农村最低生活保障制度的财政支出分析——基于负所得税法和差额补助法的比较，本文主要内容关键词为：差额论文,财政支出论文,所得税法论文,最低论文,农村论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
2007年7月11日，国务院下发了《关于在全国建立农村最低生活保障制度的通知》（以下简称《通知》），至此，在城镇最低生活保障制度推行后8年，农村最低生活保障制度终于得以全面建立和实施，此前全国各地农村处在试点之中。这是政府消除贫困、统筹城乡发展的重要制度安排，也是继农村税费改革后的又一项重大惠农政策，在我国农村反贫困事业中具有里程碑式的意义。目前，我国农村最低生活保障制度存在着由各地经济社会发展水平不一致而导致的城乡之间、地区之间低保待遇水平差距较大等主要问题。
无论城市还是农村，最低生活保障金都来源于政府财政支出，体现政府对国民生存权的保障。最低生活保障制度的目的是，帮助城乡居民摆脱因各种原因陷入的暂时贫困状况并促使其走上自食其力与自我发展的道路。按照目前我国低保制度待遇水准核定、发放的做法，尤其是农村低保制度确立还不久，能不能达到该制度预期的激励功能，政府财政为此要承担多大规模支出，是否能做到可持续性，对这些关乎农村低保制度运行成败的关键问题，本文拟做进一步地探讨。
一、差额补助法：目前农村低保金的核定方法
所谓差额补助法，就是指一个国家或地区对于人均收入在贫困线以下的家庭，给予一定标准的经济补助。其计算方法如下：
补助标准额＝最低收入标准－实际收入额（式一）
式一方法在实践中操作非常简便，其“差额”程度也十分明显。这就是凯恩斯主义所主张的差额补助制度，它强调贫困线下人群获得补助的公平性。家庭人均收入在贫困线以上的，则不能享受政府的差额补助金。世界上大多数国家对贫困家庭的救助政策基本上都采用此法。我国城镇低保制度一开始就运用了这个制度，农村低保制度建立也继续沿用了这个低保金核定的方法。
《通知》对农村低保金来源与低保金标准核定也都做了明文规定：(1)农村最低生活保障资金的筹集以地方为主，地方各级人民政府要将农村最低生活保障资金列入财政预算，省级人民政府要加大投入。地方各级人民政府民政部门要根据保障对象人数等提出资金需求，经同级财政部门审核后列入预算。中央财政对财政困难地区给予适当补助。农村最低生活保障资金实行专项管理，专账核算，专款专用。(2)最低生活保障金原则上按照申请人家庭年人均纯收入与保障标准的差额发放，也可以在核查申请人家庭收入的基础上，按照其家庭的困难程度和类别，分档发放。实际上，分档发放的低保金审核方式也是建立在差额补助基础上的分级、归类。
二、负所得税法：具有激励功能的再分配理论
负所得税法是诺贝尔经济学奖获得者、货币主义学派的代表人物美国学者米尔顿·弗里德曼教授于1962年提出来的[1]。他在《资本主义与自由》中主张由政府规定最低收入的保障数额，然后根据个人实际收入对不足者予以补助，收入越高，补助减少，直至收入达到个人所得税的起征点为止。它实际上是政府通过转移支付的方式向低收入者支付所得税金，故称之为“负”所得税法。随着负所得税思想的发展，出现了单一税率和累进税率的负所得税两种计算方法。理想状态是运用累进税率方法来调节收入分配，每一收入段的税率都不一样，这样再分配的精确程度高，但该方法操作过程复杂，工作量很大，为了便于管理，提高工作效率，一般都采用单一税率的负所得税法；其计算方法参见下列两式：
负所得税额＝最低收入指标－（个人实际收入×负所得税税率）（式二）
个人可支配收入＝个人实际收入+负所得税额 （式三）
由式二可以看出，个人实际收入越高，获得负所得税额就越小，但依据式三其个人可支配收入总额还是大于低层次收入者。当个人实际收入与负所得税税率的乘积等于最低收入指标时，负所得税额为0，即不能享受政府的补助。而当个人实际收入越过这一阶段时，不仅不能获得政府的负所得税补助，反而还要向政府缴税（负所得税额为负值），个人实际收入越高，意味着向政府纳税越多。尽管如此，由于其个人实际收入基数较大，仍不会改变其可支配收入额高于低层次收入者的趋势。
由此可见，即便按照单一税率的负所得税法来对低收入者补助，也比差额补助法的平均主义的效果要好。因为在差额补助法下，个人实际收入越高，得到的补助越少，最终可支配收入是一样的。但在负所得税法下，随着个人实际收入越来越高，其获得的负所得税额虽越来越小，但其最终可支配收入是越来越多的。也就是说，在负所得税法下，贫困者有较大动力去努力工作增加自己的收入，从而降低对政府补助的依赖程度。这体现了负所得税法的激励功能，与差额补助法相比，它防止了对低收入者的收入人为拉平，在提高效率的基础上，兼顾了公平。
三、农村低保制度的财政支出分析
负所得税法具有明显的激励功能，那么，能否运用它到我国农村低保制度中呢？农村低保目的是“造血”，“输血”只是途径。只有农村贫困居民通过低保金的帮助来脱贫致富，农村贫困人口才会越来越少。然而，国内学术界对负所得税法褒贬不一（唐钧，1997；王喆、李航星，2006；易艳玲、蒲晓红，2008；等等）。通过运用负所得税和差额补助这两种方法对农村低保制度财政支出的实证分析，其中的利与弊才能清晰地展现出来。
（一）农村绝对贫困线与贫困人口总数（2000-2008年）
我国农村绝对贫困线1999年和2000年年人均纯收入按625元计算，此后逐年提高了标准，2001年为630元，2002年为627元，2003年为637元，2004年为668元，2005年为683元，2006年均为693元，2007年为785元，2008年提高为1196元。可以看出，我国农村贫困线标准除2008年外都在600-800元区间内。根据民政部规定，农村低保起码应该保证低保对象的生活水平不低于绝对贫困线，否则就无法保证农村居民的最低生活需求。
我国农村绝对贫困人口数2000年为3209万人，2001年为2927万人，2002年为2820万人，2003年为2900万人，2004年为2610万人，2005年为2365万人，2006年为2148万人，2007年为1479万人。2008年贫困线标准增幅较大，到年末农村贫困人口为4007万人。
（二）农村绝对贫困线下居民年纯收入分组的比重（2000-2007年）
由于2008年的统计数据缺乏，这里只能掌握2000年至2007年农村居民年纯收入分组的比重，如表1所示。
前文已述，我国农村绝对贫困线2000-2007年都在600-800元标准内。由于统计数据没有提供600元至每年贫困线之间（如2000年，600-625元段）居民年纯收入组的比重，本文取贫困线最大值800元，同时，也是为了测算两种救助标准核定方法下政府财政支出的最大值。
因为表1农村居民年纯收入分组比重是0-100、100-200、……、4500-5000、5000元以上共计20个收入段的百分比，所以，有必要将800元贫困线下7个收入段的比重转换成百分比（参见表2）。
（三）农村绝对贫困线下居民年纯收入分组的人数（2000-2007年）
测算出每个收入段的贫困人口数是计算财政总支出的前提。根据表2和历年农村绝对贫困人口总数，就能计算出贫困线下每个收入段的人口数，如表3所示。
（四）基于负所得税法和差额补助法的农村低保财政支出（2000-2007年）
由于统计数据提供的是分段收入，表3测算的数据也是每个收入段的总人口，为科学计算起见，本文以每个收入段的中位数作为该段贫困人口的年纯收入，以800元作为农村最低生活保障线，根据农村居民消费支出情况，采用10%的单一负所得税率。依据式一、式二和式三计算两种方法下个人可支配收入情况（参见表4），再根据表3每个收入组的贫困人口数，来测算2000-2007年的农村低保的财政支出规模，如表5所示。
四、农村低保制度财政支出的比重
为了考察两种补助方法下农村低保制度财政支出的可持续性，本文以国家财政收入做参照系，根据表5测算结果来计算农村低保制度财政支出占国家财政收入的比重（如表6所示）。
五、结论与建议
通过对农村低保制度的财政支出及其占国家财政收入比重的测算，可以从中得出一些有价值的结论。
1.农村低保制度采用差额补助法，补助标准较低。虽然差额补助能够体现公平，但缺乏效率，最低生活保障线下最低收入者与最高收入者的最终可支配收入是一样的，这容易造成“负激励效应”。同时，从历年财政支出来看，差额补助金总额占国家财政收入比重很小，且呈逐年下降趋势，至2007年为0.1，最高年份2000年也不过是0.6。这说明两个道理：一方面差额补助标准较低；另一方面农村低保制度取得了一定的成效，贫困人口显著减少，财政支出也随之减少。
2.负所得税法补助的农村低保财政支出负担比差额补助法要重。按照10%的单一负所得税率，从测算结果可以看出，当年负所得税法的财政支出总额一般都是差额补助法财政支出的2-3倍。在最低生活保障线、贫困人口数不变的情况下，采用负所得税法补助总是比差额补助法的财政支出总额要多。这可能也是一些学者反对运用负所得税法来核定城乡低保制度待遇标准的原因之一。
3.两种补助方法下的农村低保财政支出规模在国家财政收入中所占份额很小，国家财政支出负担呈现可持续性。负所得税法和差额补助法下的财政支出最高年份在2000年，分别为238.8亿元和77.6亿元，最低年份在2007年，分别为111.4亿元和49.9亿元。随着国家消除农村贫困政策的力度加大，贫困线标准的提高，贫困人口会明显增加，如2008年贫困线（不再分绝对贫困与相对贫困）提高至1196元时贫困人口就增加到4007万人。但国家财政收入增幅较大，而且贫困人口在政策保护下自然减少，应该说国家财政投入是可持续的。
本文实证分析表明，目前农村低保制度设计还有一些不完善之处，为促进新农村建设和统筹城乡发展，在国家财力可支撑的前提下，应采取积极措施健全农村最低生活保障制度。
第一，启动负所得税法核定农村低保金标准。也就是说，农村更急需负所得税制度解决贫困问题。这是因为：一是农村贫困人口的贫困程度比城市要严重，贫困人数也比城市要多，负所得税制度更有利于提高农村贫困人口的收入，同时，其激励功能也更有利于贫困人口早日脱贫致富，以防止出现“贫困陷阱”和贫困户无力自拔、贫困代际传递的现象。二是国家财力的可持续性能保证农村低保制度正常运行，虽然国务院规定农村低保资金主要来源于地方财政，但中央财政可以通过转移支付的方式来增加地方财政的投入。
第二，试点进行，逐步扩大制度覆盖面。由于东部地区农村经济收入水平相对较高，可以选择中西部省份的农村进行试点。农村低保资金基本来源于省、市（县）两级财政，中央财政投入表现在对财政困难地区的适当补助上。一般宜以市县为单位，根据农民年纯收入确定合理的统一最低收入指标，据有关专家测算，我国城乡贫困线可定为人均可支配收入的30%-35%之间[2]，然后，再依据两级财政的状况制定科学的负所得税率。负所得税率越高，政府财政负担越小。
第三，负所得税法在农村低保制度中的设计要进行修正。弗里德曼的负所得税制度应用于所有国民，当负所得税额为0时就意味着个人享受不到负所得税的补助，而当收入超过这个阶段后，个人不仅拿不到政府的负所得税补助，还要按照负所得税的税率向政府缴税，实际收入越高，向政府缴税就越多。因此，在我国农村低保制度中实行负所得税制度，不能全盘照搬，要进行修正。事实上，目前世界上也没有哪个国家完全采用负所得税制度，实施了该制度的国家也是把它作为其他福利制度的补充。如负所得税制度实施较广的加拿大，也只对低收入者的儿童抚养、配偶补助、失业保险费、教育费、医疗费等方面实行了负所得税制度，并且，负所得税额可抵减应缴所得税额。根据我国农村的经济发展水平，税收制度的科学性设计主要体现在按收入分段制定税率上，即：最低生活保障线下的收入采取负所得税法补助；低保线至年个人收入所得税起征点之间免税；超过个税起征点按收入税征收。这样的制度设计无疑达到了缩小收入差距的目的，做到了效率与公平的有机结合。
第四，负所得税制度要与农村其他救助制度配套使用。负所得税制度对农村社会救助制度只能起到补充作用，不可能发挥替代效应。如因病致贫的低保户贫困问题恐怕是负所得税制度的有限货币补助难以解决的，有必要通过医疗救助或慈善捐赠等途径来减轻贫困程度。参加新型农村合作医疗与新型农村社会养老保险制度也是防贫的重要举措。
总之，负所得税法用于农村低保标准核定，经过测算分析，表明国家财政支出的负担不仅可承受而且可持续的这个关键结论是无可争辩的。继而应着重对负所得税法进行修正、试点与配套方案的科学设计及付诸实施，使其接近或尽量达到“帕累托最优”状态，从而惠及广大农村居民。
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