环保缘何为风暴，本文主要内容关键词为：风暴论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
2005年1月18日，国家环保总局对外宣布，金沙江溪洛渡水电站、三峡地下电站、三峡工程电源电站等30个大型建设项目因环境影响评价不合格被责令立即停建。据介绍，这些项目包括26家水电站、火电站和电力工程，属可能对大气环境和生态造成相当破坏的项目。这是《环境影响评价法》实施后环保总局首次大规模的对外公布违法建设项目，被叫停的30个项目总投资额超过1000亿元，执法力度之大，为建国以来罕见。人们联想到去年的“审计风暴”，把国家环保总局此次的执法事件称之为“环保风暴”。
针对这场突如其来的“环保风暴”，公众普遍感到意外（不然也不会冠之以“风暴”），有的人没有想到“橡皮图章”似的环保局还能有这种权力，有的人没有想到环保总局会动真格的，更多的人对这场“环保风暴”持观望态度，想看看国家环保总局如何收场。笔者认为，国家环保总局刮起这场“风暴”是其行使职权的正当行为，既合理又合法，必须得到肯定。
其一，从职责方面讲，国家环保总局有职有权，“腰杆”本来就应该是硬的。2003年10月10日，中央编委批准国家环保总局撤销监督管理司，增设环境监察局，单独设置环境影响评价管理司，其目的就是为国家环保总局加大跨区域重大环境问题和环保系统环境稽查工作的监督执法力度，为加强环境影响评价和“三同时”监管工作提供更有力的组织保证。（注：参见中央机构编制委员会办公室：《关于环保总局调整机构编制的批复》，中央编办复字[2003]139号。）国家环保总局的主要职责包括负责审定重大开发建设活动环境影响报告书、组织开展全国环境保护执法检查活动等，这些权力不行使反而是失职。
其二，从我国资源和环境现状来讲，这场“环保风暴”的降临非常合理，也非常必要。随着我国经济建设向前发展，人们对能源的需求也不断增加，最明显的例子是城镇电力供应日益紧张。一些电站项目为了加紧上马，在环保局环境影响评价审批前就擅自开工。此次宣布停建的30个大型项目中，绝大多数是电站项目。蜂拥而上的建设项目对本已十分脆弱的我国资源环境构成了严重威胁，极易再次形成高能耗工业无序发展的恶性循环，生态环境保护工作面临巨大挑战。例如，2004年1—11月国家环保总局已受理200个电站项目的环境影响报告书，总装机容量为17500余万千瓦。如果这200个项目全部上马，预计将增加耗煤量4亿吨/年以上，二氧化硫和烟尘排放量会大幅增加。（注：刘毅：《不该刮起的风暴：30个大型项目停建的背后》，载《人民日报》2005年1月27日第16版。）此外，水电项目建设特别是流域梯级水电开发建设，涉及范围广、因素复杂、周期长，需要处理好水环境、鱼类保护、陆生珍稀动植物保护、施工期水土保持等环境问题，其对生态环境的影响具有累积、滞后和不可逆性，因此日益受到社会广泛关注。国家环保总局叫停蜂拥而上的电站项目，目的不单在于消除环境污染和生态破坏隐患，还体现了国家宏观经济调控和坚持科学发展观的要求。
其三，国家环保总局刮起这场“环保风暴”于法有据，是一次全国性的严肃的环境影响评价执法活动。其法律依据主要是《环境保护法》、《建设项目环境保护管理条例》和《环境影响评价法》。我国1979年的《环境保护法（试行）》首次引入了环境影响评价制度，现行的《环境保护法》（1989年颁布）再次确立了这一制度。该法第13条规定：“建设污染环境的项目，必须遵守国家有关建设项目环境保护管理规定。建设项目的环境影响报告书，必须对建设项目产生的污染和对环境的影响作出评价，规定防治措施，经项目主管部门预审并依照规定的程序报环境保护行政主管部门批准。环境影响报告书经批准后，计划部门方可批准建设项目设计任务书。”1981年的《基本建设项目环境保护管理办法》对环境影响评价的范围、内容、程序等作出了明确规定，1998年国务院发布《建设项目环境保护管理条例》进一步扩大了评价的范围，在我国确立了完整的环境影响评价制度。此外，在《海洋环境保护法》、《大气污染防治法》、《水污染防治法》等单行环境保护法律中也都对环境影响评价制度作出了规定。（注：周珂：《生态环境法论》，法律出版社2001年版，第74页。）2002年10月28日第九届全国人民代表大会常务委员会第三十次会议通过并于2003年9月1日开始实施的《环境影响评价法》对规划和建设项目的环境影响评价的内容、程序以及相应的法律责任作了具体规定，至此，环境影响评价立法完成了从部门规章到国务院条例，再到国家法律的三级飞跃。《环境影响评价法》明确规定，“建设项目的环境影响评价文件未经法律规定的审批部门审查或者审查后未予批准的，该项目审批部门不得批准其建设，建设单位不得开工建设”；“建设单位未依法报批建设环境影响评价文件，或未经批准擅自开工建设的，由环保行政主管部门责令其停止建设，限期补办手续。逾期不补的，处以5—20万元的罚款”。（注：《环境影响评价法》第25、31条。）而这次予以曝光停建的建设项目都是在环境评价报告书未获批准的情况下，就已开工建设，有些工程已基本完成，属于典型的未批先建的违法工程。因此，依据上述法律法规国家环保总局责令立即停止这些项目的建设。
国家环保总局的这场环评执法“风暴”给那些项目企业的触动无疑非常大，某种程度上也唤醒了国人的环保意识，可以说正式敲响了我国资源和环境危机的警钟，其作用不可估量。但是，这场“风暴”的背后还有许多问题让人深思、令人寻味。例如，十几年前我国环境保护法就确立了环境影响评价制度，为何现今还有如此多的“以身试法”企业？这些“风暴”旋涡中的违法建设项目开工时间应该有先有后，为何会在同一时间曝光？这次通报并停建的虽然是具体的建设项目，但其中绝大多数是大型电站项目，肯定事先要有规划。根据环境影响评价法，除了建设项目，对政府规划也要进行环境影响评价。这说明有关地方政府和部门在制定规划时并没有进行环境影响评价，那么谁来对违犯规划环境影响评价的违法行为负责？还有，这次曝光的30个违法项目投资巨大，总投资额高达1179亿多元，（注：王敬中：《“环保风暴”凸显中国可持续发展决心》，资料来源：http：//www.xinhuanet.com，上网时间为2005年2月3日。）叫停是否值得？而《环境影响评价法》规定，对违法项目的最高罚款金额仅为20万元，这种处罚对这些每个身价数亿乃至数百亿元的建设项目有何威慑力？这些问题的背后，牵涉各方部门诸多利益关系，牵涉政府决策、经济计划、产业规划乃至发展战略。从法律的视角看，涉及环境立法、守法、执法的方方面面，说明我国资源环境法的实施的各环节还有需要进一步完善的地方。为此，笔者认为以下几方面必须得到改进或加强。
首先，在环境立法方面，要坚持和完善环境影响评价制度，尽快修订《建设项目环境保护管理条例》，做到有法可依。这次“环保风暴”的中心是执行环境影响评价法。环境影响评价的好处在于，它可以对规划和建设项目实施后可能造成的环境影响进行事先的分析、预测和评估，提出预防或者减轻不良环境影响的对策和措施，并进行跟踪监测。此项制度体现了“预防为主”的环保方针，是从源头上控制污染和防止生态破坏，这第一道关口必须牢牢把住，不能丝毫松懈。所以，环境影响评价制度必须坚持。
环境影响评价制度最早见于美国1969年公布的《国家环境政策法》，称之为环境报告书制度。此制度被认为是预见性环境政策的支柱，它对转变环境管理思想起关键作用，是实施预防为主方针的基石。（注：周珂：《生态环境法论》，法律出版社2001年版，第73页。）在西方发达国家，环境影响评价的范围是不断扩大的，环评制度不断得到完善。20世纪70年代中期，欧美一些发达国家开始将环境影响评价的应用扩展到规划层次，20世纪80年代初期又将环境影响评价提高到政策层次。20世纪80年代末，随着可持续发展战略的提出，具有战略视角的战略环境评价开始得到世界范围内的广泛接受。究其原由，是因为相对于具体的建设项目而言，政府及其有关部门制定的某个区域或某一些经济发展规划如果出现失误，实施后对环境的影响范围更大。如果不从政府的经济发展规划和开发建设活动的源头预防环境问题的产生，人们还将付出更大的环境代价和经济代价。（注：曹明德、黄锡生主编：《环境资源法》，中信出版社2004年版，第48页。）
我国的环境影响评价制度从1979年的《环境保护法（试行）》只规定对单个建设项目进行环评，到2003年的《环境影响评价法》把政府规划也纳入环境影响评价的对象范围，即实施战略环境评价，这是一大进步。但是，国内外的经验教训告诉我们，政府政策失误给生态环境带来的危害是难以估量也是难以挽回的，对政策特别是对环境有重大影响的经济政策进行环境影响评价，是非常必要的。我国的《环境影响评价法》没有对政府政策进行环境影响评价的内容，这是其遗憾之处。有专家已经呼吁，应选择一些地方积极进行试点，积累经验，待条件成熟时修订《环境影响评价法》，把政策环评的内容补充进去。（注：曹明德、黄锡生主编：《环境资源法》，中信出版社2004年版，第49页。）
任何法律都会有其“空白”之处，例如，对于水电工程的“三通一平”算不算正式开工，该不该做环评的问题，环境影响评价法及其相关法规没有明文规定，这也成为此次“风暴”中某些企业与国家环保总局的一个争点。国家环保总局与国家发改委2005年1月26日为此联合发出《关于加强水电建设环境保护工作的通知》，要求在水电开发规划、建设、运行和管理中严格执行环境影响评价制度，确保水能资源的可持续利用。两部门的通知现已明确要求，水电工程的“三通一平”必须首先编制环境影响评价文件。
这次国家环保总局执法的一个重要依据是《建设项目环境保护管理条例》（以下简称为《条例》）。毋庸置疑，该《条例》发布以来，建设项目环境保护管理工作逐步规范化，推进了产业合理布局和企业的优化选址，促进企业技术进步和清洁生产，对经济、社会、环境协调发展发挥了积极作用。但是，建设项目环境保护工作现在面临了许多新的变化，《条例》必须与时俱进，需要作进一步的修订和完善。一是投资体制的改革和投资主体的多元化使建设项目审批体制发生了重大变化，需要在《条例》中理顺建设项目环境影响评价文件分级审批体制，解决建设项目环评漏批和漏管问题。二是公路、铁路、水利水电等大中型基础设施建设项目施工期长、投资大、工艺复杂，施工期间发生生态破坏和环境污染，或者工程投入运行、使用后造成生态破坏和污染，但工程主体却无法停下来，为此，《条例》应该补充施工期环境监理制度，解决施工期环境管理薄弱的问题。三是应该做好与《环境影响评价法》、《行政许可法》在执法力度、政务公开以及社会监督等方面的衔接。还有，对环评单位及其技术人员的资质、评价水平以及责任要有更加严格的规定，加强环评技术人员的责任心，提高其业务能力，建立起以个人资格为基础的市场准入制度和责任追究制度。而且，针对环评中的失职、渎职行为，应该强化对环保及相关部门的责任和处罚，解决监管不利的问题。此外，环境管理需要公众参与，可考虑竣工环境保护验收公示制度。
上述是与建设项目直接相关的立法完善，除此之外，还要建立健全其他的环境法律法规，例如，加强循环经济、清洁生产方面的立法，以科学发展观修订环境保护法等。
其次，在环境守法方面，要提高环保意识，转变发展思路，树立科学发展观。徒法不足以行，有法而不遵守，法律就成一纸具文。这次国家环保总局对违法违规建设项目的集体曝光无疑说明一个问题，即有关的地方政府及相关部门、项目企业等有法不依，说明其环保意识是何等淡薄，或者根本就没有这种认识。对地方政府来说，要的是财政收入，认为以经济建设为中心难免会污染环境，过度地强调环境保护反而会影响经济发展。在企业来说，一切要以获取利润最大化为中心，项目建成就能挣钱，守法成本大，违法成本小，环境处罚额度还不到预期利润的零头。对地方官员来说，任期不过一两届，亟需投资额、招商引资规模以及GDP增长速度来反映政绩，治理环境既花精力又在短期看不到效果，往往是为下届作嫁衣裳。而对环保部门来说，作为政府的组成部门容易服从政府的政绩这个“大局”，多年甘愿屈于一种弱势地位。在这种观念意识指导下，牺牲的只能是环境。这样说来，他们对已经实施一年多的《环境影响评价法》置若罔闻就不足为怪了。
上述认识上的偏差，集中反映的是如何处理环境保护和经济、社会发展关系的问题。这个问题可谓老生常谈，历来有两种截然不同的观点：一种是主张先发展经济，后再治理环境污染；另一种是停止发展论，即“零增长论”。（注：韩德培主编：《环境保护法教程》，法律出版社2003年版，第66页。）前一种观点反映在“先污染后治理”的发展道路上，这种发展观是以牺牲环境为代价的，国内外的发展经历都证明它是错误的。后一种观点是罗马俱乐部（注：1968年4月，来自十个国家的学者、实业家和国际文职人员约30位聚集在罗马山猫科学院，讨论现在的和未来的诸如环境退化等人类困境问题。这次会议产生了一个非正式的国际协会，即罗马俱乐部。）于1972年在提交给国际社会的第一个研究报告《增长的极限》中提出，该观点受到许多国家特别是发展中国家的反对。事实上，环境保护与经济、社会发展是对立统一的辩证关系，两者相互制约又相互促进。环境和自然资源是经济、社会发展的物质基础，保护环境，促进生态系统的良性循环，有利于经济、社会发展；同时，经济、社会的发展又为污染防治、生态保护提供有力的财力支持和技术条件。因此，我们完全可以兼顾两者关系，把环境保护与经济、社会发展协调起来，转变到可持续发展模式上来，这在人口众多、资源短缺、环境容量狭小的中国，已变成不得不选择的惟一发展模式。
2003年10月中旬，中共十六届三中全会明确提出了科学发展观，强调按照“五个统筹”的要求，推进改革和发展。科学发展观是坚持以人为本，全面、协调、可持续的发展观。它反映了环境法的环境保护与经济、社会发展相协调的基本原则，能够兼顾经济、社会发展中的眼前利益与长远利益关系，体现了衡平代内公平与代际公平的环境法价值取向。为此，我们必须在环境保护、经济社会发展的各项工作中树立和落实科学发展观，重点是要求各级政府部门加强环境与发展的综合决策，通盘考虑、统筹兼顾、综合平衡、科学决策，即在制定区域开发政策、产业发展规划和调整生产力布局等经济建设和社会发展重大决策时，必须同时考虑环境和资源的承载能力，切实进行环境影响评价，从源头上控制可能对环境的污染和生态破坏。从此方面看，《环境影响评价法》引入了科学发展观。
国家环保总局这次处理的违法违规项目众多，说明许多地方领导对科学发展观的认识还不到位。观念的转变并非一朝一夕之事，既要有法律的约束，也要有制度的保障。例如，对地方领导的政绩考核，就不能光看经济发展速度，也要考核其污染治理和生态恢复的程度。值得欣慰的是，近日中组部与国家环保总局已沟通完毕，达成一致：从2007年起，环保指标将被正式列入全国党政领导干部政绩考核内容。
再次，在环境执法方面，要理顺执法体制，加大执法力度，提高执法水平。执法不严、违法不究，已成为环保部门多年的顽症，是其“腰杆”挺不起来的主要病因。甚至有人预计了这次“环保风暴”的结果。一种结果是顺其自然，不了了之。其原因可能是这些项目涉及的资金数额巨大，如果这些项目都停了以后，将会对项目所在地的就业、发展、银行的金融风险等造成影响；或者是，这次“环保风暴”就像是集中搞一次环保运动，运动“风头”紧时停停，“风头”一过继续干，再大的事，不了了之是常有的。另一种结果是补办手续，继续施工。这次“叫停”的项目，主要是没有经过环境影响评价报告就开工建设，属于未批先建。根据《环境影响评价法》的规定，只要限期补办了手续，或者缴了区区5—20万元的罚款，还能继续建设下去，环保部门也争了面子。不可否认，预计的这两种结果正是对以前各级环保局执法的真实写照。当然，我们更希望看到第三种结果，即总局依据《环境影响评价法》第32条规定，严肃处理相关人员，依法追究直接负责者的行政责任，构成犯罪的，还要依法追究其刑事责任。应当说，这种处理方式是环保部门在项目建设环节中，依法行政、树立执法权威的好时机。因为，任何一件关系政府或领导集体违法违规的事情，使直接负责人员受到法律追究是杜绝类似事件再次发生的好手段。如此，才能说是彻底的环境执法行为，也必能受到社会的关注和公众的欢迎。
过去环保局执法难，现在也不能说有多大改观。以这次“环保风暴”为例，截至2005年1月24日，国家环保总局宣布被叫停的项目，虽然22个已经停建整改，但仍有8个违法项目继续我行我素。于是，环保总局向包括中国三峡总公司在内的企业发出了严厉警告，要求限期整改。直到2005年2月2日，剩余的8个项目才全部停工整改。（注：王敬中：《“环保风暴”凸显中国可持续发展决心》，资料来源：http：//www.xinhuanet.com，上网时间为2005年2月3日。）有关企业在这个期间里在干什么，令人玩味，环境执法难再次得到验证。
环境执法难的原因是多方面的，主要有三：既有体制上的原因，又有法律本身的原因，还有执法能力上的原因。从体制上讲，部分地方政府缺乏科学的发展观与正确的政绩观，忽视环保工作，甚至干扰和限制环境执法。而环保局是政府的组成部门，其负责人由政府任命，与政府“作对”的结果必然是“乌纱帽”难保，往往造成“站得住的顶不住，顶得住的站不住”；从法律本身来讲，环境法设定的行政处罚额度普遍过低，且无强制手段，造成企业违法成本低、守法成本高，企业宁愿罚款，也不达标排放。加之有的企业在当地经济发展中处于举足轻重的地位，自然有人说情，打招呼；从执法能力上讲，环保部门执法装备落后，自动化环境监控能力欠缺，执法人员素质不高。此外，结构性污染依然突出也是造成环境执法难的一个原因。（注：陆新元：《国家环境监察局局长：环境执法困难重重》，载《人民日报》2004年8月19日第16版。）要彻底改变我国资源和环境现状，就要彻底改变我国环保部门环境执法的面貌，切实加大环境执法力度。为此，一要理顺环境执法体制上的障碍，执法机制要有所创新。对政府主要领导，要加强环境法制教育、实行环境责任追究制等。对不依法履行监督管理职责和发现建设项目违法行为不予查处或报告的环保部门，必须追究有关领导和相关责任人的行政责任。另外，建议借鉴国外一些国家实行的环保部门自上而下的垂直管理体制，避免地方保护主义的影响。二要健全环境执法依据，强化环境执法手段。例如，在法律上明确各级政府及其部门的环境监管责任，建立并完善环境保护行政责任追究制；增加对环境违法行为的处罚额度，提高违法行为的成本；增强环境保护制度的可操作性，对环境法律、法规中义务性条款设置相应的法律责任和处罚条款；赋予环保部门必要的强制执法手段，落实对违法排污企业“停产整顿”和出现严重环境违法行为的地方政府停批停建项目权等。三要加强环境执法人员的素质建设和执法的硬件建设，提高其环境执法水平，建设一支精干、高效、廉洁、文明的环境执法队伍。此外，环境执法还要重视公众的外部监督作用。（注：参见齐名：《国家环保总局：环境执法难现象在全国普遍存在》，资料来源：http：//www.chinanews.com.cn，上网时间为2005年1月13日。）
国家环保总局刮起的这次环评执法“风暴”已经取得了相当大的环境宣传效果和实际的阶段性成果。比如，四川省电力公司、福建省电力公司表示要尽快履行环境影响评价的审批手续。中国三峡工程总公司经过与环保总局进行沟通，表示对环境影响评价法有了更准确、更全面的理解和认识，表示其相关建设项目将立即执行环保总局整改要求。环保总局表示将根据这些项目的具体情况依法分别处理。2005年2月3日，包括金沙江溪洛渡水电站、三峡地下电站、三峡工程电源电站在内的8个违法开工的项目全部停工，落实整改措施。国家环保总局宣布，全国30个叫停项目已全部实施整改。
总之，2005年年初的这场“环保风暴”必定给我国的环保事业和经济发展战略带来积极而又深远的影响。这场“环保风暴”起因虽然是总局的一次环评执法行为，但客观上能促使国家生产要素的布局和生产力的配置更为科学合理，使国民经济的运行健康有序，也切实推动了我国发展模式的战略性转变，可以更好地促进我国经济社会与环境的协调发展。这些也显示了环境法对社会和经济发展的宏观调控作用。
风暴给人的印象是震撼。经历过台风的人对它摧枯拉朽的力量肃然起敬，它容不得藏污纳垢，容不得违章建筑，它疾呼人们敬畏自然规律，勿做天怒人怨的蠢事。近闻南方旱魃为虐，百姓正翘首以待风暴的来临。
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