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农村税费改革，在试点中逐步推进
目前，农村税费改革正在安徽省和其他省、市、自治区的部分地区稳步地进行着试点工作。有人评价这次改革的意义时说，这将是继土改运动和联产承包责任制之后新中国农村的第三次重大改革。
为什么要进行农村税费改革，这项改革的重要性何在？
在九届全国人大四次会议的一次小组会上，国务院总理朱镕基特意表示：“有人问我现在终日操心什么？我告诉他，我最操心的就是农民增收和农业发展。”也是在这次会上，朱镕基总理在代表国务院作《关于国民经济和社会发展第十个五年计划纲要的报告》中强调：“十五”期间要把全面贯彻党在农村的基本政策，加强农业基础地位和增加农民收入，作为经济工作的首要任务。
增加农民收入，从另一个角度来考虑就是减轻农民负担。
改革开放以来，农民的收入有了大幅度的提高，据统计，1978年到1997年，农民人均收入年增长率接近了8%，1996年的增幅达到了9%。但自1997年以来，农民收入增幅连续4年下滑，去年增长幅度降至了3%左右。农民的购买力占全国的比重由80年代中期的53%下降到现在的38%。其中，农民负担过重是一个重要原因。农村税费改革正是在这样的背景下出台的。
农村税费改革的主要内容是“三个取消、一个逐步取消、两个调整、一项改革”，即：取消乡统筹费，取消农村教育集资等专门面向农民征收的行政事业性收费和政府性基金、集资，取消屠宰税；逐步取消统一规定的劳动积累工和义务工；调整农业税政策，调整农业特产税政策；改革村提留征收使用办法等。从改革的主要内容看，这之中蕴含着使农村分配关系趋于规范化和法制化的深刻内容。
朱镕基总理在今年3月15日答记者问中谈到税费改革的总体目标时说，目前从农民的手里收取300亿元的农业税，600亿元的乡统筹、村提留，再加上乱收费，大约从农民那里一年要拿1200亿元，甚至还要更多。我们这一次的税费改革，就是要把我们现在收取的300亿元的农业税提高到500亿元，也就是从5%提高到8.4%；把其他的乡统筹、村提留的600亿元和乱收费一律减掉。
农民收入的问题绝不是一个独立存在的问题。农民的收入不能持续提高，来之不易的农产品供求平衡局面就会发生逆转；农民的购买力不提高，国家扩大内需的方针就难以收到预期的效果；农民的生活不改善，影响农村社会稳定的因素就会增加；农民的积累和投入能力不提高，我国农产品就难以在国际市场上具有竞争力。农民占我国人口的绝大多数，广大农民不能富裕起来，全面建设小康社会的目标也不可能最终实现；农业和农村经济不能稳定发展，国民经济的好形势就难以保持。也正因如此，在 2000年12月结束的中央经济工作会议上，努力增加农民收入被列为2001年中国经济工作十大任务之首。
据本刊不完全统计，现在，税费改革除了在安徽省全省范围内进行试点外，还有湖南、河北、广西、贵州、重庆、陕西、山东、河南、广东、湖北、云南、黑龙江等省、市、自治区也不同程度地进行了这项改革的试点。试点工作取得了丰富的经验，农民负担明显减轻。以安徽省的试点为例，农民平均减负达31%，此项改革受到了广大农民的衷心拥护和支持。
农村税费改革后的教育投入面临新问题
我国农村义务教育的投入历来都是多渠道筹措的。据有关部门统计，从1995年到1999年的5年间，全国义务教育总投入6944亿元，其中各级政府投入3713亿元（不含财政一般性转移支付数额），教育费附加965亿元，农村捐集资经费 596亿元，杂费631亿元，其他1039亿元。在义务教育总投入中，有近一半是由农民承担的。农村教育费附加和农民捐资集资，对保障农村义务教育正常运转和改造农村中小学危房、保障最基本的办学条件发挥了重要作用。
按农村税费改革的要求，教育费附加和农村教育集资都不能再收取；乡（镇）税费总量的普遍减少，再加上其中对教育的投入没有一个固定的比例要求，因此，教育从财政拨款中所得到的资金严重短缺。
于是教育就面临着一个投入问题。
以安徽为例，税费改革前的1999年，全省农村义务教育经费投入总额为40.10亿元。预算内拨款不能完全保证人员经费的支出，“吃饭靠国家，建设靠附加”。 1994～1998年全省农村教育费附加平均每年为7.1亿元，农村教育集资平均每年为3.84亿元，两项合计平均每年11亿元，约占同时期农村教育投入总量的30%。2000年税费改革后的全省农村义务教育经费总收入为38.24亿元，比1999年的40.10亿元减少1.86亿元，下降4.64%（需要说明的是， 1999年安徽的农村教育集资就已经基本停止了，其投入减少了3.5亿元左右，如考虑这一因素.下降的比例将达13.37%）。20U0年安徽省农村小学生均经费支出为 465.38元，比上年的 467.61元减少2.23元，下降0.48%；2000年全省农村初中生均经费支出为 557.23元，比上年的 629.47减少72.24元，下降11.48%。
投入不足主要表现在以下诸方面。需要说明的是，以下诸多问题很多并不是因为这次税费改革造成的，它是我们以往一些问题的延伸和继续。但由于要实行税费改革，我们不能不面对、不能不解决。
拖欠教师工资的问题仍很突出
拖欠教师工资并不是在税费改革以后才出现的，其实这是一个老大难的问题。首先是教师工资不能及时发放，以安徽省为例，据教育部门统计，截至2000年12月，全省累计欠发教师工资16.7亿元，其中基本工资8.3亿元，涉及三分之二的县（市、区）。其次是工资水平下降，教师工资不能足额发放。一些县从去年7月起只发放教师的基本工资，而不再发放规定的一些补贴，导致教师的实际收入水平下降，平均每月减少200～300元，人均下降约40%。第三是前些年拖欠的教师工资难以在短期内得到消化。
公用经费严重不足，贫困地区更加严重
据《1999年全国教育经费执行情况统计公告》，全国普通小学生均预算内公用经费支出为 35.72元，农村小学生均则为24.01元，两者相差11.71元。而贵州、宁夏等欠发达地区的生均预算内公用经费支出更是少得可怜。一些贫困地区的农村中小学的预算内甚至没有公用经费，而主要靠收取杂费来补充。
农村校舍危房率居高不下，修缮资金缺口大
据贵州省的初步统计，全省的校舍危房面积共约82万平方米，危房率约为4.2%。安徽省的校舍危房面积为160万平方米，危房率为3.6%。维修这些校舍所需的大量资金以往都是靠教育集资等形式得来的，现在都成了一个很大的资金缺口，急需弥补。
农村教育有大量的旧债，现在无力偿还
截至目前，广西全区“普九”教育历史欠债本息合计约30亿元。安徽省全省农村教育负债约20亿元，个别县高达4000～5000万元，也多是实施“普九”中产生的。以前在向农民收取教育费附加和集资款时，还上这些债务只待时日，现在则成为一件十分困难的事。这些负债的债务人多数是中小学校长和村干部，有的是以个人名义借贷的，有的则是欠着施工款或货款。
中小学布局调整，配套资金难以落实
所谓布局调整，是按生源的数量和分布范围合理地安置学校，确定学校的规模，尽量发挥学校的效益。我国现在分布着大量的教学点，学生少、条件差，教学水平也低。从当地实际出发，撤并小的教学点是教学布局调整重点。目前，我国有教学点近20万个，学生近480万人，撤并教学点的工作每年需要大量资金。
学校收费被大量平调、挪用，危及学校的正常运转
安徽省的试点工作实行乡镇行政事业单位“零户管理”，取消了学校的银行账户，学校收取的全部费用都全额纳入乡财政统管，但是一些地方在实际执行时没有考虑到教育的实际困难，学校收取的杂费甚至书本费也被用于发工资等其他用途，造成一些学校开学不能按时发书。
农村学校的现代化、农村教师进修与知识更新尚无暇考虑
越来越多的城市学校在更新设备，改进教育教学环境，给教师提供了一定的进修培养机会，而在农村学校，这方面的投入尚未列入时间表。
贫困地区“普九”经费需求仍很庞大
2000年底，我国实现了基本普及九年义务教育的战略目标。“十五”期间，我国的“普九”工作进入了攻坚阶段，我国仍有522个县（旗、场）未实现“普九”目标，绝大多数为贫困县。同时，巩固“普九”成果的工作也很艰巨。
贫困家庭学生的入学问题也不可小视
中西部地区农村中小学的贫困学生约占学生总数的28%，共计1500万人左右，如按每人每学期平均减免学杂费、课本费200元计算，每年预计需要资金30亿元。
以上问题反映出的实质是乡（镇）财政的脆弱，农村财税体制与农村教育投入不协调。
首先，农村乡（镇）一级财政较脆弱，尽管一些税费改革试点地区的乡（镇）财政的70%已经用在了教育上，但还有很大的缺口。乡镇企业经营不善，农村经济结构不合理，导致一些乡（镇）的发展后劲不足，财政增收乏力。
其次，财税体制与农村教育投入体制的不协调也是由来已久的。由乡级政府负责实施农村义务教育的办学体制，是1985年中共中央《关于教育体制改革的决定》及1986年《义务教育法》等政策法规确定的。将基础教育的责任交给地方，建立起“分级办学、分级管理”的体制，这与当时分灶吃饭的财政体制相适应。从大的环境来看，当时正值我国农村生产力大解放，农民收入大幅增加的黄金时期，把办学与农民的切身利益紧密结合起来，从而极大地调动了地方政府和农民集资办学的积极性，使农村教育有了一个新气象。
而1994年实行分税制后，地方的财政状况发生变化，基层尤其是乡镇财力变得薄弱，而教育投入体制却没有相应的变化。这时拖欠工资等问题开始逐渐出现。幸好还有一系列的辅助性政策的支撑，如教育费附加及教育集资等，使这种教育投入体制才得以正常运转，这也在一定程度上掩盖了乡级财政入不敷出的矛盾。
当农村税费改革开始实行时，被掩盖的问题一下子浮出水面，也督促我们对教育投入体制要做一个全面的思考。
寻求解决农村义务教育投入不足的“治本之策”
穷国办大教育，经费投入先天不足。在农村税费改革后，农村义务教育经费投入渠道单一化；原来作为投资分担主体的县以下基层地方政府财力薄弱，这都使农村义务教育投入面临更严重的问题。甚至有人提出，税费改革可能带来义务教育整体性的困难。
那么在全国农村逐步实行税费改革以后，如何有效地保证农村义务教育经费？能否从根本上解决义务教育投入不足的问题，就成为人们特别关注和探讨的焦点。
事实上，中央对此问题十分重视，根据中央有关领导同志的指示，教育部协同财政部及国务院有关部门，已对税费改革试点地区作过多次深入调查，力求提出一个“治本之策”。
要实现“治本”，一般认为必须达到“三个目标”：一是必须保证农村税费改革后，农村义务教育投入不比改革前少；二是必须使现行体制下农村义务教育投入严重不足的状况得到明显缓解；三是必须同时考虑来之不易的“普九”成果的巩固和必要的发展，尤其是贫困地区教育发展经费的落实。
建立义务教育投入新机制
针对税费改革试点地区出现的新情况和90年代中期分税制实行后全国农村义务教育投入普遍暴露的新问题，要达到上述“三个目标”，人们明显意识到，必须调整和完善现有农村义务教育的投资体制，以适应财政体制、税费改革这个新变化。原国家教委副主任柳斌就提出：要建立科学的义务教育投入新机制。
应该说，这个观点的提出是有充分事实根据的。实行税费改革以后，过去支撑乡级财政对义务教育投入的教育费附加和教育集资将被取消，乡级政府财力十分有限，因而再把农村义务教育投入的重心放在财力最为薄弱的乡级政府身上，已不切合实际，势必出现教育经费的严重短缺。面对农村义务教育将面临生存问题的严重局面，甚至有些试点地区提出了还要不要义务教育的疑问，有的地方学校难以维持，出现了承包给个人的现象。
因而一些专家、学者呼吁，义务教育要建立从中央到地方各级政府合理分担的投资体制。建立“分担体制”意味着农村义务教育投入重心的上移，意味着中央财政每年要拿出一定数量的资金来投入农村义务教育，省级财政也要增加原有的投资力度。
实行“分担体制”必然会涉及明确各级政府责任的问题，于是又提出了分担的几种办法：
北师大经济系资深教授、博士生导师王普迈等提出计算义务教育生均成本，明确县、地（市）、省（区）、中央四级财政分担成本的比例的建议，这样做就把各级政府的责任划分明确了。但是义务教育生均成本到底如何计算，各地情况不同，到底县应该承担多少，省和中央又应该承担多少，问题很复杂，还需要进一步研究，但从长远看，这却是一个最能保证农村义务教育投入的好办法。
还有另一种分担办法，就是中央只管公办教师的工资，县里负责公用经费，省、地（市）负责义务教育其他方面的支出。从目前世界多数国家基础教育投入的情况看，中央和省负担相当部分的经费。在欧洲多数国家，中央政府负担基础教育经费的比例一般达50%以上，有的高达90%。有的国家按经费需求的性质来划分中央和地方各级政府的职责。如德国是州负责中小学教师工资，市镇负责中小学校舍建设；法国是中小学分别归省和市镇管，但教师工资都由中央负责。
不管采取哪种分担办法，建立“分担体制”是发展方向。
调整农村义务教育管理体制
有人建议，农村义务教育投入应以县级政府为基础。在实际工作中，一些试点地区为解决教师工资拖欠问题，已将农村中小学教师工资管理权上收到县，由县级财政设立教师工资专户，建立了教师工资统发制度。与此同时，有不少人主张将事业发展规划、中小学校长任免、师资队伍管理、人事调配等人事管理权全部收归县政府。这实际上是对现有农村义务教育管理体制的调整，将其作为解决农村义务教育投入问题的“治本之策”，已在相当一部分人中形成共识。
建立规范的财政转移支付制度
中央、省支持农村义务教育投入是采取财政转移支付的方式。在全国逐渐实行农村税费改革后，在经济发达地区，以当地的县级财政为主，保证义务教育的投入；在经济欠发达和贫困地区，县级财政不足以支撑庞大的农村义务教育经费开支的，中央和省、地就采取财政转移支付的方式对地方义务教育投入予以支持。
目前中央对义务教育的投资主要有两种，一种是规范的财政转移支付，2000年中央已对税费改革试点省安徽财政转移支付了11个亿，鉴于安徽农村义务教育投入仍有硬缺口问题，中央还准备在去年财政转移支付数量的基础上今年再有所增加。第二种是中央在一段时间内的专项投资，如贫困地区义务教育工程。
长期以来，我国义务教育公共资金分布极不平衡，对贫困地区和处境不利群体的特别支持十分不力。中央教科所比较教育研究中心高如峰在阐述这个问题时说：义务教育属于全体适龄儿童有权享受的一项最基本的公共服务。因此，义务教育应当在全国各地区得到比较均衡的发展，以充分体现义务教育的平等性、全民性、普及性。而现实的情况是义务教育筹集经费的责任几乎全部转移至市县及其以下基层的地方政府，由此导致了义务教育的发展几乎完全取决于地方经济发展水平和地方财政的状况。而中国国情的一大基本特征是地区发展不平衡。当城市和经济发达的东部农村地区以地方雄厚的财政保障实现“普九”之时，中西部农村地区以及边远和少数民族等处境不利的贫困地区却因自然资源贫乏，经济发展缓慢，政府财政困难，吸收民间资金能力弱等原因而使义务教育处于财力、物力、人才全面匾乏的困境。
安徽省财政厅副厅长陈先森在他的一份报告中颇有见地地指出，建立规范的中央财政对地方的转移支付制度，以调整各地区之间的财力分配，最终可以实现公共服务均等和社会全面进步的目标。
显然，建立规范的财政转移支付制度，不但是税费改革中保证农村义务教育投入的迫切要求，而且也是减小各地因财力状况造成的教育资源以及教育质量的差异，减少不同地区的孩子在接受教育条件上的差别，消除各地孩子接受义务教育权利上存在的不平等的一项有力措施。
强化宏观调控，调整教育投入结构
我国义务教育是一项庞大的公共服务事业，农村义务教育占全国义务教育的绝大部分，但是从我国教育投入的结构来看，整个农村义务教育的投入比例太小。而非义务教育与义务教育相比，其经费来源可以多渠道筹集，可以通过收费，合理分担教育成本，这是农村税费改革后农村义务教育所不具备的，因此国家应当调整教育投入结构，切实加大对义务教育的投入，特别是对贫困地区和农村地区的义务教育的投入应实行政策上的倾斜，以真正落实义务教育重中之重的地位。
原国家教育发展研究中心副主任谈松华介绍说，韩国政府实施义务教育时，采取的办法是城市收费，农村完全由国家承担，到国家有财政能力以后，再把城市义务教育经费包下来。
专家认为，现在中央财力增加了有一个好处，一方面可以加大财政转移力度，通过强化宏观调控，把富裕地方的税收多收一点到中央，然后转移支付到贫困地区去，如果这个力度加大，便可逐步解决农村义务教育投入不足的问题；另一方面，在财政转移支付中应明确教育投入比例或数量。
另外，对中小学危房改建，义务教育欠债，帮助贫困家庭学生入学等问题，中央也将制订相应的政策，逐步解决。
农村税费改革中，教育自身应该做什么
论及农村义务教育投入，教育部门靠的是国家的政策，但就教育自身来讲，适应农村税费改革也有许多工作要做。
改革教育人事制度，提高义务教育公共投资利用效率
从教师数量看总体可以满足义务教育的需要，但由于城乡差别大，教育内部尚未建立教师合理流动制度，因此各地都存在城镇中小学教师普遍超编，边远贫困地区教师严重短缺、需要大量招聘代课教师的矛盾现象。这样一方面降低了教师人力资源的使用效率，另一方面也降低了资金投入的利用效率。而解决这个问题，必须靠深化教育人事制度的改革，建立一套人员能进能出，职务能上能下，待遇能高能低的竞争机制，优化教师队伍结构，打通城乡之间，乡镇之间教师合理流动的渠道，把有效资金用在“刀刃”上。
合理调整学校布局，提高办学效益
“十五”期间，要基本完成中小学布局结构调整的任务，调整的重点是：减少小学办学点的数量，初中相对集中。应该充分认识到，调整中小学布局，符合提高义务教育办学效益和质量效益的长远要求，是我们应努力的方向，但是必须切合实际。教育问题专家谈松华特别强调，调整布局要合理。他说：学校布局调整肯定是一个方向，但是学校布局调整一定要与农村产业结构调整、与城镇化建设的需要结合起来，一定要和学生受教育的需要结合起来。过早地调整学校布局以后，学校离学生住地过远，学生无法到校上学，这也不利于教育的发展。
改革农村义务教育内容，增强学校吸引力
在分析农村义务教育自身改革的问题时，谈松华指出，首先农村初中要改革，农村初中教学内容要为学生升学和就业同时打好基础，但是现在农村教育完全按城市教育的模式办，脱离当地的实际。如何按照各地经济社会发展的水平和实际需要，特别关注到农业结构和产业结构的调整，农民致富的需要来规划农村教育的发展，他认为这是在解决了农村义务教育财政投入体制以后，农村教育要着重思考的一个问题。如果农村初中教学内容改革了，充分考虑了当地经济发展和个人致富的需要，教育就会增强吸引力，初中入学率的巩固就有了可能。
高等教育向下延伸
有专家建议，从教育系统本身来讲，高等教育办学要向下延伸，向中小城市延伸，更多地为地方培养人才，这样可以吸纳更多的农村学生出来。现在只有一种考试，吸纳的大多是城市的学生，而城市学生又不愿下农村，这样将来就会出现农村和城市人力资源的差异越来越大的问题。因此高等教育应该向下延伸一点，这些都有利于教育系统内部的调整和改革。
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