关键词：土地规划；国土空间规划；城市改造
引言
一个国家的政府执政能力如何，突出地表现为能否管好用好国土空间。同其他自然资源相比，国土空间资源因基础性、战略性、共用性和外部性的特征更为突出，而客观上要求必须科学规划、合理管制。空间规划是对国土空间资源保护和利用的科学谋划，是对人类生产生活活动以及自然生态系统的空间组织和落地布局。空间规划的意义和价值，已被发达国家实现有序国土、营造美丽家园的实践过程所证明，空间规划成为发达国家政府执政行政的一项重要的政策工具。尽管存在着不同国家空间规划体系、规划内容以及实施规划的手段的差异，但对空间用途实行不同程度的管制是各发达国家（即使是土地私有化国家）普遍采用的做法。
1国土空间规划设计
什么是好的规则？好的规划不是什么“三区三线”，而是这些“区”、这些“线”如何调整和改变的程序和规则；不是什么“五十年不变”“七十年不变”，而是如何用最低的成本适应经济的发展；好的规则是适应变化而不是拒绝变化——规则不变，游戏才能变。土地用途、开发强度不是刚性越强越好，不能一经确定，就不得改变。没有对手的城市，不会成为伟大的城市。竞争就要变化，变化就需要规则。城市变化的“规则”才是未来国土空间规划的基石（cornerstone）。现在真正危险的是，我们这些工科训练出来的规划师只会空间设计，不会制度设计。就像那些棋艺高超的博弈者，虽然可以想出别人想不到的“下法”，但却设计不出绝妙的“玩法”。而当城市规划“重启”为国土空间规划时，设计“玩法”要远比寻找“下法”更重要。伟大的城市就像弈局，永远是伟大的玩法的结果。如果城市规划不想被淘汰，规划师就必须改变——我们必须学习新的知识，发明新的工具。这些新的知识、新的工具只能来自街道，不会来自教室；只能来自实践，不会来自黑板。过去30年，中国的城市规划理论虽远远落后于世界，中国城市规划的实践却远远领先于世界。我们不用等待教科书，不用寻找追寻他人的航迹。我们就是自己的船长，在灯塔明灭之际，我们唯有倾听舷外的涛声。
2城市转型背景下国家土地空间规划的实施路径
2.1总体规划管控指标方面
在总体规划管控指标的设立上，应保障高效对所有空间开发、合理保护、综合整治等原则。国土规划能优化开发途径，提高资源保护能力，保障生态环境不受破坏。规划指标具有多种类型。如：国土开发顺序和分类；国土资源的利用与保护；加强生态资源保护；提高基础设施性能；合理开发与保护资源等。
2.2地理信息系统分区法
随着科学技术的发展，在土地规划分区的方法中，也开始使用高科技软件，利用计算机等专业设备进行精准的分区计算。为空间数据专门研发的ArcGIS、MapGIS等计算机软件，相比于传统的人工分析方法，能够更加节省时间、减少计算失误。当然，相比于其他，计算机软件对于数据和叠置图件的要求都更加严格，需要充足以及完整的分区数据，这对于工作人员的工作量来说也十分巨大。可以看出，上述的几种分区方法在土地用途综合分区上，都不能单独胜任其需求。有的只能在初步进行大致定位，有的结果太过模糊，还有的则是并不能和其他的方法充分结合。由此可见，并无通用的方法，每个方法都有一定的缺陷，要求在实际的土地用途分区过程中进行具体的分析与思考，从而也促进研究人员对于各种方法在技术上加以融合，此类方法结合也离不开研究人员的经验累积和主观判断。
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2.3差别化开发、区域内优化、区域间互补
我国东部、西部以及中部地区的自然条件以及区位之间存在着较大的差异，改革开放后，各区域经济发展的差异变得愈来愈明显。如何顺应资源环境条件的不同而有效推动区域经济均衡发展，这将是在发展中所面临的一重大难题，面对这一困境，就需要对国土空间进行均衡的开发利用和保护，很多地区资源环境的生态调节功能大于自身生产力的发展功能，不能为了经济效益而对各类产业进行过度地发展，因此，在对国土资源进行开发的时候还应该以保护生态为主要开发战略目标，避免因对国土空间的开发而破坏生态环境。
2.4上下层级规划之间的相互衔接
（1）先编制上级空间规划，对下层级空间规划的管控。主要通过总量管控和空间管控两个方式。其中总量管控的重点是开发强度和三种空间比例的管控，省级空间规划确定地市的具体管控数值和县（市）的管控范围、地市层级确定县（市）的管控数值；空间管控是指省级空间规划确定地市中心城区的城镇开发边界和城镇空间以及县（市）的城镇空间，地市级空间规划在县（市）城镇空间内确定县（市）的城镇开发边界。（2）上下层级空间规划同时编制，相互之间的衔接。包括直接承接和细化分解两种方式。以六盘水空间规划为例，直接承接是指全市确定的开发强度等定量管控指标，以及南北走向的开发轴带应该在县级空间规划中直接采纳；细化分解是指全市确定的“南部集聚高地”，在盘州市空间规划中，通过联系城镇开发边界和城镇空间集中分布的区域，细化形成“一个中心、两个组团”的空间结构。
2.5土地规划实施治理指标的各个方面
在土地规划实施的治理指标方面，应将城乡治理目标进行分解。对土地展开治理规划，可从提高粮食产量以及坚守耕地红线两方面出发，设立出更加标准的农田规模、提升耕地的质量，完善耕地数量指标等。与此同时，设立农村土地使用规模治理以及城镇土地低效开发等指标。在相关指标的设计方面结合土地整体规划，使土地整体治理环节的细化。
3国土空间规划的思考与展望
从我国当下国土资源的空间规划来看，众多方面都涉及国土空间的开发和利用以及布局。就国土空间在城市发展中的规划来看，随着中国城市化进程的加速，城市发展对空间的需求大增，特别是一些大中城市面临着城市外部空间的快速发展以及城市内部空间的频繁重组。中国国土空间辽阔，但适合开发和利用的面积却不宽裕，因此人均面积就显得更少。因此，城市在规划空间布局上经过了“集中—分散—再集中”的发展过程，这就表明当前的国土空间规划仍然在追求均衡发展的公平诉求同时，也加大了对效率的追求。而对国土规划的理想方式从国家和省级层面来看，要通过“两规合一”来进行规划；对于市县级而言，要不断推动土地利用总体规划与其他空间规划之间的充分融合；而对于县级以下的层面来说，则需要镇上有关部门对土地的利用进行总体的规划，科学合理利用土地，实施不同类型和不同形式的规划，进而有效推动土地空间监管的落实。
结语
综上所述，只有不断创新国土规划制度和体制，形成将国土空间的规划与主要功能区域相结合为主体的规划体系。展现出层次分明，衔接流畅以及功能具体的整体，才能促进我国国土开发与保护机制的建立。为中国土地资源管理体制改革，土地空间管理和生态环境修复奠定了良好的基础。
参考文献
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[3]林坚,宋萌,张安琪.国土空间规划功能定位与实施分析[J].中国土地,2018.
论文作者:张磊
论文发表刊物:《建筑实践》2019年第38卷18期
论文发表时间:2019/12/19
标签：空间规划论文; 国土论文; 空间论文; 土地论文; 城市论文; 城镇论文; 指标论文; 《建筑实践》2019年第38卷18期论文;