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中图分类号：D220；D262 文献标志码：A 文章编号：1674-0823(2010)02-0097-05
党的十六大提出：“扩大在市、县进行党的代表大会常任制的试点。积极探索党的代表大会闭会期间发挥代表作用的途径和形式。”党的十七大继续提出：“完善党的代表大会制度，实行党的代表大会代表任期制，选择一些县（市、区）试行党的代表大会常任制。”此后，中国共产党党代会任期制试点工作开始在全国更多区县展开。
关于党代会任期制，按照中共中央2008年7月16日印发的《中国共产党全国代表大会和地方各级代表大会代表任期制暂行条例》（以下简称《条例》）的规定，其含义是指“党代表大会代表每届任期与同级党代表大会当届届期相同”。它与年会制的区别主要是，实行年会制时党代表只在党代会召开期间发挥代表作用，一旦闭会其使命就结束了。按照党章规定，实行年会制时党代会一般每隔几年定期召开。而实行任期制时，党代表“在党代表大会召开和闭会期间，享有代表资格，行使代表权利，履行代表职责，发挥代表作用。”[1]《条例》对党代表在党代会闭会期间开展工作的几种主要方式作出了规定，包括可以由个人或者以联名的方式，采用书面形式向同级党的委员会提出属于同级党的代表大会和党的委员会职权范围内的提议；可以通过参加座谈、列席会议等方式，对本地区经济社会发展、党的建设等重大决策和党内重要文件的制定提出意见和建议等。
关于党代会常任制与任期制的关系，一般认为任期制强调的是党代会代表和由其选举产生的委员会的资格和权利同时存在，其任期与换届和委员会同期，从而避免了党代表仅开1次会后使命就结束的“一次性代表”情况；而常任制则强调各级党的代表大会在任期届满前每年召开1次，以履行其最高权力机关的职责，防止在闭会期间一些本应由代表大会作出的重大决定只能由党委或常委会作出。常任制与年会制的区别是，常任制是每年召开1次代表大会，而年会制则是每5年召开1次代表大会。从某种程度上看，尽管每年召开1次代表大会比每5年召开1次要繁复一些，但由于代表大会在任期届满以前可以随时召集，而且不必每次重新选举党代表，因此尽管每年开会，代表大会仍可以开得简便一些。而由于党代表在任期制的5年内发挥作用需要有个平台，则每年召开1次代表大会的常任制，就比每5年召开1次且闭会后代表使命就结束的年会制更能发挥党代表的作用。
一、党代会任期制探索中的经验教训
中国共产党是马克思主义政党，在建党之初就按照马克思主义政党的要求，注重党代会的作用并定期召开。马克思主义的创始人马克思、恩格斯是十分重视党代会的作用及其定期召开的，恩格斯在1892年时就强调：“应当坚持每年召开一次党代表大会，即使为了遵守党章，你们执行委员会（德国党中央执行委员会）也必须这样做”，因为“让全党哪怕一年有一次发表自己意见的机会，一般来说也是重要的。这样做任何时候都是必要的。”[2]474列宁也强调让党员群众管理党和国家事务的重要性，他甚至不仅仅强调代表机关的作用，更强调直接管理的作用：“人们需要共和国，为的是教育群众实行民主。不仅仅需要民主形式的代表机构，而且需要建立由群众自己从下面来全面管理国家的制度，让群众有效地参加各方面的生活，让群众在管理国家中起积极的作用。”[3]287当然，基于具体条件的限制，党员群众参与管理党内和国家事务主要是靠代表大会的形式，这就更显示出发挥好党代会作用的重要性。
但是，马克思主义政党和中国共产党发展进程中的特殊条件和严酷斗争形势，又使得党代会的作用一直未能有效发挥出来，本应由党代会发挥的作用实际上也多为党委所取代。对于党委与党代会的关系，马克思、恩格斯在制定《共产主义者同盟章程》时就已经提到：“总区部向最高权力机关——代表大会报告工作，……代表大会是全盟的立法机关，……中央委员会是全盟的权力执行机关。”[4]574-575这也就是说，权力或最高权力机关并不是党委会或执委会，它只是代表大会决定的执行机关，但实际情况却是决策包括重大决策多是由党委作出的。即使是党代会至少要定期召开的年会制，在实践中也没有得到坚持实行。在俄共列宁时期，党的代表大会基本上还能每年召开1次，而到了斯大林时期，联共（布）十五大到十六大相隔3年，十六大到十七大相隔4年，十七大到十八大相隔5年，十八大到十九大相隔13年，未能完全实现马克思、列宁的设想（见图1）。
图1 联共（布）党代会召开情况
中国共产党也是从1921年一大到1928年六大期间还能够每年召开1次代表大会，但从六大到1945年七大却相隔17年，从七大到1956年八大相隔11年。八大党章规定：“党的全国代表大会每届任期五年。全国代表大会会议由中央委员会每年召开一次。”但由于种种原因这一规定并未实现，从八大到1969年九大相隔13年。在九大党章中首次明确规定党代会每5年召开1次后，党的代表大会才逐步走向正常化。从九大到1973年十大相隔4年，从十大到1977年十一大相隔4年，直至十二大以后才基本按照规定每5年召开1次，逐步走上制度化、规范化的轨道（见图2）。
图2 中国共产党党代会召开情况
在八大召开以前，党内民主并没有因为党的代表大会和代表会议不经常召开而受到严重影响，这主要是因为，“从第七次大会以来的这些年份里，无论党的中央组织和地方组织，都召集了大量的干部会议，这些会议按照充分民主的精神，讨论了党的政策和工作中的各种问题，在很大的程度上起了党的代表会议以至代表大会的作用，解决了党的政策和工作中的重要问题。……当然，无论如何，召集这些会议在法律上究竟不能代替召集代表大会，不能弥补不经常召集代表大会的缺憾。”[5]232-233由于未实行年会制，各级党代会在完成换届选举任务后就很难再发挥监督制约作用，决策一般都由党委作出，而党委的决策又由少数人甚至党委书记一人作出，因此才会出现所谓的“一把手”现象，才会出现各地民主和经济的发展取决于一把手的个人素质、民主意识和公心大小的“盼望好带头人”现象。这在某种程度上是制度缺失或不完善时，古代盼望“清官”意识的反映。当然，好的带头人确实作用巨大，但选举一旦失误选错带头人，所带来的危害也同样巨大。因此对于全体党员来说，发挥党员大会或党代会的作用，就是监督和制约党委决策的良好机制。
实际上，毛泽东同志在井冈山时期就论述了代表会的重要性。他在1928年《井冈山的斗争》一文中指出：“许多地方无所谓工农兵代表会。乡、区两级乃至县一级，政府的执行委员会都是用一种群众会选举的。一哄而集的群众会，不能讨论问题，不能使群众得到政治训练，又最便于知识分子或投机分子的操纵。一些地方有了代表会，亦仅认为是对执行委员会的临时选举机关；选举完毕，大权揽于委员会，代表会再不谈起。名副其实的工农兵代表会组织，不是没有，只是少极了。所以如此，就是因为缺乏对于代表会这个新的政治制度的宣传和教育。封建时代独裁专断的恶习惯深种于群众乃至一般党员的头脑中，一时扫除不净，遇事贪图便利，不喜欢麻烦的民主制度。民主集中主义的制度，一定要在革命斗争中显出了它的效力，使群众了解它是最能发动群众力量和最利于斗争的，方能普遍地真实地应用于群众组织。”[6]72因此，他要求制定详细的各级代表会组织法，把以前只有委员会而无代表会的错误逐渐纠正过来。他还强调，党长期以来“尚不认识代表会的权力，以为委员会才是真正的权力机关。没有代表大会作依靠的执行委员会，其处理事情，往往脱离群众的意见，对没收及分配土地的犹豫妥协，对经费的滥用和贪污，对白色势力的畏避或斗争不坚决，到处发现。委员会也很少开全体会，遇事由常委处决。区乡两级政府则常委会也少开，遇事由主席、秘书、财务或赤卫队长（暴动队长）各自处理决定，这四个人是经常驻会的。”[6]72毛泽东同志的这段论述是符合马克思、恩格斯的最初设想的。基于这种状况，1948年中共中央即通过了关于扩大党内民主生活的专门决议（《中共中央关于召开党的各级代表大会和代表会议的决议》），对于建立和扩大党内正常民主生活问题作了以下规定：“各级党委要按照党章定期召开党的各级代表大会和代表会议。对于这种会议要赋予党章所规定的一切权力，不许侵犯。开会要有充分的准备。党内有不同意见的争论要及时地、真实地向上级报告，其中重要的争论并须报告中央。此外，还规定要健全党委制，各级党委必须实行重要问题经党委集体讨论和作出决定的制度，不应当由个人决定重要问题，但是集体领导和个人负责不可偏废。”[7]1349
但是长期以来，由于党的代表大会并未真正落实年会制、常任制或任期制，导致许多重大决定实际是党委作出的，因而全体党员和代表的共同意志在许多时候并没有真正体现出来。例如，“党的第八次大会同第七次大会隔了十一年多，当然是迟了。地方各级代表大会和代表会议，除了一部分单位已经严格执行了党章的规定以外，多数的单位还是比党章规定的开得少。这是我们党的民主生活中的一个重要的缺点。”[5]233从党的历史经验上看，党代会作用发挥得不充分、不及时或由党委越俎代庖，确实也出现过如文革等重大决策错误无法及时纠正的弊端。因此，只有通过年会制、常任制或任期制充分发挥党代会的职能，才能使全体党员或通过其代表有效制约和监督党委职权，及时避免决策失误。正如邓小平同志在党的八大上所作的《关于修改党章的报告》中阐明的：“代表大会常任制的最大好处，是使代表大会可以成为党的充分有效的最高决策机关和最高监督机关，它的效果，是几年开会一次和每次重新选举代表的原有制度所难达到的。按照新的制度，党的最重要的决定，都可以经过代表大会讨论。党的中央、省、县委员会每年必须向它报告工作，听取它的批评，答复它的询问。代表由于是常任的，要向选举他们的单位负责，就便于经常地集中下级组织的、党员群众的和人民群众的意见和经验，他们在代表大会会议上，就有了更大的代表性，而且在代表大会闭会期间，也可以按照适当的方式，监督党的机关的工作。因此，我们相信，这种改革，必然可以使党内民主得到重大的发展。”[5]233事实上，像地方一些好的带头人所带领的村党委，都能够自觉地认真发挥党代会职能，从而使包括选举在内的党代会各项相关制度得到良好的执行，保证了决策的民主与科学。
二、新时期党代会任期制的实现途径
在每5年召开1次但闭会后代表使命就结束的年会制逐步走上正轨后，随着党内民主意识和条件的成熟，更能持续发挥党代表作用的党代会任期制和常任制的探索就提上了日程。近年来，中国共产党党代会任期制和常任制的试点一直没有停止。市、县一级的党代会多在积极探索试点新时期党代会任期制和常任制的实现途径。1988年底，经中央组织部同意，浙江省台州椒江区（县级）、绍兴市（地级）先后开始党代会任期制试点工作。此后，黑龙江省林甸县、肇东市，山西省大同市矿区、洪洞县、晋中市榆次区、和顺县，浙江省永嘉县、瑞安市，河北省辛集市，湖南省衡山县等 5省的12个县（市、区）的试点工作也相继展开。
党的十六大提出“扩大在市、县进行党的代表大会常任制的试点”，党的十七大继续提出“完善党的代表大会制度，实行党的代表大会代表任期制，选择一些县（市、区）试行党的代表大会常任制”的要求，试点工作开始在全国更多区县展开，并已取得了一些经验，出现了两种不同类型的模式：①椒江模式。浙江省台州椒江区的党代会任期制试点于1989年，其特点是实行年会制，听取和审议区委、区纪委的年度工作报告，对新一年社会政治经济发展和党的建设等重大问题及其他有关事项通过决议。该区取消了区常委会，区委会在闭会期间负责党的工作。区委设有党代表联络办公室作为常设机构，组织协调党代表的一些活动和联系等工作。②雅安模式。四川省雅安雨城区和荣经县党代会任期制则试点于2002年，其特点一是党代表直接选举、竞争产生，试点区县有两千多名党员经过自愿报名、公开竞争、公开承诺等环节竞选326名党代表。二是内部机构进行了改革，党代会下设3个委员会，即监督委员会、代表工作委员会、全委会下设决策咨询委员会。监督委员会由不是两委委员的党代表选举产生，专门监督区党委成员和区纪委成员。此外，代表退让机制、代表权利保障制度等也初步建立起来。党的十六届四中全会总结了基层的实践经验，把建立党代会代表提案制度、建立代表提议回复和处理机制等新经验、新做法写入了党的文献[8]。
但是在试点过程中，党代会任期制要真正落实、年年召开或设立常设机关，也会带来一些具体问题，比如：如何划分党代会、全委会以及常委会的权力；如何完善党代表在党代会闭会期间日常活动的方式和途径；党代表以何种方式对党委或党委委员的工作进行提案、质询或评议；如果设立党代会常设机构，如何处理和协调党代会、全委会、常委会等机构间的关系；如何规范没有实行任期制的地方党组织按期召开年会，而不是5年才召开1次党代会等。对此，需要在更多区县的扩大试点实践中继续探索完善党代会任期制。
三、扩大党代会任期制试点的政策建议
针对党代会任期制试点过程中出现的一些问题，应当在继续扩大区县党代会任期制试点的基础上，总结经验、吸取教训、勇于创新，在明确规范职责分工、努力加强制度机制建设、大胆创新活动方式等方面加强建设，以发挥出党代会任期制对于推动党内民主和党的自身建设的制度优势和最佳效能。
一是明确规范职责分工。针对如何划分党代会、全委会以及常委会权力的问题，应当制定详细的规章制度来明确规范三者之间的职责划分。一般而言，党代会应主要负责审议决策年度工作的大政方针和主要目标，全委会应主要负责审议阶段性重要决策和重要工作，而常委会则应主要负责日常工作的研究决策，从而改变以往全委会取代了党代会的部分职权，而常委会则拥有部分全委会才具有的职权的不符合党章规定的情况。
二是努力加强制度机制建设。针对党代表日常活动的方式和途径，党代表提案、质询、评议党委工作的方式和途径，是否有必要设立党代会常设机构以及党代会、全委会、常委会等机构间的相互联系与协调等问题，如果能尽快建立起相应的制度和机制，使党代表的活动制度化、规范化、程序化，就会见效较快。比如，湖北省宜都市在探索中就认识到建立健全相关制度的重要性，为加强制度建设，构建党代表任期制的制度体系，先后建立相关制度12项，如《党代表选举办法》、《党代表联系走访、服务党员群众制度》、《党代表询问、质询制度》、《党代表提议、提案制度》、《党代表评议党委工作部门制度》等，逐渐形成了党代表产生、管理、履职与监督等方面的制度体系，有效规范和保障了党代表任期内的履职。同时，选举成立市党代会代表资格审查委员会、代表提案审查委员会、监督委员会和决策协商与评估委员会4个委员会作为党的代表大会的下设机构，在党代会闭会期间受市委领导，市党代表联络工作办公室与市委组织部合署办公，为“四个委员会”与党代表的联络及相关组织、管理等日常工作服务，这就为党代表任期制的实行从制度和机制上给予了保障[9]。
三是大胆创新活动方式。针对许多地方党组织没有实行任期制，不召开年会而还是5年召开1次党代会的问题，由于各地具体情况存在差异不能强制推行，但应当大胆探索创新党代会在任期内的活动方式，避免“五年一次会，一次开两天”的情况影响党代会和党代表作用的发挥。比如，四川省雅安市党委在探索中即提出：“一是是否根据实际情况至少在届中召开一次代表大会，或每年召开一次代表例会，或定期召开一些会议等。二是如何组织代表活动，代表履行职责、开展活动要有一定的组织形式，按区域或工作性质将代表划分为若干个代表团，明确规定代表团是代表参与党内事务的一种组织形式。三是在党委部门成立负责组织协调党的代表履职行权的机构，保证工作顺利开展。”[10]
不可否认的是，经过试点，党代会任期制带来了“三个根本改变”：“一是改变了党的代表只能在有限几天发挥作用的状况；二是改变了目前两届党代会相隔时间太长，应由代表大会讨论决定的一些重大问题难以及时开会的不足；三是改变了代表大会选举产生的委员会，无法向选举它的代表大会报告工作、接受监督的不足。”[11]党代表平时还能参加各种视察调研、测评评议等活动，听取党员的建议意见并向上级反映，这使得党代表的作用也越来越重要。2008年7月16日，新华社被授权发布《中国共产党全国代表大会和地方各级代表大会代表任期制暂行条例》，这是中国共产党历史上第一部党代表任期制条例。2008年7月18日，中共上海市委九届四中全会召开，党代表列席市全委会，这不仅是上海市首次有党代表列席市全委会，就全国省级党的委员会而言也是第一次。这表明，党代表任期制经过二十多年的发展探索，已经从试点走向了推广和制度化的轨道。在今后一段时期，随着新时期党代会任期制的大面积实践和探索发展，这一制度的实现途径将越来越成熟和有效，从而将党代会任期制推动党内民主和党的自身建设的制度优势与最佳效能发挥出来。
收稿日期：2009-06-18
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