中国当代的行政体制改革，本文主要内容关键词为：体制改革论文,中国当代论文,行政论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
人类社会正处在新旧更替的世纪之交，世界各国政府的行政管理大都进入了改革的时代，从英国的“撒切尔主义”到贵国总统克林顿提出的“重塑政府”，乃至日本的“小政府，大经济”，表明行政改革已成为世界潮流，越来越多的政府正在反思他们应该做什么，不该做什么以及如何做，有作为的政府首脑都把行政改革作为追求的政绩。
许多朋友都知道，当今中国社会正处于全面改革时期，而任何一项改革都涉及到政府行政管理模式，都与政府体制改革相联系。中国的历史把行政改革推向了各项改革的最前沿，成为整体改革中最为关键的部位。这种地位的重要性使行政体制改革能够成为各国朋友了解中国改革开放的一个窗口。
1、中国行政体制改革的主要内容
行政改革虽然是各国政府共同面临的课题，但由于各国的具体国情不同，其具体内容有所不同。
行政体制是国家行政机关的管理体制。在我国，国务院是最高国家行政机关，是最高国家权力机关的执行机关，领导全国行政工作；地方各级人民政府是地方各级国家行政机关，也是地方各级国家权力机关的执行机关，接受国务院领导。行政体制改革，就是全国各级国家行政机关的体制改革。更准确地说，我国的行政体制改革是指国家推行政务所建立的管理体制的改革，包括行政责权划分、行政组织结构、行政制度和行政方式、行政运行机制等因素的改革。这一改革是十分浩大的系统工程，具体内容有：
⑴改革政府职能，重新配置政府职能结构
主要是建立起政府的经济职能、政治职能、文化职能、社会职能之间的合理结构，明确哪些应当强化，哪些应当弱化。比如，经济管理的宏观调控职能应不断强化，微观干预及指挥职能则不断弱化。
⑵改革政权结构，合理划分行政职权
行政权力在行政管理中处于核心地位，中国10多年来的行政体制改革实质上是对行政权力的调整和重新分配，主要解决政府放权给企业，中央放权于地方，部门间权力的调整，包括纵向的层级划分，横向的部门划分和地域的区域划分。如中央政府和地方政府在人、财、物管理方面的权力划分，寻找集权与分权最佳的权力结合点。
⑶改革政府机构的设置，建立精干、高效的行政组织
机构设置是行政体制的载体，没有它，行政人员犹如“皮之不存，毛将焉附”，政府职能也无法实现。如果把政府比喻一部大机器，把机构设置比喻为这部大机器上的零部件，那么我国的机构改革的任务就是要解决零部件过多即机构臃肿的问题，中国人称之为“消肿”，削减机构；同时要解决零部件组合不合理即机构设置的结构不科学的问题，不少经济部门的职能是交叉、重复的，需要重新调整。
⑷改革人事制度，建立国家公务员制度
中国有一句古训：“行政在人。”没有人的现代化就没有政府管理的现代化，所以人事制度改革被放在十分重要的地位，其主旋律就是建立和推进国家公务员制度。我国公务员法的前身即《国家公务员暂行条例》于1993年8月14日正式颁布，并从1993年10月1日起在全国正式实施。
⑸建立和健全行政法制和行政监督，加强廉政建设
依法行政是行政管理现代化的重要标志。我国行政体制改革的目标之一就是实现依法行政以达到依法治国。通过加大行政立法，使行政管理有法可依，执法必严，违法必究。同时，通过改革以健全行政监督机制，保证行政机关和公务人员的廉政勤政和社会公众的合法权益。
此外，行政决策体制、行政管理手段与技术等方面的改革也都是中国行政体制改革的重要内容。整个行政体制改革的主要任务可以归结为：转变职能、理顺关系、精兵简政、提高效率。
2、中国行政体制改革的必然性
⑴时代呼唤着行政体制改革
和平与发展是当代世界的两大主题，中国政府要适应时代的需要，必须重视行政体制的改革，其理由在于：
A、随着和平力量的增长， 促进世界向着和平方向发展成为许多国家政府的一项重要职能，为此，政府必须对传统的行政职能加以调整，包括调整政府对外政策。
B、90年代世界经济正向着国际化、集团化发展， 政府在行政管理方式上应加强宏观规划，政策引导与协调，因而必须进行改革。
C、世界经济竞争日益激烈，无论是发达国家， 还是发展中国家，都面临着发展经济这一中心问题。要想充分实现行政管理的高效率，充分发挥政府对经济发展的促进作用，就必须进行行政体制改革。
⑵社会主义市场经济的发展呼唤着行政体制改革
经济决定政治，政治必须为经济服务，是人类历史发展的一般规律，也是我们一贯信仰的真理。行政体制是一个国家政治上层建筑的有机组成部分，它不能落后于经济体制，也不能过分超前于经济体制，而必须与经济体制改革相适应。经过十几年的经济体制改革，我国的经济生活发生了很大的变化，建立社会主义市场经济已成为明确的目标，而原有的行政体制存在着许多与此不相适应的弊端，如机构林立、公务人员队伍庞大、政府职能膨胀、行政成本过高、行政效率低下等等，这些都与追求快节奏、高效率的市场经济不协调。其中最主要的问题就是政府的职能膨胀，由于历史的和现实的原因，致使我国政府具有全能政府的特征，同时在宏观管理和微观经营两条战线上充当主体，政府成为最大的“企业”，企业成为最小的“政府”。政府职能范围的无限性必然伴随着责任的无限性，致使企业和个人行为的自我约束力下降，企业躺在政府身上，职工则躺在企业身上，从衣食住行到生老病死，一切依赖政府，缺乏生存竞争的意识。同时，全能政府使得功能分权化程度低下，一些社会中介组织缺乏独立性，如会计师事务所、审计师事务所、个体劳动者协会、消费者协会、公证处都带有浓厚的官办色彩，使它们不能很好地担当起政府与企业、政府与社会之间的沟通者、协调者的重任，从而难以在市场经济的运作中，发挥它们的服务功能。再比如，市场经济要求平等竞争，优胜劣汰，但传统的人事管理制度存在着赏罚不明、功过不分、干好干坏一个样的平均主义；市场经济要求依法行政，但以往的行政管理“人治”现象、长官意志还在一定范围存在；市场经济要求投入少，产出高，希望政府办事迅速、高效，但由于行政机构臃肿，职责交叉，人浮于事，以及“门难进、脸难看、事难办”的办事作风使行政效率较低。
因此，只有进行行政体制改革，才能巩固和发展经济体制改革的成果，促进社会主义市场经济的成长和发育，我国国家计委领导人陈锦华曾有个形象的比喻：政府好比一个“主轴”，企业好比“齿轮”，主轴不转动，齿轮焉能转动？通过行政体制改革，转变政府职能，使政府更好地扮演“交通警察”的角色，控制好“红绿灯”，让汽车多拉快跑，实现整个交通的井然有序，而不是充当“汽车司机”的角色。
⑶社会主义民主政治的建设呼唤着行政体制改革
我们是社会主义国家，一贯提倡人民群众当家作主，建设社会主义民主政治，是我们的根本目标。它要求政府管理提高民主化、科学化程度，通过提高政府管理活动的透明度、公开性、民主性，完善民主监督机制，积极发挥政府这只“看得见的手”的作用，为社会公众解忧排难，当好人民的“公仆”。同时，扩大人民群众参政议政的渠道，使广大公众了解我们的政府在想什么，做什么，以及为什么这样做，增进政府与社会公众之间的了解、理解、信任，树立政府的良好形象，增强政府的凝聚力。而这一切都需要通过行政体制的改革，建立相应的法律法规制度、监督机制，提高行政人员的道德素质和业务能力来实现。如一些地方政府推出的为社会公众服务的承诺制度，由市民评选最佳“公仆”，以及政务公开制度等，都是为了更好地实现社会主义民主政治的目标。
3、中国行政体制改革的特点
⑴行政体制改革必须立足中国国情
现代行政具有反映各国共性的一般规律，但由于各国经济发展水平和传统文化的差异，以及政府所面临的问题、任务不同，每个国家都具有本国特色的行政体制。我国行政体制改革的指导思想就是建立有中国特色的行政管理体制。比如，中国人口众多，国土辽阔，占世界人口22%，共有56个民族，仅四川省人口就达到1亿多，山东、 河南两省人口分别达到8000多万，我们湖北省就有5700多万。这就决定我国政府管理体制既要有一定的集权又要有一定的分权：一方面强调维护国家统一，保证中央政府的权威，实现民族团结；同时也强调对地方政府的适当分权，充分保护和调动各地方政府的积极性，原则是集权不可滥用，分权不可越轨。这是全国各民族根本利益的需要。再比如，中国实行的是以公有制为主体的社会主义经济制度，拥有世界上最多数量的国有企业，政府承担着对公有制财产的保值增值的责任，这就决定着我国行政体系的经济职能比其他国家要广泛、复杂，政府要与企业共渡难关，共同偿还旧体制的“旧帐”，而不是撒手不管。
⑵行政体制改革必须立足于发展经济
我国行政体制改革的价值取向是紧紧服务于经济建设，以是否有利于经济发展为行政体制改革的衡量标准，它所遵循的精简、统一、效能和政企分开的原则，都是为了使我国的经济发展更有活力和生机，使企业拥有真正的自主权，按照市场经济规律办事，提高经济效益，无论是人员的精减，机构的调整，都要服从经济健康运行的需要。所谓政府职能从微观管理转向宏观管理，从直接管理转向间接管理，从以产品为对象的部门管理转向以行业为对象的行业管理，从以行政手段为主的管理转向以经济法律手段为主的管理等等，都是最终服从经济发展的。
⑶行政体制改革必须立足于追求整体效能
我国的行政体制改革要从行政管理体制的整体性出发，理顺方方面面的关系：综合经济部门之间、综合经济部门与专业经济部门之间的关系；宏观调控与微观搞活的关系；国务院各部门与地方政府的关系；政府与企业、政府与党务部门、政府与事业部门的关系。同时坚持配套原则，从上到下，即中央——省——市——县——乡5级皆动；从左到右，即行政机关——事业单位——党政部门——群众团体，同步进行改革。并把机构改革与职能转变、人事制度改革、工资制度改革结合起来，形成改革的合力，使整个社会实现和谐的发展。
⑷行政体制改革必须立足于传统与现代的结合
行政体制改革无疑要否定过时的、陈旧的东西，但这种否定是有肯定的否定，而不是否定一切。我们不能在以往说是“A ”的地方统统说上“－A”，中国是一个具有几千年文明历史的国家， 悠久的行政历史，灿烂的民族文化，有许多值得现代行政管理借鉴的经验，行政体制改革实现的是古为今用。当世人登上雄伟壮丽的万里长城，步入气势磅礴的故宫建筑群，沿着运河漂流而下时，无一不赞叹这非凡的设计、建造与管理。世界上四大文明古国，唯有中国历史悠久，一直延续到今天，虽然其中也出现过分裂，但始终是一个统一的国家，仅此一点，就表明中国古代的行政管理有它独特的优势和魅力，其体系完善严密，内涵博大精深，是一个极其丰富的文化宝库。中国古代统治者们历来都很重视治国安邦之策，行政管理是其中最重要的内容。在几千年的行政管理实践中，涌现出无数杰出的行政人才、改革家、思想家以及有作为的皇帝，象诸葛亮、唐太宗等。秦始皇统一中国后，所开创的封建专制集权的行政管理体系，虽然经历了数千年风霜雪雨的搏击，历代各朝不断对它进行修正，但却能基本上维持了封建统治的有效运行长达2000年，特别是从隋唐开始的科举制，绵延了1300多年，开阔了取仕的视野，就连布衣贫民，10年寒窗，也可以金榜题名，衣锦还乡。科举制对英国文官制度产生了重大影响，成为中国古代行政管理的独特贡献。同时中国是孔子的家乡，是礼仪之邦，有着悠久的“德治”传统，孔子的“仁政”思想，贵民重民的价值标准即使对今天的行政官员仍有借鉴意义。中国许多古典的和历史的小说如《三国演义》、《西游记》等，其中都包含着丰富治国道理、用人决策精华。乃至新中国建立以后，所创立的管理经验也仍然有价值，如“两参一改三结合”被日本人运用于企业之中，称为“共权管理”。中国的行政管理很讲究“天势地利人和”，“得道多助，失道寡助”，管理者必须集能者、强者和贤者于一身。周恩来总理是这方面的楷模，他把中国传统精华与现代精神完善地结合在一起，以他独特的行政风格同时赢得了他的朋友和对手的尊敬。中国的行政体制改革应当继承这些精华，将它与世界各国的有益经验，与今天中国的改革开放的实践有机地结合起来。
此外，与其他一些国家的行政改革相比，中国的行政改革是一种转轨时期的改革；是在继承合理的传统基础上制度创新；是政府的自我改革，政府在这场改革中扮演着双重的角色：既是行政体制改革的设计者、推动者，又是这场改革首当其冲的对象和目标。因而要承受着一些发达国家政府所不曾有的责任和压力。
4、中国行政体制改革的成果与展望
中国的行政管理体制改革时间不算太长，全面推进还是从1993年开始的，但已经取得长足的进展，其成果表现在：
⑴机构改革全面展开，机构精减逐步到位。如改革后的国务院组成部门设置为41个，直属机构和办事机构精简为18个。国务院的部委和直属机构、办事机构共59个，比原来的86个减少了27个。非常设机构由85个减为26个，人员总数减少幅度在25%左右。各省、市、县、乡的机构改革也正在紧锣密鼓地进行。武汉市的时间表是今年6月底前全部完成。中央要求三年内全国机构改革基本完成，今年是最后一年。目前主要进行省市以下的改革。
⑵政府职能发生重大转变，职能设置趋于科学、合理。通过改革，政府的职能结构发生了很大变化，重点是加强宏观调控，强化社会管理职能；一部分专业经济部门转变为行业管理机构或经济实体；政企不分的状况得到了改善，通过落实《企业法》，理顺产权关系，实行政企分开，落实企业的自主权，使企业真正成为自主经营、自负盈亏、自我发展、自我约束的法人实体和市场竞争的主体，让企业多找“市场”，少找“市长”，看市场脸色行事，政府的角色则是公共财产的提供者、公共设施的投资者、收入分配的调节者、经济增长的稳定者、产业政策的制定者。
⑶人事制度改革全面推进，公务员制度稳步推行。《国家公务员暂行条例》即将变为《中华人民共和国公务员法》，已列入八届全国人大常委会立法计划，1996年即将出台。各地正在进行过渡培训，实现人员分流，公务员制度的各单项制度已逐步实施。如公开考试，择优录用，我们湖北省省政府办公厅去年录用10名公务员，就有201 人报名应考。最近又推出21名副厅级职位，公开招聘，平等竞争，择优上岗。此外，在考核、交流、回避、辞职、辞退方面都有新的进展。在中国，政府机关不再是洞天福地，公务员的饭碗也不再是“铁饭碗”了。
⑷行政法制和行政监督机制不断健全和完善，反腐倡廉取得重大成效。行政立法的步伐加快，如行政诉讼法、国家赔偿法已成为许多公民、社会团体用来保护自身合法权益的武器，越来越多的人敢于走上“民千官”的法庭；行政机关和行政人员的依法行政意识正在强化，最近八届人大四次会议通过的《中华人民共和国行政处罚法（草案）》将使我国的行政法制建设有一个更高水平。另外，在行政监督方面，还出台了领导干部收入申报制度，以及“三不准”、“五不准”等纪律规定，党和国家对惩治腐败给予了高度的重视，对腐败分子毫不手软，因而赢得了广大民众的拥护和信任。
⑸行政机关办事作风明显改善，行政效率不断提高。由于机构精减了，职能明确了，人事制度改革后有了激励机制，因而行政机关的作风大有改观，公务透明度提高了，公仆意识也增强了，不少地方政府部门变坐等客户上门为主动上门为客户服务。如实行政府社会公共服务的承诺制度，规定居民在投拆几个小时之内必须上门，到现场或予以答复，从而大大提高了行政效率。
本世纪最后5年是中国改革的关键时期，也是改革的最佳时期， 就行政体制改革而论，具备有利的条件和乐观的前景：
⑴我国的社会稳定，政治稳定，为行政体制改革提供了有利的政治条件。
⑵改革给人民带来了实惠，人民拥护和支持改革，这是行政体制改革的深厚的社会土壤。
⑶政府和人民在改革问题上已形成共识：改革是中国现代化的必由之路，僵化停滞是没有出路的，这是行政体制改革的思想基础。
⑷经济体制改革的深化和目标的明确，为行政体制改革指出了方向，提供了压力也提供了动力。
⑸10多年行政体制改革的经验教训，为行政体制改革的深化作了充分的准备。
尽管在改革的道路上还存在着这样或那样的困难，但政府所具有的改革的巨大勇气和决心，以及广大民众的拥护和支持，使其有足够力量去探索和创造，一个灵活高效的现代行政管理体制最终会在中国建立起来。
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