G20机制化与全球经济治理改革，本文主要内容关键词为：全球经济论文,化与论文,机制论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
始于2008年的全球金融危机，深刻暴露了世界加速进入经济全球化时代后全球经济治理的不足。由此，全球经济治理改革成为推动世界经济健康、有序发展的重要基础之一。二十国集团(G20)匹兹堡峰会确立G20今后将机制化，有望成为国际经济合作与协调的主要论坛。不少人对其寄予厚望，将其视为后危机时代改革全球经济治理框架、建立国际经济新秩序的有效载体。如有专家就认为：“G20是一个极具代表性的新的国际合作框架基础。它的历史使命不应仅仅局限于解决眼下的国际金融危机，而应随着21世纪国际地缘政治的发展变化，肩负起建立国际未来新秩序的使命。”①不过，在我们看来，本次金融危机所触发的全球经济治理改革才刚刚起步，G20机制化不过是其重要的标志之一，其未来前景还有相当的不确定性。当然，不管怎样，全球经济治理必须进行改革，以适应全球化步入新时代的要求，这是毫无疑问的。
一、经济全球化与全球经济治理
一般认为，哥伦布发现新大陆开启了人类社会的全球化进程，世界由彼此割裂的碎片化状态逐渐向互相融合的一体化方向发展。冷战结束后，全球化进程不断加速，人们已普遍意识到世界正处在一个历史性的时代转换里，这个时代转换涉及政治、经济、文化、法律、社会、军事等人类生活的各个领域，关系到人与人的生活交往方式、人与自然环境的关系、国家及地区间相互关系、国家与国际组织间的关系、人类社会发展模式的变化等等重大问题。可以说，“全球化是当代世界的最明显、突出、重要的发展趋势，是我们这个时代最重要的特征。所以很多人都说，现在整个人类社会已经进入了一个全球化时代。总之，全球化深刻地影响着当今世界的历史发展进程”。②
在这一历史发展进程中，并行着多维度的全球化进程，即经济全球化、文化全球化、法律全球化、公共事务全球化等，其中，经济全球化的事实比较无人质疑，而其他维度的全球化却广受批评，这不在我们的讨论范围内，不需赘言。经济全球化，根据国际货币基金组织的权威解释，是指跨国商品与服务交易及国际资本流动规模和形式的增加，以及技术的广泛迅速传播使世界各国经济的相互依赖性增强。③但经济全球化在带来全球经济加速发展、各国经济相互依赖增强的同时，也带来了许多前所未有的不可测的全球性风险，世界正在进入一个如安东尼·吉登斯和乌德里希·贝克所描绘的“风险社会”。在经济全球化时代的“风险社会”里，全球经济已经错综复杂地联结在一起，一国经济发生问题，往往会引起地区性乃至全球性的经济风险。这些风险和危机非一国政府力量所能控制，这就要求各国政府、国际组织、非政府组织、跨国公司、银行金融机构等国际行为体共同合作，进行“全球经济治理”。
与全球化进程相契合，全球治理的概念缘起于上世纪90年代，并越来越成为学界热议的问题。尽管全球治理理论仍有许多争议，但在对全球治理的总体认识上，一般认为，全球治理是指国际社会各行为体通过协调、合作、确立共识等方式参与全球公共事务的管理，以建立或维持理想国际秩序的过程。这一治理既不是世界政府也不是民族国家行为体的简单组合，而是一种国家与非国家行为体之间的合作，以及从地区到全球层次解决共同问题的新方式。④在全球治理的议题中，包括全球经济、人类安全、气候环境、公民社会、能源利用，等等，其中，最为核心和最重要的议题自然是全球经济治理，因为无论是气候、环境还是能源等方面的问题，往往都是由经济发展所衍生的次生问题。金融危机前，全球经济治理框架早已形成，这一框架以美国为主导，以IMF、世界银行和WTO为国际经济交往的支柱，以G8为协调平台。显然，这是一个西方国家特别是美国主导的、符合西方国家利益的经济治理框架。
二、全球经济治理改革与G20机制化
全球经济治理框架虽然早已形成，但并不符合后冷战时代民族国家体系的要求，本次全球金融危机无情地从两个方面揭露了这一全球经济治理框架的不足：一方面，该治理框架所预示的经济全球化方向，实际上意味着资本的单边逻辑，伴随的是资本主义制度和新自由主义经济体系在全球的过度扩张，其中包括美元信用的滥用、金融创新与金融监管之间的失衡等，最终导致危机的发生；另一方面，发展中国家在该框架中处于“被全球化”的地位，只能被动地接受西方确立的价值观、经济交往规则和被迫服从现行全球治理框架。一旦危机来临，发展中国家往往受到更大的冲击。
应当说，经济全球化是人类历史发展的一个客观必然进程，是迈向人类社会更高历史阶段的必由之路。经济全球化虽然有全球经济危机等负面后果，但正如前述，这主要是由于当下的全球经济治理是由西方国家主导而缺乏发展中国家的参与所造成的。同时，负责对全球经济进行协调的G8已经无法反映世界经济力量对比变化的现实，其构成缺乏代表性，无法担负起协调全球各方应对危机、复苏经济的努力。这些都表明，现行全球经济治理框架已经落后于经济全球化的发展，要求我们进行全球经济治理改革，以推动世界经济健康、有序发展，避免全球性危机的重演。
正是在这样的背景下，在全球金融危机来袭之机，G20峰会迅速走向前台，承担起危难之际增强全球信心、协调各方共同应对危机的重任。时至今日，全球金融危机的阴霾正在渐渐散去，G20峰会应该说功不可没，G20的机制化也因此成为应对危机触发的全球经济治理改革的一个起点，更代表了全球治理改革的一种正确方向。但是，机制化后的G20能否开创一个崭新的全球经济治理局面，仍然存有疑问。毕竟，至少到目前为止，G20的机制化仅仅是在现行框架下对全球经济治理的一种技术性修正。
首先，现有国际经济格局未发生根本改变。金融危机虽然给美国经济造成了巨大冲击，但美国的经济基础并没有受到根本打击，美国经济总量仍是全球第一，美国仍然是全球最具创新性的经济体。欧、日虽然在金融危机中受到的冲击比美国还大，但它们的经济总量依然庞大，仍然在国际经济格局中占据着重要位置。中国经济虽然在危机中依然强劲增长，2009年GDP总量接近5万亿美元，直逼日本，但与美国之间的差距仍然相当大，特别是在人均GDP以及引领经济可持续发展的科技创新能力上，与美国更是相去甚远。至于印度、巴西等其他新兴大国，追赶的目标还仅限于英、法、意。
其次，美元在国际金融体系中的地位依然稳固。虽然在危机的冲击下，市场一度表现出对美元前景的悲观预期，但随着危机的蔓延和深化，美元并没有崩盘，甚至因祸得福，成为全球资金的避险港湾。近期，欧元、英镑由于债务危机相继走软，更映衬出美元在国际金融体系中牢固的霸主地位。这种情况与上世纪30年代发生的全球经济危机完全不同。在那次危机中，当时的世界通用货币英镑币值暴跌，直接导致当时的国际金融体制的崩溃，并将全球拖入了大萧条，最终催生了新的布雷顿森林体系及其相应的全球经济治理框架。
再次，到目前为止，全球经济治理的基本框架仍然是由IMF、世界银行以及WTO组成。本次金融危机并未造就出一个新的世界经济秩序，“尽管经济危机给世界带来一定打击，但其严重程度不足以引发类似于毁灭性战争后的世界重组”。⑤由此，国际经济交往规则仍然主要由美国等西方发达国家主导，包括WTO框架内的贸易救济措施、IMF和世界银行的贷款和发展援助等，特别是全球经济议题的设置，还主要有利于发达国家而非新兴国家、发展中国家。当然，现有框架增加了G20这一国际经济协调更大的平台。
最后，G20是国际合作应对危机的产物，与G8在本质上并无不同。灾难性的动荡往往成为对全球经济治理框架进行技术性修正的良机。G8的雏形是1975年为应对第一次石油危机由美日英法德举行峰会而形成的，后来实现机制化，并在原有基础上扩大化。与之相似，G20在危机前仅是非正式的部长级论坛。如果没有这次危机，G20高密度的三次峰会及迅速机制化是很难想象的。罗伯特·希勒曾建言G20峰会：“问题的关键还是信心问题。”⑥仔细品味他的话，我们能发现，危机中的发达国家急于拉上新兴国家召开G20峰会，就是为了展示力量，增强全球的信心。因而，我们也有理由怀疑，危机过后，“随着世界经济的日益好转，G20是否还拥有足够的动力推动其在更广泛的经济领域发挥更大的作用？”⑦
因此，我们看到，G20机制化作为全球经济治理改革的起点，目前只不过在现行诸多层面上增加了又一个国际协调平台，是发达国家不得不对自身经济实力下降、新兴国家经济在全球比重上升之现实的回应，因为“现存的国际机构对目前世界面临的难题已无能为力，改革迫在眉睫，而当前没有比G20更好的替代组织”。⑧但是，全球经济治理框架的其他层面尚未发生根本改变，甚至G8也没有变。
另外，机制化的G20虽然在一定程度上为缓解全球经济治理的困局作出了贡献，但其本身的有效性仍有待检验：
一是G20虽然扩大了发展中国家的参与权，但对其开展国际经济协调之效率的置疑也随之而来；
二是G20仍然是一个主要由美国选定成员的大国集权俱乐部，国外有学者就强烈抨击G20的合法性：“自我选出的G20无视小国的国际权利，打着多边主义的旗号替它们作决定。实际上，这是一种国际黑帮规则，既无法得到局外人的尊重，也得不到他们的遵从”⑨；
三是以往三届峰会实际协调成效不佳，特别是关于反对保护主义、结束多哈回合谈判等承诺均未兑现。匹兹堡峰会前发布的一份由WTO、OECD和联合国贸发会议共同起草的报告，评估了G20成员自伦敦峰会以来采取的贸易和投资措施以及各方信守抵制贸易保护主义承诺的情况。报告认为，整体看来，G20成员虽然没有广泛使用贸易和投资限制措施，但继续以有限的方式采取各种关税和非关税措施，这些措施阻碍了贸易流动。最主要的危险是G20成员继续向保护主义压力让步，特别是在失业不断增加的情况下；
四是危机后西方国家与新兴国家分享其固有全球经济治理权力的意愿存在不确定性。世界经济处于低谷时协调各方达成一致比较容易，但经济开始恢复时协调各方就很难在国际层面上达成共识。尤其是，奥巴马的外交协调战略是在全球金融危机背景下推出的，借助G20平台与新兴国家合作应对危机是该战略的重心之一。近期，随着美国经济逐渐复苏，美政府与新兴国家协调时的姿态渐趋强硬，中美经济关系因此甚至濒临贸易战的边缘，这些都进一步加重了新兴国家的疑虑。
但是，G20代表的全球经济治理改革的方向无疑是正确的，即西方发达国家必须与发展中国家特别是新兴大国协调国际经济事务。“西方最终不仅认识到，世界经济力量的平衡已经转向了东方，而且，他们也迫切需要东方的支持，以将世界从现在的经济困境中解救出来。”⑩因此，“从长期看，G20要成功，不是很容易，主要的难点是西方国家和新兴大国如何合作与分权”。(11)合理的推测是G8将在一定时期内继续存在，与G20一起构成国际经济协调多个层面中的两个主要平台。这正如美国人自己设想的：“要完全将G8抛弃，或者指望G20能够成为解决一系列政治问题的全球领头羊，时机还不成熟……一般认为，奥巴马政府至少应当留一手，将G8作为一与G20机制相平衡的谈判机制。”(12)
三、美国的全球经济治理改革“路线图”
目前，金融危机的阴影正在逐渐褪去，美国经济已经度过最困难的时刻，复苏的曙光已经出现。据最近公布的数据，美国2009年第四季度经济增长达5.7%，为连续第二个季度增长，也是6年多来的最大季度增幅；失业率已脱离两位数区间，各大企业2010年2月公布的计划裁员数创自2006年来最低，等等。数据鼓舞人心，美国政府和大多数经济学家相信美国经济已站稳了脚跟。展望后危机时代，加强金融监管、发展低碳经济和扩大出口已经成为美国对外经济的三大战略，为此，美国将顺应形势的要求推动改革全球经济治理框架，紧紧掌握改革的主导权，使改革服务于三大对外战略。
首先，顺应发展中国家和新兴国家的要求，对全球经济治理改革持积极立场，以确保美国对改革有足够的影响力，同时毫不犹豫地驳回可能损害美国利益的议题，使改革过程及其结果为美国的国家利益服务。现存体系虽是由美国主导创造，符合美国利益，但并不意味着对其改革就必然损害美国利益。相反，在改革的大势已成定局的情况下，主导对现存框架进行改良、完善，才能保证改革向不损害既有框架下美国利益的方向发展。
其次，主导全球经济治理向包括新兴国家在内的新体制过渡，以重建并强化美国在本世纪初下降了的政治和经济实力，并“用美国以往领导国际社会发展出的国际制度、条约、规定、行为准则等全面架构，指引、培养各个国家之间的合作”。(13)也就是说，在改革现存框架的过程中，促使新兴国家最大限度遵守美国所主导建立的各项国际规则，确保面对全球威胁时得到新兴国家最大限度的合作。
第三，把提供全球基本公共产品的责任从美国等单个或少数西方国家转移到一个更大的平台上，要求中国、印度和巴西等新兴大国承担更多的国际义务和责任，甚至不惜为此牺牲自己的“短期”利益。为此，美国还致力于创建和维持一系列的工具和手段，以监督各国分担义务和责任，G20匹兹堡峰会创设的“各国相互协调和评价”机制，已就此迈出了第一步。
第四，支持在现有全球经济治理框架基础上的改革，从而避免对整个框架大动干戈。即便如此，其前提仍然是不能危及美国的领导地位。例如，美国支持发展中国家改革IMF和世界银行的要求，包括投票权改革，但前提是中国等新兴大国的投票权得到提高的同时，不能动摇美国在这两个机构中的否决权。
第五，通过议题设置控制全球经济治理改革进程。美国曾为G20华盛顿峰会设定了五大议题，即分析危机起因、评估各国应对措施、确定改革全球金融和监管系统基本的原则、落实具体行动计划以及重申支持自由市场原则等，重点是团结各国应对危机，不乏自我检讨的成分。美欧协调后的G20伦敦峰会则着重讨论复苏全球经济、增资IMF、恢复放贷、加强金融监管、反对保护主义和帮助发展中国家等六大议题，重点依然没有发生大的变化。但是，G20匹兹堡峰会美国拟定了九大议题，除了涵盖上述议题外，突出“可持续与平衡发展框架”。会前奥巴马不惜为此亲自造势，最终促使峰会实质性启动“各国相互协调和评价”程序，即各成员国在IMF的帮助下评估其他国家的政策制定和实施状况及对经济增长的实际影响，内容涉及外汇储备、信贷、国际收支等，从而使全球经济治理改革的目标成功地从危机的真正源头——金融问题转变为失衡问题，转向了检讨别的国家，尤其是中国。需要高度警惕的是，2010年的两场G20峰会的重点很可能是美国联合G20其他成员国就人民币汇率向中国施压，甚至可能搞出一个多边约束机制。3月23日，加拿大财长宣称，人民币汇率问题将成为今年6月G20峰会的讨论内容。“美国的最终目的肯定是实现堪称‘第二个广场协议’的人民币完全浮动汇率制”，(14)从而使中国彻底失去挑战美国的可能。
四、中国面临的挑战与对策建议
对中国来说，本次金融危机在严重冲击我国经济发展的同时，也提供了一个难得的历史机遇。由于应对得当，中国在国际经济格局中的地位进一步提高，并不自觉地走上了全球经济治理的前台。从这个意义上讲，G20机制化虽然只是对全球经济治理改革在技术层面上提供的一种解决方案，但它代表了符合中国等发展中国家、新兴国家利益的方向，即“未来全球规则的主要制定者不再由西方七大国主导，而是需要由更多重要国家一起来主导。换言之，一种反映各种声音的世界秩序正在形成”。(15)
不过，由于中国人口基数庞大、内部差距悬殊等特殊国情，中国在国际经济格局中的地位并不像统计数据显示的那样有力和扎实：
首先，经济和金融实力有限。从历史上看，国家力量的发展都是从工业、贸易实力直至金融实力。二战前，英国在历次经济大萧条中逐渐丧失优势产业，让渡给美国、德国、俄国和日本等，与此同时，其在金融和军力层面上提升自己的实力，保持着英镑的基础货币地位，因而仍然得以维护世界霸权。美国在一战前后主导了第二次工业革命，经济规模达到英国的4倍，并在20世纪20年代成为持有欧洲国家庞大战争债权的金融大国，但也还是在二战后，通过布雷顿森林体系建立起美元的世界储备货币地位，才真正取代英国成为世界霸主。中国目前工业和贸易具备了一定的实力，但与美国相比仍有相当的差距，金融实力更是相去甚远，加上和平时期的时代背景，人民币要成为储备货币可能要走更长的路。
其次，技术和创新能力不足。中国目前仍然不具备美国当年领导第二次工业革命时在技术领域所拥有的先进性，尤其是在引领全球经济革命性发展的创新能力上与美国存在相当差距。
第三，国际身份日趋模糊。过去，毫无疑问，无论是我们自己还是其他国家，都把中国定位为发展中国家，对中国承担国际责任的期待和要求也基本符合我们的实际情况。本次危机后，国际甚至国内对中国的期待明显高涨，中国成为G20成员也使得一些发展中国家认为中国已经脱离自己的阵营。实际上，“中国的实力并没有因为G20峰会而达到某种历史新高度，中国只是G20的一个参与者，……在相当长的时期内，国际政治、经济秩序仍然是由西方主导的，这一秩序的调整与改革需要很长时间，甚至连中国自己也没有作好改革这种秩序的准备”。(16)“美国或许希望让中国脱离发展中国家这个大集体”，(17)这有助于美国要求中国承担更多的国际义务和责任，即便中国实际上力不从心。
第四，前车之鉴触目惊心。上世纪70、80年代，日本崛起并因此成为全球经济治理的一个重要参与者。曾几何时，美国人也创造了类似于Chinamerica那样的Amerinippon的词汇，以表达对日本可能取代美国地位的担忧。但是，美国借助G7这一当时对全球经济治理框架的技术性修正方案，通过广场协议这一多边机制施加压力，加上日本自己的决策失误，致使日本陷入了长达20多年的经济停滞，完全丧失了保持经济持续增长甚至超越美国的可能。
因此，在通过G20参与全球经济治理改革的过程中，对于中国能够发挥多大的作用、承担多大的责任，尤其是机制化的G20对中国经济发展及其政策制定的影响，要有清醒的认识和妥善的应对。为此，作者提出如下建议：
1.充分肯定和积极维护G20峰会这一全球经济治理改革的技术性成果及其所代表的正确方向，突出强调改革的渐进性和在原有框架内进行的原则。同时，更加重视IMF、世界银行等框架内机构的改革。目前，IMF和世界银行已经确立的改革趋势于我有利。实际上，“在IMF内部讨论改革已经好几年了。但只有当新兴经济体牢固地占据国际金融的首要谈判平台时，这样一种根本性的改革，即对旧有秩序的决定性变革而非新的布雷顿森林体系，才成为可能”。(18)
2.坚持把G20限定为国际经济和金融协调平台，避免G20小联合国化。G20议题的泛化将导致发展中国家的不满，加大中国脱离“发展中国家”大集体的趋势，妨碍中国区别不同情况、战略性运用发展中国家和新兴大国的不同身份应对各种挑战。
3.提高G20议题设置能力。首先，针对国际货币体系的内在缺陷和系统性风险设置议题，深化全球金融监管和有效治理；其次，对于已经启动的各国相互协调和评价政策框架，要求各国开展评估时应区别各自的境况，避免一刀切；第三，善于拒绝与我不利的议题。在国际体系中，很少有国家会做超出自己能力范围的事情；第四，逐步提高主导议题的能力与技巧。
4.加强与G20成员国的协调。“在多边框架下推动和建立同盟力量，是削减中国独立承受西方发达国家系统性压制的有效手段。”(19)为此，首先要加强与美国的协调，中美之间虽然在全球经济治理改革的方向上可能有分歧，但在改革的渐进性和在原有框架内进行的原则上有共同利益。“中美既要竞争，又要合作，或许同时又要竞争又要合作，以创建一个双方都能因此受益的全球体系”(20)；其次是与新兴大国加强协调，在G20内克服分歧，争取集体的利益；第三是以共同利益或关切为基础，与有关成员国加强协调，如加强与德国、日本等长期贸易顺差国的协调。
5.通过各种途径，加紧培养和造就精通全球经济治理的人才，有计划地培训更多有志者参与IMF、世界银行和WTO等全球经济治理框架内机构的运作，鼓励更多的中国人加入这些机构工作。
注释：
①杨文昌：“G20：多极合作的起点”，《环球时报》，2009年4月8日第11版。
②黄宗良、林勋建主编：《经济全球化与中国特色社会主义》，北京大学出版社，2005年，第12页。
③国际货币基金组织：《世界经济展望》，中国金融出版社，1997年，第45页。
④［日］星野昭吉：《全球政治学——全球化进程中的变动、冲突、治理与和平》，新华出版社，2000年，第277-278页。
⑤斯图尔特·帕特里克：“全球治理改革与美国的领导地位”，《现代国际关系》，2010年第3期。
⑥罗伯特·希勒：“G20峰会：怎样不重蹈大萧条覆辙”，《第一财经日报》，2009年3月19日A13版。
⑦张海冰：“顺时应势：G20从边缘走向中心”，《文汇报》，2009年12月22日第6版。
⑧哈迪·苏萨斯特洛：“东亚，G20和全球经济治理”，《第一财经日报》，2009年3月30日A14版。
⑨Anders Aslund,"The Group of 20 must Be Stopped",Financial Times,November 26,2009,available at:http://www.ft.com/cms/s/37deaeb4-dad0-11de-933d-00144feabdc0.html.
⑩Philip Bowring."G20 Sits Down to a New Reality",Asia Today,December 2009.
(11)庞中英：“G20：没有远虑，必有近忧”，《环球时报》，2010年3月17日第14版。
(12)斯图尔特·帕特里克：“全球治理改革与美国的领导地位”，《现代国际关系》，2010年第3期。
(13)Nina Hachigan,Winny Chen and Christopher Beddor."China's New Engagement in the International System",Center for American Progress,November 6,2009,available at:http://www.americanprogress.org/issues/2009/11/pdf/chinas_new_engagement.pdf.
(14)岩下浩明：“埋沒する日本，G7からG20へ”，《金融財政》，2009年11月16日。
(15)谭喆：“张宇燕：620是世界与中国的转折点”，《中国社会科学院报》，2009年4月16日第2版。
(16)“参与世界变革，中国须戒骄戒躁”，《环球时报》，2009年4月8日第11版。
(17)Nina Hachigan,Winny Chen and Christopher Beddor."China's New Engagement in the International System",Center for American Progress,November 6,2009,available at:http://www.americanprogress.org/issues/2009/11/pdf/chinas_new_engagement.pdf.
(18)"Global Governance:Goodbye G7,Hello G20",The Economist,November 20,2008.
(19)郑联盛：《G8、G20、GX和中国的政策选择》，中国社会科学院国际金融研究中心，http://www.rcif.org.cn/uploadfile/200972311526871.pdf。
(20)克里斯蒂娜·拉森：“中国和美国：不可或缺的轴心”，《参考消息》，2010年3月13日第1版。
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