市场经济体制下的国土规划，本文主要内容关键词为：市场经济体制论文,国土论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、国土规划的准规划和实施规划
根据我国的实际情况，一个完整的国土规划应该建立起无限期——有限期两大纵向体系，分别对两个时期进行深度和内容上既有侧重又有联系的研究，在此基础上分别编制出国土规划的准规划和实施规划。
准规划是研究在远景规划末期和更远的将来区域应有的发展方向，理想的空间建设布局等原则问题的框架或规划。它与我们熟悉的一般规划不同：第一，一般规划都在已定的规划期限内做文章，准规划则不受时间限制；第二，一般规划都有具体的实现目标及实施措施，准规划则是一种粗线条的框架式的方向性规划；第三，一般规划都要考虑人力、物力、财力的保证程度；第四，一般规划充分顾及原有的结构布局，是在原有的结构布局的基础上解决需要再做什么。准规划则主要从区域的资源优势、自然条件、地理位置、经济基础、技术条件等因素着眼，从宏观的、战略的观点出发，回答本区域应该朝哪个方向发展等原则性问题，把最为合理的方案科学地提出来，虽然也考虑原有布局状况，但着重点在前，看问题比较超脱。
实施规划（包括综合开发规划、各种专题性规划）则应该建立长、中、近期需要实现的目标及实现这些目标的一些措施，对一些能带动区域发展的关键项目要有可行性研究，以便经济计划部门根据实施规划落实到投资计划上去，使规划和计划结合起来，同时实施规划必须服从于准规划所指明的方向，在实施规划的编制过程中，常常会出现这种情况，即找不出一种方案可与准规划所确定的理想方向、理想布局相吻哈。并不能因此就说准规划不切实际，是空中楼阁，否定准规划的地位与作用。我们总能找到这样一种方案，它与准规划所确定的理想方向、理想布局最为接近，这正是准规划所起的指导、调节作用，是其他任何规划所不能代替的。有了这样两层纵向的国土规划体系，才可能达到长远利益和近期利益的和谐统一。
就个人目前所见的一些国土规划本子来看，大多仍着重于现状的分析和具体项目的规划，准规划的内容不甚明确。有的虽加入了这方面的章节，但只是作为点缀性工作，其内容与深度远远满足不了国土建设的需要。究其原因，除了受传统编制计划模式的影响，准规划较难，不易编制，以及规划人员少，官僚主义、教条主义对规划工作者的影响不能说不是重要原因，有的同志曾担心地提出，谈发展远景如何合理、宏伟，而中、近期实现不了，这种规划不会引起政府和计划部门的重视，事实也正如此，有的甚至把国土规划变为争项目的计划，、只顾眼前不顾长远的恶习根深蒂固。但是，作为国土规划工作者决不能忘记，古今中外，由于没有长远观点，只从眼前利益出发而造成的恶果不乏其例。
波兰科学院院士萨伦巴教授曾对我国城市规划提出相当中肯的建议：“城市总体规划考虑十五年是可以的，但城市发展决不会十五年后就停止。要考虑更长远的将来，应有没有时间期限的远景规划设想，而城市总体规划应当在选定的远景规划设想方案基础上制定。”萨伦巴教授的这个建议，个人认为同样适用于国土规划，初步设想，编制国土规划时，应首先集中力量编制出区域发展的准规划，从整体上有个轮廓和框架，再以此为基础，编制出长、中、近期实施规划。反过来，如果先编制区域的实施规划，而后编制准规划，那么由此编出来的准规划就没有多大指导作用了，也就失去了国土规划的特点，体现不出国土规划的科学性、战略性。
二、规划的科学性
国土规划能否真正起到应有的作用，这是关系到国土规划是否有生命力的至关紧要的问题。为此，编制国土规划一定要从区域实际出发，按客观规律办事，要在认真调查研究和严密科学分析的基础上进行。以下几个问题应高度重视。
第一，重视实地调查。目前国土规划工作中所采用的资料、数据大多来源于各业务部门，而缺乏必要的实地调查和勘测工作。当然，各业务部门已有的资料是国土规划工作的重要基础，我们应该充分利用。但对那些确定区域发展方向的重要资料和一些能带动区域发展的关键项目所需的基础性资料，有必要进行调查、勘测。因为各业务部门所掌握的资料部分地存在着不精确、老化和虚假隐瞒现象。只有查清资源情况，才能为国土规划提供客观依据，使国土规划建立在科学基础之上。
第二，加强综合观点。国土规划本身就是一项综合性很强的浩大系统工程，其根本目的就在于寻求合理开发利用区域资源，科学布局区域建设，取得最佳的经济效益、社会效益和环境效益的战略方案。这就要求在规划过程中，从微观到宏观，从区内到区际，从条条到块块，从开发建设到治理保护，都要运用综合的观点进行周密的考察和分析。只有在区域综合的基础上，才能提出科学的方向性规划（准规划）和可执行的实施规划。
第三，提高预测的可靠性。准规划的价值在于具有较准确的发展预见性，在于能够提出正确的发展方向和战略。这些应建立在开发潜力的分析、评价和预测的基础上，而这些分析、评价和预测既要科学，又应符合客观经济规律，准确的预测应在搜集大量、全新的数据资料基础上，借助于观代科学技术和手段，包括电子计算机技术、建立各种预测模型、仿真模型等，不能满足于一般的专家意见调查法，因为这种方法属于直观型预测，与所选择的专家所具备的经验、专业知识和综合分析能力关系极大。最好采用规范型预测和反馈型预测方法，或同时采用几种方法，互为补充，以提高预测的可靠性。
第四，重视新技术革命所带来的影响。当今世界，一场新的技术革命正在兴起，无疑将对社会经济的发展产生深远影响。正确估计它的影响，是国土规划工作中值得重视的问题，尤其以下几个方面应该高度重视并加以研究：1.产业结构的变化。新技术的产生和发展最直接的后果，将导致一些新兴产业的建立，新兴产业形成和壮大的同时，传统产业则相对地萎缩和改组；2.生产布局的变化。近代历史上的产业革命对生产布局产生了深刻影响，如第三次产业革命产生了核工业、电子计算机等一系列新的工业部门，给生产布局带来了深刻影响，人们完全可以在毫无动力资源的地方建立动力工业——核电站。第四次产业革命将会有更多的新兴部门的产生与发展，必将对生产布局产生更为深刻的影响；3.资源概念的变化，科学技术的发展大大扩展了利用资源的范围和程度。一些过去不大被使用的劣质原料和“废物”可能变成宝贵资源。信息、智力等资源所起的作用将愈来愈大。这就要求搞国土规划时，不能单纯地以资源导向为主，而同时要更多地考虑市场导向和国际国内的技术水平。
第五，考察规划区域的演变历史。区域的发展，从某种意义上说，往往是过去的决定现在，现在的预示未来。编制国土规划，尤其是准规划，一定要把区域放到它的历史演变的长河中加以考察，运用纵向分析法，把区域发展的时间轴自然延伸，许多现象的发展势头更会显现出来，有助于展望明天，预测未来，减少盲目性。如果对区域的历史演变若明若暗，没有系统的了解和总结，要编制出比较科学的准规划则相当困难。
第六，实施规划要更多地注意经济优势。目前，大多数从资源优势出发，规划目标理想的“资源开发型”规划，体现商品经济思想不够。在进入90年代后我国社会主义市场经济不断发展的形势下，潜在的资源优势越来越不等于现实的经济优势。规划编制不仅要强调未来的资源开发格局，而且要结合当前经济发展中的薄弱环节，尤其要重视市场运行机制的分量与作用。规划的优势资源开发项目和建设工程，其产品必须具有名、优、特、新、尖的市场竞争力和适销对路的覆盖面。这就要求研究国土规划的效益、考察投入产出关系，即研究社会生产的全过程。制定国土规划时，不仅要考虑区域的资源优势，也要考虑区域的经济优势；不仅要讲生产，也要讲销售；不仅要讲生产成本、销售价格和利润，要讲投资回收、贷款利息和资金利润率，还要讲市场和竞争能力。只有如此，国土规划才能受到政府和各业务部门的支持，国土规划才不至于只是方向性的空条文。
第七，编制准规划是国土规划工作合理化的一个有效措施。国土规划（尤其实施规划）的内容和方案不是一成不变的，随着生产力的发展，各种地理因素和社会经济因素的演变，对已有国土规划做出及时的调整完善是极为必要的。因而，国土规划是带有周期性的工作，随着时间的推移，每隔几年需要修订一次。目前，我国国土规划机构还不很健全，规划人员流动性较大，修订原有规划的很多内容往往需要从头做起，人力、物力、财力浪费严重。有了准规划，因为这种方向性的无期限规划，一次编成后变动不会很大，每次修订国土规划时，只需适当审核一下准规划（这种工作量不大），然后将实施规划部分与准规划加以对比分析，找出实施规划中偏离方向的部分并予以修正，再根据需要增编新的规划内容。这种方法既具有科学性，又可省去很大一部分工作量。
三、督促、引导规划理论与实践接轨
在社会主义市场经济条件下，既然国土规划仍占有重要的地位，其主要作用是在宏观调控方面提供如何优化资源配置的信号。那又怎样才能使区域规划真正起到宏观调控作用呢？前面已谈到，规划所提供的信号必须具有科学性、预见性。这是对规划本身的要求。但是要支持国土规划发挥其应有的作用，还应当创造一些外部条件。
第一，要加强国土规划立法工作。随着社会主义市场经济的逐步建立，在我国计划管理中的指令性计划将逐渐被指导性计划所代替，国土规划的实施也已不能再沿用过去传统的办法，指令性地分配给各地区的建设项目和投资计划指标，要求各级地方政府严格执行，而要研究如何运用经济、立法等手段制订一些能体现规划基本要求的政策措施，用以诱导或约束地方政府、集团、企业和个体经营者的行为，以适应在新形势下规划实施的需要。
第二，政府机构直接参与国土规划工作。国际经验表明，不论是经济发达国家，还是发展中国家，政府职能的重要方面，就是制订国土规划。在不少国家的政府中设有负责国土整治和协调地区发展的工作机构。例如，日本有国土厅，韩国有国土规划院，法国计划总署内设有国土和地区行动局，等等。国外的实践表明，越是发展市场经济，完善市场机制，作为政府机构，就越要注重国土规划工作，因为这项工作不能主要靠市场调节。而政府机构的参与，不仅树立了国土规划的威信，而且为其实施提供了条件。
第三，规划中涉及公益性的基础设施或建设项目，即使无明显的经济效益，而社会效益和环境生态效益十分明显，如生态保护、环境污染治理、基础科学研究、公共福利事业等在国土规划中列入的项目应分批分期纳入国家或地方的计划，并在资金、人力和自然资源的配置上予以保证。既可弥补市场调节的不足，又体现了社会主义公有制的优越性。