能、经济职能、社会职能三个方面，或者归结为政治职能、经济职能、社会职能和文化教育职能等四个方面。本文认为，现代市场经济条件下，用四职能说来表述我国政府的基本职能较为合理。对于国外政府职能研究较有成效的法国学者贝尔纳·古尔内，他将政府主要职能分为主权职能、经济职能、社会职能、教育和文化职能等四个方面。这是一种按公共事务性质分类法。在这里，笔者以其著作《行政学》为框架，结合中国国情提出政府职能应为：
1.政治职能。政治职能亦称谓主权职能，是指政府在巩固无产阶级的政治统治，维护国家主权，巩固社会主义制度方面的功能。具体包括：
（1）防务：维护国家的安全， 在严重动乱期间军队应当参加维持秩序。
（2）外交及对外关系：代表国家利益， 参加各种外交活动和国际会议，对外援助（经济、技术援助），保护本国侨民的利益。
（3）治安：保护人民的财产和人身权利，防止犯罪和违法行为， 建立正常的生活秩序和社会秩序。
（4）司法：建立法律和司法秩序， 建立对违法者惩罚（包括审判制度和监狱）制度，包括民事司法、刑事司法和管教制度。
（5）确立户藉制度。
（6）确立与宗教的关系，保持与宗教机构的联系， 把宗教纳入政府政治职能的范围。
（7）确立政治机构的功能，把各种党派、 团体的活动纳入政治职能的范围。组织全国选举和地方选举，确立全国人大、地方人大等机构与行政机构的关系。
（8）管理飞行器和视听系统。
2.社会职能。政府的社会职能是指管理社会公共事务方面的功能，这是一切职能的基础。
（1）城市规划和住房：从事城市建设的规划，帮助建设新住宅， 翻新旧住宅，对现有住房的再分配。
（2）城市公共设施的建设和管理：公共交通设施建设和管理， 城市给水和排水工程建设和管理，城市的其它公共设施如街道、路灯、标志性工程的建设和管理、卫生和公共厕所。
（3）健康和卫生：防止疾病和事故， 对已经发生的事故安排紧急治疗，监督食品和药品的生产和流通。
（4）就业和社会保障：维护业主和职工双方权利， 促进就业和再就业，组织劳务市场，建立社会保障体系，济贫。
（5）搞好环境保护，防止环境污染。
（6）交通运输管理：建立交通、运输管理体系，铁路、公路、 灯塔、水运、海港、公共桥梁建设和管理。
3.文化教育职能。政府的文化教育职能是从一般社会职能中分离出来的，这是现代政府的一项重要职能。尤其是随着“知识经济时代”的到来，这项职能将得到不断强化。它包括：
（1）支持纯科学的发展：发展基础科学和社会科学， 对上述研究进行无偿拨款。
（2）发展教育：发展高等教育，对儿童和青少年进行普及教育， 包括文化科学知识和技术、艺术、体育教育，扫除文盲；对适龄儿童、少年进行强制性义务教育，支持成人教育。
（3）艺术和文化职能：为艺术、文化的发展创造条件， 保存民族的优秀文化遗产并加以支持，管理文化产品市场，对不利青少年健康成长和黄色文化制品予以限制和取缔。
（4）从事历史、文学、计量标准、天文、 气象等方面的研究和管理。
4.经济管理职能。政府的经济管理职能是现代政府的重要职能，这些职能是在对于市场经济的研究过程中，人们发现自由竞争制度存在着某些根本性缺陷，从改良市场经济的角度提出来的。它从资源配置、分配和再分配、稳定和发展等三个方面来展开：
（1）管理经济行政事务，包括颁发各种权利证书， 确立正常经济秩序，制定各种有利于公平竞争，防止商业欺诈的行为的经济法律或法规并组织实施。
（2）确立产权制度，以财产所有权为中心， 确立各产权主体的地位，保护所有者的合法权利，也包括确立各级政府的产权关系。
（3）减少不必要的经济干预，尤其对于竞争性行业。
（4）制定产业政策和技术政策，制定工业产品标准， 促进产业分工和专业化。
（5）提供有利咨询和技术帮助，扶持农业和中小企业发展。
（6）建立和健全金融体系，加强对于金融机构、 金融市场以及垄断行业的管理和对于外贸、外汇市场管理。
（7）实施宏观经济管理，在实现货币的币值稳定、就业、 经济稳定发展和社会总供给与总需求平衡方面发挥政府主导作用。
（8）在应用科学研究、提高劳动生产率、投资、价格、 信贷等方面发挥主导作用，对垄断性行业和事业性收费进行价格管理。
（9）公共项目建设和管理， 发展属于非竞争性的先行性行业和基础产业，向公共工程投资，如举办水利工程、防护林工程、防风固沙工程等公共工程。
（10）加强对国有资源的管理，保证国有财产的完整，使其处于良好运行状态。
三、政策职能的战略调整
在我国，从传统的政府职能转变为市场经济下的政府职能，这是一次战略调整。要搞好这一战略调整，使政府真正适应市场经济，需解决好以下问题：
1.有进有退，退出一些领域，专心致志管理公共事务。比照上述政府职能，我国存在着“既越位，又缺位”问题，为此，政府有必要退出一些领域，以集中精力和财力管好份内之事，做到有进有退。当前，需退出的领域至少有：（1）对竞争性行业的企业管理， 尤其是国企管理领域；（2）以营利为目的的一般投资领域；（3）停止对物价进行补贴，尤其是对市民的物价补贴。与此同时，应当专心致志地将社会保障、治理环境污染、发展教育、科学事业、提供有利咨询和技术帮助，扶持农业和中小企业发展等公共事务切实管好。
2.党政分开、政企分开。在我国，中国共产党是执政党，是领导我们事业的核心力量。各级政府要完成自己的职能，就必须依靠党的领导。但是，政府工作毕竟有其自身规律，政府工作不仅要向党委负责，而且要向人民代表大会负责，更要向全体人民负责。由于党政机关各自所处的地位不同，这就要求做到党政分开，克服“以党代政”，使政府能在法律授权的范围内，独立地行使其职能。与此同时，各级政府应当转变职能，实现政企分开，政府不再干预企业内部管理事务。
3.研究政府职能的实现方式，精简机构，发挥中介机构的作用。通常，政府职能的实现方式有三种：第一种是“政府直接管理”，即政府出资，直接把一些社会公共事务管理起来，如立法、执法、治安等。第二种是“政府管中介机构，中介机构管社会”。对于那些具有一定社会性的公共事务，这种运作方式成本低，且效果好，如会计师事务所、建筑监理所、律师事务所、产品质量检验所等。今后，凡是能由中介机构运作的，都应当由他们去办。第三种是“政府号召，民办公助，社会管理”。为了把这项事做好，一方面，政府应当建章立制，以一定竞争方式来确定承办人，并做好监督工作，另一方面，政府应当给承办人一定的财政补助。在办学、医疗卫生、文化等方面，都可以采用这一方式。
4.加强事权法研究，把中央与地方的职能分工用法律固定下来。政府职能最终要成为各级政府的行为，这就必须通过法律形式将其分解，成为各级政府的日常工作，只有这样，才能落实下来。在国外，分解和落实政府职能的法律是事权法，该法对各级政府的各项具体职能作出详尽的规定。事权法在我国还是空白，为此，有必要加以研究，否则，就难免会出现政府间“有功的事一哄而起，难办的事政府间相互推诿，出了问题相互指责”现象。