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近年来，在宏观调控初见成效的同时，金融领域出现了一些不容忽视的问题，成为危害金融安全的隐患，主要表现在银行资本金不足、信贷资产质量下降、银行资产结构单一、信贷资金严重财政化。针对上述问题，应把防范出现系统性、地区性金融风险作为“九五”期间金融监管的目标。
关键词：金融风险 金融安全 银行监管
殷孟波，西南财经大学金融学院院长，教授；邱泉，高级经济师，中信实业银行成都分行；仲崇岗，西南财经大学金融学院硕士研究生。（成都，610074）
近年来，适度从紧的货币政策在抑制通货膨胀的同时，促进了国民经济持续、快速、健康的发展：货币供应量得到了有效控制；在物价明显回落的同时，经济发展的速度仍然保持在8～9%较高的水平；外汇储备稳定增长；城乡居民储蓄继续增加……。但是应该看到，在宏观金融调控成效明显的同时，我国的微观金融运行存在着一些困难。对这些困难如果重视不够，可能会给我国金融运行带来一定的危害，甚至会危及金融的安全。
一、金融运行中不能忽视的问题
1.国有商业银行资本金不足，是当前金融运行中的一个突出问题。
根据各行报告的数据测算，国有商业银行的资本充足率1995年底是6.32%，今年六月底降低到5.59%。中国工商银行、中国农业银行、中国银行、中国建设银行分别为：7.89%、5.84%、6.15%、3.77%，均远远低于巴塞尔协议及我国《商业银行法》规定的8%的标准。资本充足比率是衡量银行资本安全的重要指标，资本充足比率过低，意味着我国国有商业银行在经营中面临着巨大的风险。降低国有商业银行的经营风险，满足巴塞尔协议及我国《商业银行法》的要求，我国的商业银行面临改善资产质量、补充资本金的选择。
2.金融机构信贷资产质量下降，经营风险增加。
金融资产质量差主要表现为：呆滞贷款占较大比重，企业欠息日趋严重，企业把破产的风险转移给银行，信贷资产风险加大。
（1）国有企业负债水平高，债务沉重，付息压力增加。目前国有企业的资产负债率水平平均达到80%以上，其中有相当部分企业负债率在100%，处于资不抵债的边缘。在企业负债中，有70%来自银行贷款。50年代国有企业的自有资金一般在70%以上，银行只提供30%的季节性、临时性贷款；1983年实行银行统管流动资金时，企业自有流动资金尚有55%，银行贷款占45%左右。从1983年到1993年的10年间，企业的生产扩大了几倍或十几倍，但国有企业的自有流动资金不仅没有增加，反而经过几次冲销减少。到1993年6月末，企业财务制度改革前国有工业企业的自有流动资金只剩下7.6%，企业扩大再生产的资金几乎全部依靠银行贷款。据统计，企业负债中有近30%是不良债务。许多企业缺少起码的承担财产责任和清偿债务的能力。过重的还本付息压力，过低的有限责任能力给银行信贷资金的运作带来了风险：一方面表现为银行信贷资产质量下降；一方面表现为银行应收未收的利息增加。就目前来看，企业的利息负担主要是贷款增加过多造成的。据统计，工业生产企业贷款余额1981年为461亿元，1994年达到7393亿元，1995年上升到了9123亿元。因此，过分依靠贷款，过重的债务率是企业经营风险增加的一个原因。这个问题反映到金融领域内就是信贷资金效率降低，呆滞坏帐增加。
（2）国有商业银行信贷资产质量下降，资金周转慢。第一，短期信贷资金被大量长期占用，逾期贷款比例一直居高不下。国有企业资本金不足，本应由国家财政投入资金解决，但由于财政无力注资，致使企业过度依赖银行贷款。而国有商业银行又是国有企业的主要信贷资金供给者，流动资金贷款70%以上投向国有企业。其结果，国有商业银行很大一部分流动资金贷款有借无还，被当作铺底的资本金长期占用，成为难以按时归还的逾期贷款，严重影响信贷资金的循环和回流。第二，银行经营风险加大，经营管理陷入两难困境。企业过度负债使企业承担市场风险的能力下降，在这种情况下，银行要强调信贷资产风险管理，便会因为大多数企业不符合贷款条件而造成资金闲置、浪费；如果银行强调资金使用效益，增大信贷投放，又将使银行信贷资产处于高风险之中，有相当一部分可能收不回来。第三，部分地区和企业逃废银行债务，银行信贷资产大量流失。国有企业摆脱困境的根本出路在于改革，转换生产经营机制，但在企业过度负债和缺少新增资本金来源的情况下，部分地区和企业把逃废银行债务视为摆脱困境、轻装上阵的捷径，致使银行信贷资产大量流失，经营环境更加恶化。
（3）国有商业银行不良贷款比率上升。根据上半年的统计，国有商业银行的不良贷款比率高达24.71%，其中，呆滞和呆帐贷款比率达9.99%，而呆滞贷款中60%左右是呆帐，如此估算，实际呆帐率在6%以上，即呆帐贷款的数量与银行资本金数量大体相等。这意味着我国的国有商业银行面临着巨大的经营风险。
3.国有商业银行资产结构单一，流动性较差。
目前国有商业银行的资金运用还主要以传统的贷款业务为主，贷款占其资金运用的80%以上。由于证券投资、贴现业务以及其他中间业务没有得到相应发展，使银行的效益主要表现为贷款的效益上。在企业效益普遍不佳的条件下，银行贷款的效益不可能好。单一的资产结构，使银行在经营上面临着流动性较差的风险。
4.银行信贷资金严重财政化，承担了部分财政职能。
国有企业过度负债带来的问题，从一定意义上就应由国家财政来解决，因为国家是国有企业的所有者。但在国有企业陷入严重困境的同时，国家财政也面临着种种困难：首先，国家财政收入占国民收入的比重连年下滑，1978年财政收入占国内生产总值比重为31.2%，1995年下降为10.7%，是世界上这一比重最低的国家之一；其次，财政赤字居高不下，特别是近两年我国财政赤字连续超过600亿元，如果不加上债务收入，1995年财政赤字高达2160亿元；第三，中央财政收入占整个财政收入的比重不断下降，中央政府的宏观调控能力日益下降，财政政策功能相应弱化；第四，国家财力不断下降，被迫扩大债务规模，致使国债规模急剧扩大。1994年国家债务收入占中央财政收入的40.7%，1995年这一比重达52.7%，即中央财政支出中有一半要靠借债来维持。在这种情况下，国家财政不仅无力解决国有企业过度负债和严重的亏损问题，自身还留下许多硬性的支出“缺口”，形成“隐性赤字”，倒逼银行供应资金，结果使国有企业和国家财政的困难都转移到了国有银行身上，致使银行信贷资金严重财政化：
（1）银行政策性负担日益加重，给银行经营带来困难。国有企业面临的重重困难，在财政无力负担的情况下，便过度依赖国有银行。比如，国有企业资本金不足本应由国家财政投入资金解决，但由于财政无力注资，导致企业过度依赖银行贷款；又如，为维护社会经济的稳定，银行不得不向国有企业发放大量政策性贷款；另外，各种规定的财政补贴不到位和隐性财政赤字（如用银行贷款抵垫企业应补亏损、应付工资和应付税金等），也大量占用了银行的信贷资金。仅以工商银行为例，近三年来，据不完全统计，工商银行共给兵器、森工、煤炭等困难行业发放特定贷款和专项贷款230亿元，为困难企业发放职工基本生活费贷款50多亿元，给部分困难企业停免利息的贷款本金770多亿元。这些贷款大部分属于或将要变成呆滞或呆帐贷款，不但收不到利息，而且本金也难以收回。
（2）银行承担了部分治理通货膨胀的社会成本，保值贴息大量增加。开办保值储蓄是对付通货膨胀的一种手段。这一手段在治理通货膨胀中发挥了积极有效的作用。但由于保值储蓄的利率太高，存贷利率倒挂，银行开办的时间越长，保值存款的数量越多，银行的亏损就越大。以工商银行为例，1994年和1995年，工商银行承担保值贴息130亿元，1996年预计80亿元。为居民储蓄存款保值贴息，这是政府治理通货膨胀的社会成本，理应由财政支付，由于财政困难，只好由国有银行背起来。
二、加强金融监管，保障金融安全
针对金融领域存在的问题，“九五”时期，必须全力加强金融监管，防范金融风险，这是保障金融稳健运行的基础。我们认为，“九五”时期，应把防范出现系统性、地区性金融风险，作为金融监管的目标。
1.八届人大四次会议通过的《中华人民共和国国民经济和社会发展“九五”计划和2010年远景目标纲要》指出：“加强金融监管，防范金融风险，完善金融法律法规。对银行、信托、保险和证券实现分业经营和分业管理。对金融机构进入市场的业务状况，资产负债比例，风险控制程度，负责人任职资格进行全面监管，防止发生重大的系统性金融风险，保护存款人利益。”这是我们开展金融监管、防范金融风险的指导思想。正因为金融行业是高风险的特殊行业，为了规避和分散金融风险、维护金融业的稳定、促进一国经济的持续协调发展，“九五”期间，我们应把金融监管放在一个突出的位置。充分认识到当前经济金融运行中存在的一些问题，居安思危，增强忧患意识。金融业作为国民经济的重要行业，要坚决防止出现系统性、区域性的金融风险，逐步建立合法稳健的金融运行秩序，为经济发展创造良好的金融外部环境。
2.依法合规经营，建立比较完整的金融监管法律法规体系。制定与“四法—规定”相配套的法规与制度。按照经济社会发展需要，完善金融组织体系，分别确定各类金融机构性质、经营业务范围和自我约束制度，进一步加强金融法制建设，彻底解决金融监管工作的有法可依问题。应抓紧《证券法》、《信托法》的起草和送审，草拟《金融稽核监督条例》等行政法规，出台一批规范金融机构业务行为和规范金融监管行为的金融规章。从金融法规上分别确定银行业、信托业、证券业、保险业的性质和业务范围，实现机构定位，严格分业经营。要在金融从业人员中广泛深入持久地开展经济金融法制教育，提高他们的法制意识，真正做到依法从事金融业，依法监管金融业，为金融业健康发展奠定良好的法律基础。
3.提高信贷资产质量，防范经营风险。提高信贷资产质量，银行要确立以市场经济为导向，在信贷资产管理上要强化信贷的质量管理，不断提高信贷资产质量和信贷资金的使用效益。
（1）建立对贷款风险的防范体系，保证资金安全运行。一要加强信贷的审查，提高贷款决策的民主性和科学性；二是要岗位分设，审贷分离，相互监督与制约，防止贷款的随意性，减少风险贷款，保障信贷资金的安全性；三是要加强制度建设，建立健全信贷人员岗位责任制和贷款收放操作规程，贷款会审和逾期、呆滞贷款损失制度，加强信贷监测和综合反映，规范各种贷款的管理台帐和统计报表。做到对信贷资金的科学化和系统化管理。
（2）建立贷款监督体系，强化银行内部的制约机制。充分发挥审计稽核部门的作用，加强对信贷部门执行信贷政策、原则、制度的监督，加强对贷款“三查”执行的监督和加强对贷款责任落实的监督，促进风险贷款管理的系统化和规范化，为避免和减少风险贷款创造条件。
（3）建立风险贷款的补偿机制：一是督促企业参与社会保险，由保险公司对不可抗拒的自然灾害给予风险补偿；二是完善贷款抵押的担保手续，使贷款近期收回有保证；三是管好用好企业风险基金，使风险贷款补偿有来源。
（4）建立贷款管理机制，对贷款的立项审批、评估、发放、收回等各个环节进行管理，制定相应的工作质量标准和确定资产质量考核指标，对非常贷款，特别是“双呆”贷款的下降率，贷款本息收回率和信贷资产损失率等也要有量化指标的考核。
（5）是对贷款比例的监管。贷款是有风险的，要想控制贷款风险，必须控制贷款的数量与结构，规定存贷款比例指标是控制贷款数量和结构的主要方法。我国规定，商业银行的贷款余额与存款余额的比例不得超过75%，一年期以上的中长期贷款与一年期以上的存款之比不得超过120%。
（6）对资产流动性的监管。为解决金融机构资金使用周转慢、资产质量较低的问题，应加强对资产流动性的监管。银行资金必须灵活周转，随时满足客户存款提现和提供贷款的要求。如果流动性差，就会出现支付危机，甚至可能出现破产，我国《商业银行法》规定，流动性资产余额与流动性负债余额的比例不得低于25%。
（7）建立健全银行内控外防机制，切实防范金融风险。总行、一级分行、二级分行、三级行都要建立贷款审查委员会、财务管理委员会、基建和投资管理委员会，定期对资金营运情况，财务盈亏情况和资产质量情况进行分析检查。
4.加强对资本充足率的监管，保证银行稳健运行。
我国国有商业银行的资本金不足，是当前银行经营和防范风险的突出问题。我国《商业银行法》规定，商业银行资本充足率不得低于8%，满足资本充足率要求是商业银行稳健经营和存款人利益得以保障的需要。根据巴塞尔协议，商业银行的资本金可以分为两级：一级为核心资本；二级为附属资本。我们目前计算我国商业银行的资本充足率时主要使用的是核心资本的概念。因此，补充国有商业银行的资本金，既需要逐年增加核心资本的投入，同时也需要采取较快捷的方式，增加附属资本。按照巴塞尔协议规定，增加我国商业银行附属资本可选择的合规途径有：
（1）计入未公开的储备。根据这一规定，我国目前国有商业银行的3100亿元的应收未收利息应属于这一项目。由于这些利息属于国有银行的帐面收益，并已纳过税，所以应是未公开的储备。虽然这些应收未收利息中有相当大的比例会成为呆帐，但也有一部分是企业因眼前的困难暂时欠交，是延期支付的利息，还有回收的希望。因此，可以考虑将其中的一部分计入附属资本。
（2）提取普通贷款损失准备金。根据巴塞尔协议，该项准备金可提到风险资产的1.25%，到今年底，我国国有商业银行贷款余额的预计数为41600亿元，按此比例计算，该项准备金可提取约500亿元，鉴于目前我国国有商业银行收益状况不佳，可分年逐步提取。应修正现行的呆帐准备金提取办法，使商业银行能够在纳税前提取这种普通贷款损失准备金，而且提取后不能用于冲抵已有呆帐贷款。
（3）使重估储备进入附属资本。巴塞尔协议规定：“重估储备以两种形式出现，一是商业银行重估它们的固定资产；二是隐藏的价值或潜在的重估储备可能是以历史的成本价格反映在资产负债表上的长期持有的股票证券。我国国有商业银行有大量的自有房产，这种潜在重新估值产生的附属资本的数量是不可低估的。应注意的是，这些房产的原价净值是核心资本的部分；只能对历史成本的帐面价值与重估后市价的差额（重估增值）的部分列入附属资本。到今年6月底，我国国有商业银行的固定资产净值总额约为1000亿元，都是按原价计算的。如果考虑到增值的因素，补充入附属资本的数额应该是不小的。
（4）发行长期附属债券。即巴塞尔协议中的债务股本混合工具和次级长期债务。债务股本混合工具包括一系列既具有债务资本特性也具有股本资本特性的金融工具。次级长期债务具有两个鲜明特征：一是一次级，即债务清偿时不能享有优先清偿权；二是长期，即有严格的期限规定。对我国商业银行来说，大量滚动发行长期附属债券是利用次级债务工具补充资本的一条途径，它的意义在于一方面可以增加商业银行帐面的资本数量；另一方面可以有实际货币资金流入，切实增强商业银行的清偿能力。
5.健全中央银行金融监管体系，及时反馈金融信息，主导宏观金融决策。
“九五”时期，金融监管的目标是把对金融风险的防范和控制放在整个金融监管工作的突出位置，力争不出现地区性、系统性的金融风险；逐步建立合法稳健的金融运行秩序；争取到本世纪末，建立健全与金融发展要求相适应的金融监管法律法规体系和指标体系，使中央银行金融监管能力达到国际水平，金融监管人员的素质明显提高，金融监管的手段、方法和内容与国际惯例接轨：
（1）进一步加强金融法制建设，彻底解决有法可依，依法实施金融监管问题。
（2）把防范金融风险作为金融监管的根本任务，从合规性监管转为审慎性监管。
（3）严格金融机构的市场准入。新设立的金融机构必须按“公司法”的有关规定来组建，不能依附于哪一个部门或哪一个企业。在审批新设金融机构时，要严格审查投资人资信、资本金数量与来源、法人代表和高级管理人员的任职资格、内部控制制度等。
（4）学习和借鉴国外先进的经验，提高我国金融监管水平，当前要重点完善非现场监控报表制度和金融机构的内控和制衡机制。
（5）切实加强中央银行稽核监督工作。一是要建立中央银行非现场监控预警系统，逐步实现金融机构主要业务信息与中央银行非现场监控预警的连网。二是利用经中国人民银行审查认定的具有金融执业资格的会计师事务所等组织，开展社会稽核。三是完善和加强稽核监督的组织管理体制，充实人员力量，提高他们的素质。
6.探寻化解银行不良贷款的途径，避免新增不良贷款的产生。
对银行而言，提高信贷资产质量，降低资金营运风险，避免新增不良贷款产生，首先要以优化资产结构为重点，增加资金的流动性。努力提高三个比重：即提高低成本存款、低风险贷款和高盈利资产比重；努力降低三个比重：即降低不良贷款、低盈利及非盈利资产和内部资金占用比重。其次，积极开拓业务领域，改善收益结构。比如，积极开拓国际业务，房地产信贷业务和信用卡业务等新兴业务。再次，在发展传统存、贷、汇业务的基础上，大力发展中间业务，增强金融业自身抵御风险的能力。
7.建立我国银行业清偿力监管制度，防止可能出现的信用危机。
银行是高风险行业，具有极大的社会扩散性。保持一定的清偿力是银行的生命线和银行业健康发展的基本条件。在市场经济条件下，以社会公众对货币和银行的信心为基础，整个社会发展了广泛的债权债务契约关系，如果社会公众的信心充足，信用扩大，投资兴旺，经济就会加速增长；反之，一旦银行出现清偿力不足，影响存款兑现、支付出现困难，就会动摇社会公众的信心，造成货币金融领域的混乱，或者是环环相扣的信用关系突然崩溃，触发经济危机；或者是中央银行被迫扩大货币供给，酿成严重的通货膨胀。所以，银行在资金营运中保持必要的清偿力是防止信用危机的一个重要保证。
8.防范金融风险，应与建立现代企业制度联系起来。企业是银行资金营运的基础，不解决企业风险，防范银行风险就缺乏保证。
建立现代企业制度，防范企业经营风险，当务之急是要处理好：
（1）逐步解决国有企业负债率过高的问题，完善企业补充资本金机制。首先，对正常生产的企业要按规定计提呆帐、坏帐准备金，企业已形成的呆帐、坏帐首先应从准备金中冲销。经开户银行严格审查并报有关部门批准，用银行呆帐准备金冲销。其次，对国有企业“拨改贷”资金本息余额，要分别情况，转为国家资本金，完善资本金的补充机制。再次，对由于历史原因形成的债务和被兼并的特困企业的逾期贷款，经银行、财政和企业主管部门严格审核后，在国家限额指标内挂帐计息缓交或挂帐停息。
（2）合理进行企业组织结构调整。对“优化资本结构”试点城市中被兼并企业的部分债务，实行免息、停息和推迟偿还本金；对“优化资本结构”试点城市国有工业企业实际上缴所得税收入的15%拨给企业，用于补充流动资本；对国有企业兼并、破产中银行资产损失，在实行总量控制的条件下，由呆帐、坏帐准备金冲销。
（3）支持国有企业技术进步和技术改造，积极调整投资结构，少上新项目，充分挖掘现有企业生产能力增加有效供给。适当增加科技三项费用、技术改造拨款、贴息和新产品技术开发费；同时，鼓励企业充分利用折旧，税后利润中提取的盈余公积金等留用资金和其他方面的融资渠道，加强技术改造和新产品开发的力度，通过企业改组、改造，进一步优化结构，提高产品质量和规模效益。
（4）完善社会保障体系，为企业破产、兼并、重组创造良好的外部环境。扩大国有企业失业保险的覆盖面，实行社会统筹与建立个人帐户相结合，强化失业、保险基金的征缴力度，在基金的使用上，由消极发放救济转为主动地、积极地促成再就业，建立富余人员正常流动机制。多形式、多渠道分流富余人员。
9.加强金融监管的国际交流与合作，防范和分散国际金融市场风险对我国的影响。
全球经济金融一体化和电子技术在金融业的广泛运用，金融风险已呈国际化趋势。加之，国际资本迅速增长，资本全球化的趋势日益增强。1995年7月28日，世界贸易组织在日内瓦达成关于开放全球金融服务市场的多边贸易协议，世界90个成员国将互拆金融壁垒，开放金融市场，金融竞争的激烈性日益明显。目前，我国金融市场也逐步扩大对外开放。外资金融机构已在国内14个城市设立了129个营业性机构，如何迎接外资银行的挑战已摆在我国银行的面前。因此，做好我国金融监管需要广泛的国际合作和协调配合。我们要多与各国同行相互通报金融监管工作的情况，借鉴其有益的经验，以提高防范我国金融风险的能力。
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