西方政治学中的政府利益观及其评析，本文主要内容关键词为：学中论文,利益论文,政治论文,政府论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
在政治学领域，对政府公共性的探讨是政府研究的历久话题，对政府自利性的研究如果从政府为必要的“恶”的认识以及公共选择理论的角度来说也不是新鲜话题。古典政治学认为，政府产生、存在的目的是为了公共利益、公共目标、公共服务以及创造具有公益精神的意识形态。政府作为这些目标的实现手段之一，必须保护国家安全，提供法律手段以惩治违规者，提供社会福利以及保护国民财产等等。而近代一些政治学家认为，“官僚的目的不是公共利益，也不是最大效率，而是个人效用最大化。”① 本文对从柏拉图伊始到当代的公共选择学派等诸多政治学家们对政府属性和职能的研究进行了梳理，提炼出其对于政府利益的研究，并进行评析。
一、古代西方政治学中的政府利益观
（一）古希腊罗马时期
最早把利益与国家、政府联系起来的是古希腊的普罗素哥拉（481—411年B.C.），他认为人类最初处于孤立、分散的生活状态，由于生产和抵抗野兽侵扰的需要，人们聚集起来组成社会和城邦，为了解决人与人之间也有抵抗侵扰的问题，产生了国家和政府。国家和政府是每个人自保的需要和人们整体利益的手段，同时，神把政治智慧和政治技艺赐给了“所有的人”，因此，国家和政治统治应该是人人参与决定城邦和社会大事的民主政体，一切法律和礼俗都应是平行和公正的，因为它们是平行的人“约定”而成的。否则，伤害或不适宜人的利益和需要的政治和法律都可以或都会被废除或抛弃掉。因为人是万物的尺度。普罗素哥拉这种利益观可以说是西方政治思想中自然法与契约论的雏形，也体现出个人利益与整体利益相结合的特点。
德谟克利特（460—370年B.C.）是又一位对利益问题有所建树的思想家。德谟克利特认为，国家和政府是为了消除贫困和内战，国家的利益超乎一切利益之上。如果“国家健全，就一切兴盛”，② 为了保护国家，他主张德治法治并举，把法律约束与思想教化结合起来。法律的目的是保证人们生活得更好，“统治权自然属于上等人……人们要尊敬法律、官长和最贤明的人”③，因为这些人是国家利益和意志的代表。
柏拉图（427—347年B.C.）研究利益问题是从社会分工论开始的。他认为，人的需要是多方面的，要满足自己的需要，分工不同的人就必须与他人合作，交换劳动，相互服务，组成社会和国家。“交换是在谋求各自利益的宗旨下进行的”④，国家的目的就是保证“各以己之所产生而相互交易”的和谐，即善⑤。要保证社会的经济生活，应该把社会进行这样的分工：统治、保卫和生产。统治，就是让有理智和智慧的人（哲学王）来治理国家；保卫，就是让有意志和勇敢的人来维持生活的利益交换秩序和不受外来侵犯；生产，就是让依靠情欲支配的人去负责供给前两者物质上的利益需要。只要实现了三种人各司其职，各守其序，各得其所，通力合作，整个国家就是既保障了各自利益又维护了社会秩序的理想国，即正义。
亚里斯多德（Aristotle）是从“人是天生的政治动物”这一命题开始其研究的。他认为，单独的个人无法保障自足的生活，为了过优良生活的利益需要，就组成了城邦，也就是国家。他巧妙地从人性和功利把利益和国家结合起来。国家既然是因人们的利益而建立的，那么，它的任务就是实现人们的利益即最高最广的善业—外物诸善、躯体诸善和灵魂诸善，其中灵魂诸善最为重要。因为财富和体魄对于人的生存利益虽然必不可少，但要过优良生活，国家首先必须促使人有高尚的道德。甚至，国家要成为道德团体，否则，城邦国家无异于野兽的群体。所以，只要“全城邦可以得到自足而至善的生活”⑥，那么，人人的利益也就达到了“美满幸福”。关于政体性质，亚里斯多德则回到利益上，“凡照顾到公共利益的各种政体就是正当或正宗的政体；而那些只照顾统治者利益的政体，就是错误的政体或正宗政体的变态偏离。”⑦ 这种以利益来决定政体的思想在当时具有划时代的意义。
（二）中世纪到文艺复兴时期
伊壁鸠鲁（341—270B.C.）关于利益和政府的思想有两大特点，其一，功利是人生的一切，“快乐是幸福生活的开始和目的”⑧，是判断一切善的标准。这样，伊壁鸠鲁的功利观既体现个人利益至上论又表现出伦理道德的双重色彩。其二，人在本质上是自私的，只会谋求自身利益，这必然造成彼此伤害的局面，唯一的办法是相互妥协，订立契约，成立国家和政府，“在任何地点，任何时间，只要有一个防范彼此伤害的相互约定，公正就成立了”⑨，否则，如果有一些民族的分子不能或不愿有一种尊重相互利益的约定，那么，在此地就没有国家和政治，只会混乱和互相侵害，所以，契约对个人利益特别重要。
伊壁鸠鲁之后，阿奎那（Aquinas.Thomas）是西欧封建社会对利益和政府问题最有影响的思想家。阿奎那从人性论、分工论和目的论开始研究利益问题。阿奎那认为“人天然是个社会或政治的动物”⑩，但是，人既有自私的天性又有避害求善的理性，一方面“各人都一心一意专顾自己的利益”(11)，另一方面又愿意追求公共福利，这样，为使“私人利益和公共幸福”都得到实现，就需要一种共同的治理原则和控制体制，即国家权力机关和法律。但是，进一步推论，阿奎那认为，国家是人的理性的产物，而人的理性是由上帝所赐予的，因此，国家也是上帝所创造的了，即国家政治神创论。人们创立国家的目的是让人“过一种有德性的生活”。二是要有好的政体。阿奎那从利益出发区分政体的好坏。所不同的是，他崇尚君主制。
二、近代西方政治学中的政府利益观
欧洲的中世纪，是基督教统治的年代。禁欲主义盛行，世俗的利益受到鄙视。中世纪的历史是宗教史，没有真正意义上的社会史。只有通过利益，即社会的手段来为社会运动奠定了基础时，这样才有社会的历史。这种历史首先是从英国开始的。
（一）英国资产阶级革命时期
霍布斯（Hobbs，1588—1679年）关于利益的认识是人性论、自然论、 契约论和君主主权论四位一体的理论。霍布斯认为人性恶，权力欲、财富欲、知识欲、荣誉欲支配着人，人为了利己，不问善恶，完全以趋利避害、自我保存为标准。但在自然状态下，人人都是平等和自由的，既然如此，当人们同时想占有某物而不能共有或分享时，人的自私本性必然导致每个人都企图用伤害别人的手段来达到获得该物的目的。这样，利益上的竞争、对他人可能伤害自己的猜疑和名誉上的追求，使人们处于“每个人对每个人的战争”状态。人类在自保和利益推动下，凭借理性寻找到方便易行的法则—自然法。自然法的核心是人为了利益，应该遵守和平、公正、信义等道德戒律(12)。但理性的作用是有限的，于是，人们约定，“把大家所有的权力和力量托付给某一个人或一个能通过多数的意见把大家的意志转化为一个意志的多人组成的集体”(13)。有了契约国家，就有了主权，一切与公共和平与安全事务有关的权利，都属于国家主权的内容。霍布斯的利益观摆脱了宗教神学的影响，开始从经验和理性来看待利益和政府，用契约论来否定了君权神授论和上帝创造国家论。
洛克（J.Locke,1632—1704年）所处的时代已是资产阶级私有财产权确立的时代，所以，他的利益概念同私有财产有不可分割的联系。他认为，在自然状态下，既没有法律来裁决人们之间的利益纠纷，又没有公共权力和裁决者来保证裁决的执行。同时，由于自然法是由各个人行使的，人人都是自己行为的裁判者，但利害关系使人们常存偏私，或者由于缺乏对自然法的认识而违背之，这样，势必产生利益矛盾和纠纷。于是，人们为了财产和生命的安全和稳妥，“愿意放弃一种尽管自由却是充满着恐惧和经常危险的状况”(14)，从而便互相订立契约，自愿放弃惩罚他人的权力，把它交由按照社会成员利益和意志一致同意授权的代表来行使，这就是政府和国家。从利益角度看，他明确把利益即生命、自由、财产权作为契约和政府的起点和归宿。从政治角度看，他的分权制约以及防止专制和腐败思想对真正实现人们的利益具有现实性。
（二）18世纪法国革命时期
洛克之后，把政府利益理论的研究推向高峰的是爱尔维修（1715—1771）。爱尔维修的研究是从功利主义的伦理观出发的。他认为道德的基础是各个人对事物表现出的“一种喜欢快乐和憎恶痛苦的情感”。这种情感使人常常避苦求乐，保存自己。他说：“利益是我们的唯一推动力”(15)，追求利益不仅是合理的，而且是道德的。但是，利益不仅仅是个人的，还有公共利益和社会道德，真正的美德是“把个人利益和公共利益很紧密地联系起来”(16)，在功利主义伦理观基础上，爱尔维修提出了他的政治观。为了保障财产权和自由权，人们需要法律。如何使法律得到遵守呢？而这需要一种力量，而国家权力就是保证实施法律的力量。于是，人们创立了国家，作为履行法律的强制机关，以保护公民的利益。政府的统治以共和政体为佳。因为这种政体把个人利益与公共利益结合起来，最高权力同等地分给一切阶级或等级，并为大多数人谋利益。
（三）19世纪英国自由资本主义时期
边沁（Jetemy.Bentham,1748—1832）对政府利益的认识是从功利观开始的。所谓功利，就是外物能给当事者带来的利益或快乐，利益是人们行为的唯一标准和目的，每个人在追求自己的利益时，自然就增加了整个社会的利益。即社会利益“是组成社会的某些成员的利益的总和”(17)，国家和政治的产生是人们追求功利的结果。按照功利主义原则，政治上的统治权应属于人民，即制定和颁布国家根本大法的权利由代表人民利益的议会来行使，只有这样，才能保证政府利益与整个社会成员的普遍利益的一致，实现“最大多数人的最大幸福”。国家在经济上应采取放任主义政策，让私人在自由经营、自由贸易、自由竞争的市场中去自由交换和选择，如此，最大多数人的最大利益就实现了。边沁功利主义政治观的核心就是，政治的产生、目的和标准都是最大多数人的最大利益。
由于时代不同，在密尔所处的时代，英国工业资产阶级已控制国家权力，并且英国在海外拥有广大的殖民地，是世界的工业中心，这就使密尔的功利主义政治不同于边沁的。一是利益不仅是量的差别，还有质的区别，人们的快乐和幸福存在着高低和优劣之别。二是个人利益应服从社会集体利益。他说，与其谋一己之利，不如谋他人之利，如果个人行动对他人利益有害，就应当对他人负责，并应受到社会的控制甚至法律的惩罚。(18) 随之，密尔提出了功利主义政治观。人们建立政府是为了谋求“社会福利”，福利的核心是个人自由发展，但是个人自由发展以不伤害他人和公共利益为限。而要保障个人自由发展的利益和社会全面发展的利益相统一，有效的办法，一是靠政治势力，即政治制度的观念、现象和政治人物的势力；二是靠政治道德，即每个人、每个权力机关都需遵守法律，不能越权。这样，公共利益和个人利益就会达到和谐统一并得到实现。
三、当代西方政治学对政府利益的研究
第二次世界大战以后，随着世界政治局势的巨大变化，自然科学和行为科学的迅猛发展，社会科学之间的兼容并蓄以及各个科学之间交叉渗透情势的发展，政治学家敏感地发现过去以研究政府性质、制度和起源为主要内容的传统政治学已不适应时代的步伐，于是，在西方国家，以美国为首兴起了以行为主义为主要趋势的政治学革命，各个学派对政府利益的研究也各有自己的见解。
（一）多元主义理论
多元主义者认为，当代国家的多数决策都是国家与各种利益团体协商的结果，有的多元主义者甚至指出，在现代社会中，利益集团已经占据了国家权力的核心地位。多元主义者把国家当作压力团体之间的力量平衡器，所以他们特别强调国家的“中立性”，认为国家是一个中立的仲裁者，它不偏不倚地调节着各社会团体之间的冲突。国家代表着社会的公共利益，保证社会利益的公正分配。(19) 道恩斯提出了多元主义模式（Pluralist Model）。根据道恩斯的定义， 官僚是永久性地为大组织工作的人，在其中，他们对组织有效性的贡献无法被直接评价。(20) 在这种模式中，官僚被认为是自我利益驱动者，其自利需求是多层次的，包括：简单的利己需求，如在官僚机构或其外部的权力、金钱收入、威信、便利（个人付出最小化）、安全（预期的权力、金钱收入、威信或便利损失最小化）和广泛的自利动机，如个人忠诚、集体归属感、工作能力表现上的自豪感、为“公益”服务的愿望等等。道恩斯将官僚分为五种类型：攀缘者（climbers），他们以最大化自己的权力、收入和威信为主要行为动机；保守者（conservers），这些人将最大化自己的便利和安全放在首位，并试图一步一步地提升自己的权力、收入和威信。他们追求安定的生活和稳定的预期，反对几乎所有激进的机构改革；热情者（zealots）， 他们对自己所从事的事业本身有一种神圣感，对有利于事业之实现的改革持欢迎态度；维护者（advocates），他们把自己的利益同组织及其所代理的人联系起来，非常看重个人忠诚、集体归属感和工作出色的自豪感，这种人会积极努力去为自己的组织攫取更多的势力范围和资源；政治家（statesman），他们更多地注目于一定范围内的共同利益。各种官僚，不论出于何种目的，都追求在体制内部的升迁，如果这个目的得不到实现，随着时间的推移，他们最终很可能都变成保守者，这就是“保守主义递增律”（law of increasing conservatisms）。官僚机构的组织化是通过“科层律”（law of hierarchy）来实现的：“大规模的非市场活动中的合作需要有一种科层式的权力结构。这一规律直接源自个人能力的有限性和个人之间难以根除的冲突。”但这种科层结构又受到一些规律限制：首先是“不完全控制律”（law of imperfect control）。科层制是通过自上而下的命令结构来维持和运作的，在这种结构中，每一层次的官僚都无法实现对下层的完全控制，因为他所获得的支持决策的信息都经过了下层出于私利考虑的过滤；其次是“反控制律”（law of counter-control）。由于私利所导致的四种偏向——信息损失、对上级命令的选择性执行、在边际上利用组织资源来牟取私利以及搜寻信息行为的工具主义范式都暗示着，上级越是试图加强对下级的控制，下级就会越来越多地采取规避和反控制的策略；第三是“合作递减律”（law of decreasing co-ordination）：由于大组织管理上的诸多难题，下级在实施上级命令时所产生的“执行瑕疵”无法得到及时纠正，这些误差叠加起来，就会造成组织的失灵和合作的递减。(21)
（二）精英理论
20世纪50年代以后，精英理论在美国发展起来。精英理论认为，公民或各个利益集团可能通过各种形式的政治参与来表达利益，以对统治者施加影响，迫使他们作出有利于大多数人利益的决策。但是，利益的分配和调节则必须依靠有能力和有权力的政治精英来进行。精英理论认为，在民主制条件下，仍然存在着一个由极少数政治精英参加的统治阶级，他们结党营私，无止境地攫取私人利益。“实际上，不管何种政治形式，统治者总是确定地趋向于运用其权力控制各种事务，以便获得个人利益”(22)。精英理论家对民主政治的一般结论是：民主政治不过是专制政治的现代翻版，“人民表达其意愿的政治体制仅仅是理论家的幻想，在古往今来的东方和西方现实世界中从未出现过。”(23)
（三）公共选择理论
公共选择理论认为，人们必须破除凡是政府都会全心全意为公众利益服务的观念，而要看到政府既是由个人选出也是由个人组成的群体，议员为争取连任，官僚为争取更大的权力和更高的地位，在立法过程中，必然会采取迎合其后台支持者——特殊利益集团的态度，官僚机构也便成为利益集团在议会中的“内部说客”（in-house Lobbyists）。而且，官僚机构的扩大有着极强的动机支撑。官僚机构中的长官与雇员肯定指望从自己所属部门的扩大中获益。伴随着机构的扩大，津贴可以提高，支配的预算资金越来越多，获得提升的机会增多，上级因无权解雇雇员而缺乏的对下属的控制可以借提升下属的权力而得以加强。
公共选择理论认为，现实的政府权力运作中，存在着政府缺陷。尽管政府克服、弥补市场缺陷是“天”降于它的“大任”，但是，在执行这一“大任”时，由于政府自身利益的存在，也自然地产生了缺陷。政府缺陷有两种类型，一种是运行型政府缺陷，一种是制度型政府缺陷。运行型政府缺陷是政府在干预经济的过程中，由于政策操作失当而引致的。不可否认，这两类政府缺陷的存在都与政府利益密切相关。公共选择理论主要探讨的是制度型政府缺陷，即由政府官员制度所导致的低效率、自我扩张和权力寻租等。
从西方政治学者的论述来看，政府是否存在利益追求，一直就是一个有争议的话题。按照西方传统政治学的观点：“政府作为全体公民权力的委托行使者，除了公共利益以外，政府在行使公共权力的过程中不会追求任何个人或团体的利益，”(24) 也就是说政府及其工作人员是完美的利他主义者，政府应该是公共利益的代表者，不应该有自身的利益。美国政治学家亨廷顿也提到政府利益的概念，但他也认为政府利益即为公共利益。“政府利益就是公共机构的利益，它是政府组织制度化创造和带来的东西。在一个复杂的政治体系中，政府的各种组织和程序代表着公共利益的不同侧面”。(25) 而近代政治学，如公共选择学派，则认为政府具有自身利益，是一个利益主体。
笔者认为，首先，关于政府是不是利益主体，是否存在自身利益的不同观点，首先说明了对于政府认识在理想与现实、规范性理论和实证性理论的区别。理想的政府，其权力来源于人民，因此，由运用公共权力产生的利益必须符合人民的利益，即使政府具有利益，这个利益也等同于公共利益。但是西方现实的政治实践告诉我们，政府及其官员并不是利他主义者，政府是拥有权力的众多社会组织结构之一，与其他社会组织一起分享社会管理的种种职能，政府内部的各种权力是由社会不同利益集团“讨价还价”的结果。政府制定的政策必然会存在非“公共利益”的“政府利益”。事实上，这是一个政府利益“是否存在”和“是否应该存在”的关系。早期的政治家认为城邦是一种合作关系，城邦成立的意义是为了实现正义和维护正义。西方近代政治学则从公共的契约精神，公共福利等方面论证政府的公共性，并强调执行法律、维护社会及政治的自由、更好的福利是政府的目标。因此，公共性、公平性、公正性自始至终是政府的属性和政府发展的基本逻辑。从低级的正义向高级的正义发展，从初级的公平向高级的公平发展，整个过程就是“善”的追求过程，任何私利和杂念都可能使之失去公允，所以政府在本质上排斥自利性和自私行为。从这个意义上说，由于政府或国家是社会的公共机构，是全社会公共利益的当然代表，所以该主体只能以全社会公共福利的最大化为其行为目标，而不能有其他目标。因此，政府利益是不应该存在的，政府利益的存在将从本质上否定政府的公共属性。
而西方现实政治实践中所看到的政府官员利益的追求，其原因在于政府中的委托—代理关系。不管是哪个国家或哪一级的政府，都不是一个具体的人，而是包括统治者和官员在内的多个利益主体的作用体；但实际代表政府行使权力的却是一个个具体的人——统治者或官员。德国的柯武刚、史漫飞论述：“纵观历史，与政治权力有关的另一个关键问题是政府代理人——不论其是世袭的统治者、民选议员、部长还是被任命的政府官员——都受诱惑而按其私利行事。换言之，委托—代理问题也适用于政治组织和行政组织，因为，代理人（官僚、政治家）作为内部人，比他们的委托人——外部公民更了解情况。然而，与代理人（经理）要受竞争约束的企业不同，在政府里，对委托—代理问题缺少这样的自动监察。这造成了更大的信息不对称，并最终为代理人机会主义造成了更多的机会。”(26) 诺思在分析国家（政府）的两个基本目标时就注意到了这一点。他指出，国家的第一个目标是企图建立一套基本规则以保证统治者自己收入的最大化，而第二个目标则包含一套使社会产出最大化而完全有效率的产权。这两个目标很大程度上存在着“交替”现象。国家这两个目标冲突的根源在于，有效率的产权制度的确立与统治者的利益最大化之间存在着冲突，建立有效的产权可能并不有利于统治者利益（租金）的最大化。古今中外有许多实例对这种政府与其官员间存在利益冲突的假说提供了支持。
但某些政府官员追求利益的行为并不能证明政府利益的实际存在，在马克思主义看来，作为国家管理机关的政府，其利益取向不是个人利益，即使是统治者的个人利益。在同一个阶级中，不但个人之间的利益是相互冲突的，个人利益与阶级利益也可能是相互冲突的，即使是政治统治者的个人利益也存在着与本阶级利益冲突的可能性。因为，如果政府以个人利益为价值取向，那么，政府行为就难以实现其应有的功能，而且还可能与其功能相冲突。政府作为公共权力的使用者，是受社会公民的委托代表公民对公共事务进行管理，通过制定和实施公共政策为社会提供公共产品和公共服务，使社会成员普遍受益。公共事务的内容范围是政府根据公共利益的需要确定的。所以，谋求公共利益，维护公共秩序，增进公共福利，既是国家维护统治的需要，又是公共行政的价值目标选择。正如马克思和恩格斯所指出的，“政治统治到处都是以执行某种社会职能为基础而且政治统治只有在它执行了它的这种社会职能时才能持续下去”。(27) 随着近代以来政治国家与市民社会的分离、公域与私域的分野，政府只能致力于公共事务，满足公共需要，维护公共利益已日益成为人们的共识。只有这种认识，才能够全面反映政府所有活动领域的内容和特征，才能够反映政府的起源、性质、观念和价值目标，才能成为整个政府制度大厦的基石。
其次，这个争论从一定层面上反映了公共利益的实现途径问题。从契约论者的角度看，无论是从洛克式的和平友好的自然状态(28)，还是从霍布斯式的极端恐怖的自然状态，都无一例外地推导出同样的结果——人们为了摆脱自然状态下个人利益的无保障性而成立政府进行必要的公共管理，也就从此形成了公共利益。而从历史发展轨迹的角度看，早在古希腊的城邦政治造就的是一种以“群体本位”的整体国家观，并把公共利益看作是城邦追求的最高的善。亚里士多德认为，共同体都是为着某种善而建立起来的，因为人的一切行为都是为着他们认为的善。这种最高的善在现实社会的物化就是公共利益，这种凸显公共利益的做法为当时的城邦存在起了决定性作用，也在一定程度上促进了社会的延续和发展。
由此可知，无论从现实还是学理角度，公共利益都是维护人类延续和发展的必要，那么究竟通过何种方式实现公共利益？第一，在实现个人利益的过程中增进公共利益。这正是亚当．斯密给我们构筑的一个以个人利益为基础的制度体系，他说：“个人在这一过程以及其他过程中，都是由一只看不见的手引导着并最终增进了社会的利益，虽然这最终的结果并非出自其个人的意愿。不过，个人无意识的行为并不是不利于社会的。相反，通过追逐自身的利益，他对社会利益的不断的促进作用甚至比他想要这么做时更有效。”(29) 但如何证明这条路径的可行性呢？ 边沁认为，个人利益是能够与公共利益统一的，“社会是一个虚构的团体，由被认作其成员的个人组成，那么社会利益是什么呢？——它就是组成社会之所有单个成员的利益的总和”(30)，社会必须以个人的存在和充实为前提，才能获得实体性存在，也就是功利主义提出的“最大多数人的最大幸福”原则成为实现公共利益的唯一法则，每个人的利益增进就是公共利益的增进。
第二，国家或政府承担实现公共利益的职责，成为公共利益的实现者。这一实现路径认为，国家或政府除了承担消极地保护个人的各种权利，使公民获得个人利益的责任外，还应积极全面地拓展范围，为公民提供更多的公共利益。对此社群主义者丹尼尔·贝尔给出了这样的解释，认为：“人首先是社会的存在，正是社会的现实生活构成了他的认同和价值，包括他的道德立场，尤其是关于善的观念。个人的善首先也是社会的善的反映，社会的公共善对于社群成员的个人之善拥有优先性。”(31) 显然这种路径认为，公共利益优先于个人利益，即使如麦金太尔所说：“作为个人的我的善和社群中其他同胞的善是同一的，我追求的善绝对不会与他追求的善相冲突，因为我们追求的是共同的善，而不是私人财产，不为你我所特有，而是我们共同拥有的”(32)，这样也演化出国家或政府为了“共同的善”即公共利益的实现不可或缺的责任。
马克思主义认为，政府的利益取向，既不是所谓抽象的全社会的公共利益，也不能一般地归结为某些利益集团的利益，更不能归结为某些个人的利益。马克思主义认为，政府的利益取向，是一个与政府的本质相关的问题。政府，是国家用来管理社会事务的一系列组织机构，其本质与国家的本质一脉相承。因此，政府的本质问题，也就是国家的本质问题。那么，国家的本质是什么呢？恩格斯指出：“国家是文明社会的概括，它在一切典型的时期毫无例外的都是统治阶级的国家，并且在一切场合在本质上都是镇压被压迫被剥削阶级的机器。”(33) 自从文明社会即阶级社会产生以来，就出现了国家，出现了政府。从本质上而言，政府和国家一样，是为抑制阶级冲突而产生的，是统治阶级镇压被统治阶级的工具。因此，政府的所有行为就其最终目的而言，几乎都是用来为统治阶级服务的。正因为如此，政府的利益取向，不可能是全社会所有阶级。马克思主义认为，在现实的国家中，几乎可以说，政府是代表统治阶级的利益。正如列宁在谈到苏维埃国家的政策和阶级利益的关系时所指出的那样：“我国的内外政策归根结底是由我国统治阶级的经济利益和经济地位所决定的。”(34) 把统治阶级的阶级利益作为政府的价值取向，并不意味着政府行为不包含任何非统治阶级的利益。事实上，在一个社会，除了统治阶级，还有其他的阶级。这些阶级，有的是作为统治阶级的联盟出现的，有的是作为统治阶级的统治对象出现的。政府尽管掌握在统治阶级手中，但政府的行为也应在一点程度上反映其他阶级的利益。正是在这个意义上说，各个时代的政府，就其价值取向而言是统治阶级的阶级利益，但为了实现这种阶级利益，也要在一点程度上考虑其他阶级的利益。正因为如此，统治阶级及其代表人物往往把政府利益规定为公共利益或公共利益的最大化。
因此，尽管在很多学派认为政府具有自利性，但谁都无法否认政府是公共利益的代表者、维护者和主要实现者。政府的本质是社会公共性和阶级性矛盾两方面的对立统一。由于私人利益和公共利益之间的矛盾，公共利益以国家的姿态而采取一种和实际利益脱离的独立形式，也就是说采取一种虚幻的共同体的形式，即国家政府在形式上代表着公共利益，以公共利益的名义来运用权力。政府权力运用的效力对社会中的所有成员具有普遍性的影响力，从而也就使政府具有了凌驾于社会之上的普遍强制力和权威性。当然，政府权力作用的强制性和权威性是通过一定的程序和途径上升为对普遍的公共利益的诉求，以公共利益的名义来行使的。公共性是政府权威正当性的基础或依据，它意味着政府权力的运用必须严格地规定和限制在追求公共目标和普遍福利的范围内。只有政府能够以全体国民的合法身份代表公共利益，处理私人利益与公共利益之间的矛盾关系。尽管政府的实际行为并不总是反映公共利益的要求，但是与其他利益主体相比，政府与公共利益的关系更加密切和规范，也更加严格。政府及其公共政策从形式上而言是致力于实现社会公共利益，还是仅仅为少数人、少数集团的特殊利益服务，政府及其公共政策实现公共利益的能力和程度，是判断和评价政府及其政策的正当性、有效性的基本标准。但是政府的阶级性实质，是政府利益的真实意义所在。
注释：
① 方福前：《公共选择理论：政治的经济学》，第166页，中国人民大学出版社，2000年版。
② 北京大学哲学系外国哲学史教研室编译：《西方哲学原著选读》，第54页，商务印书馆，1981年版。
③ 北京大学哲学系外国哲学史教研室：《古希腊罗马哲学》，第120页，商务印书馆，1962年版。
④ 柏拉图：《理想国》，第61页，商务印书馆，1996年版。
⑤ 柏拉图：《理想国》，第61页，商务印书馆，1996年版。
⑥ 亚里士多德：《政治学》，第17页，商务印书馆，1965年版。
⑦ 亚里士多德：《政治学》，第132页，商务印书馆，1965年版。
⑧ 北京大学哲学系外国哲学史教研室：《古希腊罗马哲学》，第367页，商务印书馆，1962年版。
⑨ 北京大学哲学系外国哲学史教研室：《古希腊罗马哲学》，第347页，商务印书馆，1962年版。
⑩ 阿奎那：《阿奎那政治著作选》，第44页，商务印书馆，1963年版。
(11) 阿奎那：《阿奎那政治著作选》，第45页，商务印书馆，1963年版。
(12) 霍布斯：《利维坦》，第120页，商务印书馆，1985年版。
(13) 霍布斯：《利维坦》，第131页，商务印书馆，1985年版。
(14) 洛克：《政府论》（下），第77页，商务印书馆，1964年版。
(15) 北京大学哲学系外国哲学史教研室编译：《十八世纪法国哲学》，第537页，商务印书馆，1963年版。
(16) 北京大学哲学系外国哲学史教研室编译：《十八世纪法国哲学》，第550页，商务印书馆，1963年版。
(17) 边沁：《道德与立法原理导论》，第57页，商务印书馆，2000年版。
(18) 约翰·密尔：《论自由》，第102页，商务印书馆，1959年版。
(19) 俞可平：《权利政治与公益政治：当代西方政治哲学评析》，第179页，社会科学文献出版社，2000年版。
(20) Down.A.Inside Bureaucracy,Boston:Little,Brown.1967,pp.24—25.
(21) 以上论述引自：Down,A.Inside Bureaucracy,Boston:Little,Brown,1967.
(22) 俞可平：《权利政治与公益政治》，第167页，社会科学文献出版社，2000年版。
(23) 俞可平：《权利政治与公益政治》，第167页，社会科学文献出版社，2000年版。
(24) 卢梭：《社会契约论》，第82—83页，商务印书馆，1980年版。
(25) 亨廷顿：《变化社会中的政治秩序》，第23页，北京三联书店，1989年版。
(26) 柯武刚、史漫飞：《制度经济学——社会秩序与公共政策》，第395—397页，商务印书馆，2000年版。
(27) 《马克思恩格斯全集》，第20卷，第194—195页，人民出版社，1972年版。
(28) 洛克：《政府论》（下），第5页，商务印书馆，1983年版。
(29) 亚当·斯密：《国富论》，第95页，商务印书馆，1972年版。
(30) 边沁：《道德与立法原理引论》，第58页，商务印书馆，2000年版。
(31) 俞可平：《社群主义》，第97—98页，中国社会科学文献出版社，1998年版。
(32) 欧文·休斯：《公共管理导论》，第43页，中国人民大学出版社，2001年版。
(33) 《马克思恩格斯选集》，第4卷，第176页，人民出版社，1995年版。
(34) 《列宁全集》，第34卷，第306页，人民出版社，1985年版。