预算执行审计与绩效审计相结合的优与忧，本文主要内容关键词为：绩效论文,预算执行论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、预算执行审计与绩效审计结合开展的优势
（一）预算执行审计与绩效审计结合开展有利于完善预算执行审计实践体系，做到理论与实践相统一。预算执行审计是一种审计方式，广义而言是指审计机关对财政部门具体组织预算执行情况的真实、合法和效益进行的审计监督。《审计署2003-2007年审计工作发展规划》提出：“效益（绩效）审计要以揭露管理不善、决策失误造成的严重损失浪费和国有资产流失为重点，促进提高财政资金管理水平和使用效益，维护国有资产安全。”虽然很早就已在预算执行审计中引入了绩效审计的理念，但就县（市）级审计机关而言，此前开展的预算执行审计往往以真实性、合法性审计为基础，重在查处重大违法违规和经济犯罪问题，促进反腐倡廉建设，强化对权力的监督和制约，而其效益性审计却一直处于试点状态，未能达到同步推进，进入实际规范操作阶段。实现《规划》提出的要求，将预算执行审计与绩效审计相结合正是对预算执行审计实践工作的一种很好的填补。
（二）预算执行审计与绩效审计结合开展有利于协调各种资源和要素，加大审计力度，满足经济社会发展对审计的各种需求，提高审计的效果和影响力。随着改革不断深化，经济的快速发展，经济运行质量、资源配置效率及环境保护等问题逐渐成为国家宏观调控和经济管理的重中之重。审计作为国家经济管理的职能部门，有责任对社会、经济发展中高消耗、低效率、不环保等行为进行监督。绩效审计作为政府审计的一种形式，可以通过对经济运行中出现的梗阻进行评价和纠正来实现改进政府行为、增加价值的目的。引入效益性审计后，对财政资金使用效益、重大损失浪费等问题进行综合分析、加工提炼，就会成为预算执行审计的丰硕成果，极大提高预算执行审计效果。
二、预算执行审计与绩效审计结合开展的隐忧
（一）在预算执行审计中结合开展绩效审计，确定绩效审计目标比较困难。预算执行审计是一种发表正式审计意见的常规审计，其审计目标是相对固定的；而绩效审计(Performance auditing)是一种由于不同需要、出于不同目的而产生的非常规审计，它随着审计环境、审计主体、客体等条件的变化而变化。在预算执行审计中结合开展绩效审计，通常应以资金、宏观政策的落实、受益群体范围和改善程度等可量化的目标进行效益衡量，但在具体确定目标过程中有三个难点：一是与预算执行审计不同的是，绩效审计的目标是相对不固定的，要根据实际和环境适时调整；二是预算执行审计中可量化的绩效审计目标呈现多样性和复杂性；三是对一个特定的绩效审计来说，具体目标一般不是单一的，而是一个目标体系，该体系包括一个（或几个）总目标和若干个分目标，需要将分目标层层分解，以便将绩效审计目标一步步落实到各个审计小组和审计人员。
（二）在预算执行审计中结合开展绩效审计，对被审计对象和事项作出正确评价比较困难。绩效审计难点是评价，关键也是评价，但这种评价在预算执行审计中并不是对政策本身优劣进行评价，而是应当仅限于对政策执行情况进行检查而作出的评价。首先评价在考虑时间性问题上还很欠缺。由于评价是建立在审计人员逻辑思维和专业判断基础之上，通过评价来说服并建议相关主体改进不良的经济行为，因此评价结果往往带有个人观点。而一个观点或结论在某个时点上看是正确的，但将来有可能是错误的，当然相反的过程也是成立的，因此评价必须慎之又慎，运用科学方法，加强审计分析，准确预测其不可预见性，使结论能经受得起时间的检验；其次缺少成熟规范的绩效审计标准，目前无论是从计划、实施到报告还是步骤、程序和方法都没有现成的规范和标准来约束，绩效审计的内容、组织方式和审计方法可说是因人而异，因此绩效审计行为显得杂乱无序，同样的绩效审计项目得出不同的评价结论就不足为奇了；第三是未建立起审慎周密的审计评价标准体系。审计评价标准是否合理直接影响审计质量，所以评价标准一定要依据充分、对比准确。评价标准应当分种类设置，每类标准都应自成体系、口径统一。从可持续发展的角度出发，社会、经济、环境等因素都要综合考虑到审计评价标准中，因此有关绩效审计评价指标的数量是十分庞大的，全面建立绩效审计评价标准体系任重而道远。
（三）在预算执行审计中结合开展绩效审计，控制审计风险比较困难。绩效审计涉及诸多专业领域，不同层次和领域重要性水平确定和审计风险评估并不相同，因此风险评价体系的确定也不同。涉及的层次分为微观和宏观，涉及的领域包括经济效益、社会效益、环境效益及质量安全效益等多个专题，因此其固有风险、控制风险和检查风险都应当分别评估。在绩效审计数据收集、分析和确定结论过程中，预算执行审计的思维惯性，从现象推断本质、用部分推断总体等的实现，也都存在选择不成熟的观点导致作出错误结论的可能。另外在人力资源配置上，审计机关内部法律、工程、金融、公共管理、经济管理、信息管理、心理等各方面专业人才还比较缺乏，审计人员专业知识不足、知识结构不合理也会不同程度的增加绩效审计的评价风险。
（四）在预算执行审计中结合开展绩效审计，审与被审这一对矛盾主体适应绩效审计的基础还有待进一步完善。一是政府预算还未达到绩效审计要求的可衡量的绩效基础，具体组织预算执行的政府财政部门还应继续创新预算管理方法。2007年财政部门实行了政府收支分类改革，将支出按功能和经济分别进行了分类，伴随着信息技术的飞速发展，政府公共支出管理能力普遍得到提高，尽管如此，在政府规模不断扩大、公众不断要求政府行政效率提高的环境下，以提供绩效审查和绩效评估为基础的绩效预算的建立被提上议事日程。二是尚未建立统一完善适应绩效审计需要的预算执行和审计实施软件。时下政府收支分类改革正在推进和完善中，在引入绩效预算的理念后，预算组织部门在预算管理和预算执行中建设标准、规范的信息化系统对实施绩效审计显得尤为重要，同时审计部门也要同步着手开发建设标准统一的绩效审计实施软件。但从目前基层信息化建设的实情看，离绩效审计的要求还相去较远。
三、搞好预算执行审计与绩效审计相结合的几点想法
（一）确定适当的审计目标。采用“圆轨效应”，以效率性目标为主线确定目标。对于县（市）级审计机关，由于受各种主客观条件制约，目标不能定得过高，步子不宜迈得过快，绩效审计项目仍应结合财政财务收支审计进行。审计目标要注重集中，数量不能贪多，更不能齐全，要以判明经济活动是否经济有效为主。要采用“圆轨效应”，抓住一点，然后再慢慢将面扩大，集中一两个问题，把它研究清楚搞明白。如在预算执行审计中可以将财政预算收入总量、财政支出及预算管理等方面的效益性作为绩效审计的目标。同时，绩效审计应考虑时间性因素。在实施项目审计中，审计人员要从项目的本质出发，将现实与出发点相比对，来收集数据得出结论。要做到微观、直接的证据和数据可靠实用，宏观长期的证据和数据可以验证针对性强。这样才能实现从微观到宏观，从短期到长期审计目标的融合与实现，审计结果才能令人信服，审计评价才能经受起时间的考验，更好地实现绩效审计目标。
（二）制订财政资金绩效审计标准和评价规范。尽管制订统一的财政资金绩效审计标准和评价指标体系非常难，但对于同类事项，还是应有统一的标准和评价口径。为此在审计署未出台绩效审计准则、指南前，各级地方审计机关可以大胆试点，对某些项目制定相应的绩效审计标准和评价规范，但应做到以正面评价为主，对一些薄弱环节也要及时提出审计建议，以不断推进改革。
（三）整合审计资源，控制审计风险。在对重要性水平确定和审计风险评估时，要按不同层次和领域分别进行，以合理确定审计风险评价体系，提出相应的风险控制措施，来降低审计风险。还要适应绩效审计跨领域、跨行业的特点，打破常规审计组织方式，加强绩效审计队伍建设，改善审计人员知识结构，倡导一专多能；还可借助各类社会力量、外聘专家等办法，以解决专业知识不足、审计评价风险大的问题。
（四）加快推进绩效预算管理的信息化和金审工程的建设。财政部门要加快财政预算数据从票据打印、扫描收集到会计电算化的软件建设，以保证预算执行数据在准确完整的基础上，进一步规范化、标准化。审计部门在金审工程中也应适时建设绩效审计的子模块，运用项目管理的理念，将审计业务流程嵌入到数据库中，并能够与审计政策、准则和指南建立链接，以指导审计人员进行每一步的审计工作。
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