个人所得税制改革探讨，本文主要内容关键词为：税制论文,个人所得论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
我国自颁布执行《个人所得税法》以来，应该说个人所得税对调节收入分配，增加财政收入都取得了明显的效果。到2000年，全国个人所得税的总规模（含对存款利息征收部分的149亿元）高达660多亿元，且已成为地方税收中一个十分重要的税种。随着社会经济的不断发展和世界经济一体化进程的加快，对现行个人所得税制进行改革的要求越来越多。如何把握改革的一些重要内涵，也为各方面所关注，本文现就几个主要问题谈一些认识。
1.关于综合征收与分类征收的选择问题。现行个人所得税是几经演变而来的，实际上是三个税种的综合。因此，在征收项目和税率执行上分别有11个税目、两类税率，采用的是分类征收的办法。这种办法，客观地分析，对于适应当时的经济发展和生活收入水平，方便征纳、有效代扣，保证基本税收收入，并与以前的相关税种适当衔接是必要的。但从现在来看，也有着一些不合理性，这主要体现在同收入纳税人或家庭因不同生活负担或同收入量因不同税率计税而形成实际的税负不公平。基于此，很多人主张将其分类征收改为综合征收，以克服其分类征收的弊端。
不可否认，综合征收因其税率的一致性和扣除的多种性相互配合，可以最大限度地实现其实际税负的公平，达到合理调节个人和家庭收入分配的目的。但是，我们也必须充分看到，就我国现阶段社会经济发展水平而言，完全推行个人所得税的综合征收，客观上存在着诸多制约因素，特别是它很大程度上依赖于税务部门对纳税人全部收入和相关支出以及有关情况的清楚了解和掌握，依赖于纳税人的较强纳税意识和自觉全面申报，依赖于社会的现代管理手段和配套措施与各种基础条件等。显然我们很多条件是不具备的，我们的税制改革不能过于理想化和超前，必须与现实国情相结合，增值税改革的前车之鉴必须汲取。从我国国情出发，为有利于征收管理，有利于保证收入，有利于实现基本公平合理，目前应该采用“混合征收”的方式，实行分类加综合而以分类征收为主的模式。可以考虑，对个人工薪所得、个体经营业主和个人经营所得以及劳务报酬所得采取按年综合计算，并实行按月或按次计数，年终汇算的办法；而其他应税所得均采取分类定率征收的方式进行。至于长期目标，可在条件成熟后逐步实现以综合征收为主。
2.关于应扣除费用的确定问题。在目前个人所得税的征税扣除中，根据不同税目主要有必需生活费用、生产经营成本费用以及其他收入费用扣除等。而大家最为关注的主要是对工薪所得征税中的必要生活费用扣除问题。对此，税法中明确规定税前工薪所得应减除费用是800元／月，而且还有一些免税规定。但在执行中一些经济发达地区，并没有严格执行这一规定，如上海、北京、广东等地均有提高，最高调到了1500元／月。而且，较为一致的看法认为，随着工资水平和生活支出水平的普遍提高及物价水平的不断变化，应该对工薪所得税前扣除额进行调整，以更好地发挥其应有的作用。
调整工薪所得税前扣除额是一个看似简单，又十分复杂的问题。它的调整至少应该考虑以下几点：一是我国居民收入水平和基本生活支出水平的地区不平衡性。目前，我国广泛存在着地区经济发展水平不平衡，东部与西部之间、大城市与中小城镇之间、同规模的城镇之间都存在明显的差别，这种差别就要求我们在设计费用扣除时，必须以考虑绝大多数地区和居民生活水平为主。二是个人所得税征税的基本原则。个人所得税征税原则就是“效率优先、兼顾公平”，它的一个很重要作用就是要合理调节个人收入分配。目前我国的基尼系数已达0.458，高于国际公认0.4的警戒线。据调查2000年我国35个大中城市中，最高的城市居民收入高出最低城市居民收入达数倍之多；最高收入行业也比最低收入行业居民收入高达数倍。这种收入差距的过大实际上既有合理的成份，也包含着分配不公的因素，从这个角度出发，收入特高的地区适当多缴一些个人所得税也是应该的，何况一般纳税额占收入额的比重都不太大，不致于影响其基本生活。同时，如果我们过分考虑高收入地区的情况，而大幅度提高扣除额，还有可能会出现资金和税源的不合理流动，既影响相对落后地区的财政税收收入，又影响其经济社会的发展，更不利于发挥其宏观调控的杠杆作用。三是与国际惯例的逐步适应性。诚然，我国目前实行的扣除办法与世界上的一些通行作法存在一些差别，例如赡养因素、鼓励因素（如教育）、纳税方式因素等，在其扣除中均未直接体现。但这有一个逐步适应的过程，如果我们目前把个人所得税的征税办法搞得很复杂，可能会不利于征纳。四是地方财政承受能力的脆弱性。这几年我国个人所得税增长较快，去年已达600多亿元，虽然只占全国总收入的5%多一点，但在地方税收入中占有较大份量，很多地区已成为仅次于营业税的第二大税种，已占武汉市2000年地方税的12%以上，全国19个副省级以上城市2000年个人所得税已占各项税收的13.6%。如果过高一刀切地提高扣除费用，势必影响地方的财政利益。据此，我认为，调整个人所得税中工薪所得征税的税前扣除费用，必须贯彻适度合理原则，可考虑采用固定扣除加调节扣除的办法而以固定扣除为主，调节为辅。具体地，可以将全国统一的基本扣除固定在1000元／月上，然后对经济较发达地区和落后地区分别允许加减30%，并由各省级政府确定报国务院备案后执行。这样，既可适当兼顾不同地区的经济发展不平衡的实际情况，又能统一税法，更好发挥其调控作用，还能给各级地方政府一些适当的管理权限。
3.关于税率的设计问题。税率设计是一个十分关键的问题。对于个人所得税的税率，目前主要是实行比例税率和累进税率两种形式，而累进税率中又分别有对工薪所得征收的9级超额累进税率和对个体业户经营所得、个人对企业承包租赁经营所得的5级超额累进税率。总的看来，实行两类税率，对于合理负担、有效调控都有一定的好处，但问题在于：一是超额累进税率分类太多，过于复杂，连同个人独资和合资企业投资者征收个人所得税一起，实际上包括四大项，而且税率设计也不一致。二是对工薪所得的税率设计档次过多，边际税率过高，幅度为5%-45%，最高为对10000元以上的部分征收45%。三是比例税率的设计与加成、减征以及费用扣除上配套不严密，产生了税负不公、计算复杂的问题，表现较为突出的是在劳务报酬和稿酬所得上。对此，应根据国际上征收个人所得税的变化趋势和我国当前个人收入分配的实际状况，结合计税方法的选择综合考虑、科学设计个人所得税的税率。在总体上可实行超额累进税率和比例税率并用而以超额累进税率为主的办法，具体可将工薪所得、个体业户生产经营所得、个人对企业承包租赁经营所得、个人独资和合资企业投资者经营所得以及劳务报酬所得合并一起设计统一适用的超额累进税率，其级次最多定为五级，最高的边际税率定为35%，并按年设计，按月或按次预征，年终汇算。同时，对其他应税项目仍实行比例税率，按次或按月计征，而税率可适当下调到15%左右。
4.关于征管方式的采用问题。我国现行个人所得税一直采取个人申报纳税和单位代扣代缴两种主要征收方式，而且以代扣代缴为主。根据武汉市的情况，其代扣代缴的税款约占总纳税额的70%左右。应该说这与当前我国城镇居民收入支付形式、收支透明状况以及税收控管水平是基本相适应的，也与个人所得税的税制设计是相衔接的。特别是在分类征收的情况下，对大部分应税项目实行由支付单位人代扣代缴、源泉控管的方式，具有较强的操作性，效果十分明显。
如果要推行综合征收的计税办法，势必对其征收方式带来新的挑战。在过去实行代扣代缴方式的前提下，由于分项核定应税收入、分项计算税款，对于代扣单位准确计税较为便利和简单，而在综合征税的情况下，其收入来源分散、扣除项目较多，各项收入来源在一个支付单位不能构成一个完整的计税体系，也就无法及时准确地予以代扣其应缴税款。对此，有人提出可实行分项预扣预缴的办法，这虽然有一些道理，但真正操作起来，弊大于利。在当前条件下，它不利于正确保护纳税人权益，也不利于征税效率的提高，更不利于准确贯彻税收政策。显然，只有全部实行个人申报缴税，才能与全部应税收入的综合计税相适应，而在当前还不具备这个条件和能力；如果放弃较为成功的代扣代缴办法，对征税管理将是极为不利的。所以，在推行分类征收为主体的同时，目前在征收方式上仍应坚持代扣代缴与个人申报纳税同时并举，而以代扣代缴为主的方式，待条件逐步成熟后，再行逐步改进。