支持劳动力可持续发展的财税政策研究
——以陕西省为例
邓晓兰1武永义2鄢伟波3
（1、3、西安交通大学经济与金融学院，陕西 西安 710000
2、陕西省财政厅，陕西 西安 710002）
摘 要 在我国经济由高速增长向高质量发展转变阶段，陕西一方面顺应供给侧结构性改革要求和国家宏观产业政策；另一方面又遭受国际贸易摩擦带来的出口增长停滞和技术升级压力。陕西在劳动力就业创业、劳动力转移、重点人群就业、劳动者就业保障方面实施了较为完整的财税政策激励体系。为促进陕西劳动力的长期可持续发展，中短期稳就业，防止“返乡潮”的出现，需财税政策更有所作为，陕西应加大对非正规部门的支持力度、针对新的技术变革实施相应的财税政策、继续促进劳动力转移、加大国家宏观调控和贸易战等内外部冲击下的就业扶持力度，并创新财政资金的供给主体和供给方式。
在我国经济由高速增长向高质量发展转变阶段，劳动力应为经济高质量、可持续发展提供支持，劳动力的可持续发展，依赖于财税政策的支持。以陕西省为例的中西部省份，一方面，顺应供给侧结构性改革要求和国家宏观产业政策；另一方面，又遭受国际贸易摩擦带来的出口增长停滞和技术升级压力。为促进劳动力的长期可持续发展，中短期稳就业，防止“返乡潮”的出现，财税政策应该如何支持劳动力可持续发展值得认真研究。本文首先界定了经济高质量发展背景下，劳动力可持续发展的内涵与目标，在梳理支持劳动力可持续发展的现行财税政策基础上，结合内外部宏观环境对陕西劳动力可持续发展带来的影响，提出进一步支持陕西劳动力可持续发展的财税政策思路对策，以期对中西部省份支持劳动力可持续发展的财税政策带来一定的启示意义。
一、经济高质量发展背景下劳动力可持续发展的内涵与目标
（一）劳动力可持续发展的内涵
现有可持续发展的研究多是物质和经济可持续发展方面的研究，即从节约资源、保护环境的角度论述可持续发展，可持续发展的生态观、社会观、经济观、技术观。然而，发展的本质是生产力的发展，可持续发展是生产力的可持续发展。劳动力的可持续发展，从质上看是指劳动力要不断地再生产以满足经济高质量发展对劳动力的需求，劳动力的再生产过程，不仅包括本人的再生产，还包括繁育后代，以及劳动素养和技能的提高。从量上看，劳动力可持续发展是指劳动力的数量和结构能够为经济的可持续发展提供充足的合格的劳动力，提升劳动者就业水平是保障劳动力可持续发展的核心。
（二）劳动力可持续发展的目标
根据劳动力可持续发展的内涵和国际劳动组织发布的《体面劳动与2030年可持续发展目标》，结合陕西实际，劳动力可持续发展的目标可归纳为以下几点：一是劳动力可持续发展的结构基础：劳动力结构与经济结构相匹配，为产业转型升级、经济高质量发展提供保障。陕西省不同地区的劳动力可持续发展与产业结构、功能的协调，即陕南生态保护、陕北能源产业和关中的六大支柱产业；二是劳动力供给：劳动者素质、就业能力和就业意愿的提升，且劳动力素质在代际层面具有良好的代际流动性；三是劳动力需求：企业取消对劳动者性别、民族、家庭背景和城乡歧视，企业吸纳就业的能力不断增强，对劳动力需求稳步提升，在宏观经济波动和经济周期过程中对劳动者需求的波动程度降低；四是劳动力报酬与权益：劳动力报酬和福利提升，劳动力报酬机制的完善，劳动力自由转移和流动，劳动力权益得到保护，就业正规化。
调整的主要目的是对于管线的碰撞关系，特别是对于整体性的碰撞分析的办法，需要对各项洞口的朝向进行整体调整。若存在洞口的朝向问题，可能会导致会发生墙体或柱体的碰撞现象。因此，需要在实际操作中加入合理的预留孔进行校准，保证其保温管道的预留合理性[3]。同时，需要在实际调整中进行项目出图，利用实际的数据参数和基本信息进行4D全息的技术分析，对重要的部位进行标识和核查，确保机电各专业的使用情况与软件所切合，最终达到专业的技术管理的价值。
二、财税政策支持劳动力可持续发展的探索
在促进劳动力可持续发展的道路上，陕西已经积极地展开了大量的探索和实践工作，促进劳动力可持续发展的财税政策，依赖于不同金融政策、社会保障和法律法规等机制制度的同步推进，涉及到财政厅、金融办、人力资源与社会保障厅等多个部门的协调合作。陕西对各个部门的职责进行了明确的分工，走在全国前列。在具体的财税政策层面，已在劳动力就业创业、劳动力转移、重点人群就业、劳动者就业保障方面实施了较为完整的财税政策激励体系。
（一）促进劳动力就业创业
国家宏观调控和贸易战等内外部冲击，对陕西的就业造成巨大挑战。在国家宏观调控方面，在经济增速换挡、结构调整和刺激政策消化期的“三期叠加”时期，供给侧结构性改革对“去产能、去库存、去杠杆、降成本、补短板”的要求下，生态环境保护成为经济增长新时代的攻坚战之一。在高质量发展的背景下，以化解产能过剩为代表的国家宏观调控政策，对企业吸纳就业能力造成巨大挑战。陕西目前尚未针对国家产业政策和经济下行压力对劳动力造成的冲击提升相应的对策。对于化解煤炭、钢铁、火电、水泥、电解铝等行业的产能过程中造成的失业问题，做好安置工作，科学识别“僵尸企业”，促进失业人员转岗就业创业，大力实施再就业帮扶行动，提供有针对性的职业指导、职业培训及相关就业服务。组织开展劳务对接协作、联合招聘、校企合作培养等活动，促进分流人员就业创业。对通过市场渠道确实难以就业的大龄困难人员和零就业家庭人员，利用新增及腾退的公益性岗位优先安置，妥善化解去产能职工安置中的矛盾和风险。在贸易战等外部冲击方面，全球贸易战摩擦不断升级，直接对我国出口和就业造成冲击。对于陕西而言，美国加征关税对企业来说意味着外需的减少、收入的降低、成本的增加，部分受影响较大的企业可能会缩减、转移产能，那么用工人数也会相应减少，从而影响就业稳定，降低陕西农村劳动力向城市转移的速度，甚至出现“返乡潮”的风险。对于高新技术企业而言，美国高新技术企业的技术封锁，可能导致陕西相关行业和企业吸纳就业的能力，这一背景对就业造成的影响已引起国务院的高度重视，2019年5月，国务院成立就业工作领导小组，进一步加强对就业工作的组织领导和统筹协调，凝聚就业工作合力，更好实施就业优先政策，统筹协调全国就业工作，研究解决就业工作重大问题。陕西应积极配合国家统筹协调，对贸易摩擦对企业的影响进行摸底排查，研究贸易战对企业产能和就业的冲击，制定相应的补贴措施，保障就业水平，防止出现大规模返乡潮。
（二）促进劳动力转移
（3）加强政府监管。由建委招标办负责加强严格执行招标投标法的执法监督检查，对违反招标投标法的行为进行处罚。对正在进行的招标投标中的违法行为应责令改正，对违法招标的，应坚决废标，重新依法招标。对多次违法招标投标的，应取消其招标投标资格。
（三）促进重点人群就业
促进劳动力的可持续发展，在长期层面，需要考虑劳动力的供给能力和经济发展对劳动力的需求之间的匹配。在中短期层面，受全球宏观经济和国家产业政策等内外部因素的影响，经济会出现波动，对劳动力就业造成冲击，如何通过财政政策熨平经济周期对劳动力就业的冲击，是财税政策短期支持劳动力可持续发展的应有之意。
（四）完善失业保险和就业保障
通过合理设计失业保险制度，既不“养懒人”又不让结构性失业或季节性失业的人们面临过多困难，是完善失业保险和就业保障，提升劳动力可持续发展的着力机制。扩大失业保险的覆盖面，确立合理的保险费率，既不增加企业负担，又能切实保障失业者失业期间的生活支出，使其有足够的时间寻找合适的工作岗位。设立一定数量较为灵活地对外提供公共服务的岗位，在特殊时期提供给急需的失业人员。一方面，将失业保险基金支持企业稳岗政策实施范围扩大到所有依法参保缴费、不裁员或少裁员企业，给予不超过企业及其职工上年度实际缴纳失业保险费总额50%的稳岗补贴，所需资金从失业保险基金中列支；另一方面，通过完善失业监测预警机制，将享受稳岗补贴的企业优先纳入失业动态监测范围，及时掌握岗位变化动态和职工队伍稳定情况，防止企业大规模裁员，对失业人员参加职业培训、就业创业进行大量补贴。
三、支持劳动力可持续发展的财税政策建议
对于高校毕业生，由于缺乏工作经验，需要一定的时间融入社会，造成摩擦性失业，同时，由于宏观经济环境，每年大学生就业形势波动较大，需要通过财税政策拓展高校毕业生就业空间。具体可从企业和大学生为政策着力对象，可通过财税政策降低企业吸纳大学生的成本，具体可采用补贴大学生社保支出、为实习大学生提供一定的实习补贴；还可通过对大学生提供一定的求职补贴，降低大学生角色转换期的求职成本。对于农民工、退役军人和就业困难的群众，通过财政支持这些就业困难的弱势群体，是精准扶贫、实现共同富裕的应有之意；这些群体在各自的家庭中仍然是重要的劳动力，若不能解决好其就业问题，必然对其子代的教育支出、家庭医疗等支出造成影响，会造成贫困的代际传递，不利于下一代劳动力的可持续发展。在具体的财税政策上可具有针对性地采取职业技能培训补助、军人家属税收优惠和就业援助等手段。大力拓展高校毕业生就业空间，加大农民工职业技能培训力度，促进退役军人就业，加强对就业困难人员的就业援助。
（一）加大对非正规部门的支持力度
本文通过回顾性分析2014～2018年合并椎动脉狭窄性病变的锁骨下动脉狭窄患者的经颅多普勒超声资料，总结其盗血类型及血流动力学情况，探讨锁骨下动脉狭窄合并椎动脉狭窄性病变的盗血程度及血流动力学情况，以期为临床实践提供参考性证据。
（二）针对新的技术变革实施相应的财税政策
劳动力不断向城镇转移，农业就业人口不断降低，工业就业人员先增加后减少，服务业就业人员不断提高，是经济发展的普遍规律。按照发达国家的产业发展规律，农业就业人员的比重占总就业人员的10%～20%，遵循经济发展的客观规律，促进劳动力的有效转移，是保障陕西劳动力可持续发展的路径选择。从2010—2017年的数据来看，陕西以每年2.5%的速度城镇化，由于初期城镇化水平较低的地区，城镇化的阻力越小，城镇化速度自然更大，为使数据具有可比性，参照陕西邻近的省份的城镇化速度，由于湖北、河南和四川的人口总量远高于陕西，我们未考虑这三个省份，进行比较的全国、重庆、山西、甘肃和内蒙古。如表1所示：全国2010年的平均就业人口城镇化率为45.58%，2010—2017年的年均城镇化速度为1.31%；陕西省2010年的就业人口城镇化率为33.65%，2010—2017年的年均城镇化速度为2.5%；重庆、山西、甘肃和内蒙4个地区2010年的就业人口城镇化率分别为47.64%、34.75%、28.92%、39.27%，2010—2017年的年均城镇化速度分别为1.90%、0.72%、0.154%、1.19%。将2.5%，1.3%和1%这三个速度分别界定高速城镇化、中速城镇化和低速城镇化，对未来7年陕西的就业人口城镇化速度进行了情景分析，在不同情景下，陕西2027年的城镇就业人口将分别达到76.2%、64.2%和61.2%。由于城镇化程度越高，由于刘易斯拐点的到来，城镇化的难度越大，我们认为中高速城镇化更符合陕西的实际情况。陕西应根据每年的具体就业人员城镇化速度进行财政资金的分配，单纯就对劳动力转移的奖励而言，以2017年对劳动力转移的奖励为11.7亿元为基准，2018—2027年每年对于农村劳动力的转移奖励不低于5.6亿元，这部分是对转移的流量人员的财政支出。而对劳动力存量的公共服务支出具有刚性，各个部门可在自身人均支出的基础上，参考本课题的城镇化速度，动态制定陕西财政支出方案，保障劳动力的转移，为陕西城镇化和经济发展提供支撑。
（三）支持劳动力转移的财税政策
经济高质量发展的重要特征之一是经济增长驱动力由要素驱动向创新驱动的转变，技术进步是经济增长的持续动力（柳卸林等，2017）。陕西目前对新的技术变革实施的财税政策框架有待构建和完善。一是在技术变革的初期，由于企业在研发阶段需要大量的投入，这些研发投入具有明显的外部性，企业在转型过程中面临较大的投入成本。财税政策对研发进行补贴是发达经济体的通用做法。陕西应顺应新技术和新业态发展的规律，针对制定财税政策支持体系，推动平台经济、众包经济、分享经济、健康产业、绿色循环经济等创新发展。鼓励创业创新发展的优惠政策面向新兴业态企业开放，符合条件的新兴业态企业均可享受相关财政、信贷等优惠政策。推动政府部门带头购买新兴业态企业的产品和服务，鼓励劳动者通过新兴业态就业创业，支持劳动者通过新兴业态实现多元化、多渠道就业，符合条件的企业可按规定享受税费减免、社会保险补贴、创业担保贷款及贴息等就业创业扶持政策。鼓励各类群体利用新模式、新技术、新方法在互联网+、战略性新兴产业、先进制造业和信息、物流、金融等现代服务业领域创新创业，大力扶持电子商务、休闲旅游、金融服务、物流运输、文化创意、研发设计、生产服务、生活服务等领域的新兴业态创业项目。实施大众创业扶持项目，适度向新兴业态创业项目倾斜，建立健全对资助项目的后续跟踪服务制度。二是在技术变革的进程中，技术进步会提高对高技能劳动力的需求，降低对低技能工人的需求，形成资本替代劳动、技术替代劳动的现象。由于资本是流动性更强的生产要素，尽管劳动力在物理上具有可流动性，但由于附加在劳动力上的社会属性仍处于分割走向融合的阶段，劳动力仍不具有完全流动性。技术进步具有偏向性，资本偏向性技术进步有利于提升资本的边际产出，劳动偏向性技术进步有利于提升劳动的边际产出，前者会降低劳动份额，而后者会提升劳动份额。为引导技术进步偏向劳动，提升劳动份额，促进劳动力可持续发展，陕西在财税政策上可采取如下措施：第一，在收支政策层面。应调整支出结构，在财政补贴和税收返还上，摒弃全国在经济高速增长阶段引进大型项目的偏好，兼顾企业对就业的吸收能力，采取普惠性的财政补贴和税收返还措施。第二，在隐性契约层面。政府应加强劳动者保护，切实保障劳动者权益，在税收稽查力度上，平等对待不同企业。通过以上财税政策，促进陕西的技术进步促进劳动者生产率的提升，促进技术进步与劳动力就业的兼容性和良性互动，促进劳动力的可持续发展。
劳动力的自由流动是打破城乡分割，破解城乡收入差距难题的关键。农业劳动力的不断下降，最终稳定在20%左右，是三次产业发展的规律。劳动力的自由流动有利于农村剩余劳动力向城市转移，对留在农村的农业劳动者而言，优化了劳动、资本和土地间的资源配置，提升了劳动生产率；对流向城市的劳动力而言，提升了劳动者的工资水平；对城市较高层次的劳动者而言，不同层次的劳动者之间存在一个最优的比例关系，在雇佣一个高层次人才的同时需要大约4个普通劳动者为其提供配套服务，因此，促进劳动力的自由流动还有利于优化不同层次劳动者之间的配置。不过，在现实中，存在户籍制度和公共服务城乡分割等劳动力自由流动的掣肘，因此，在财税政策上，可通过加大公共服务的投入力度，提升农村人口的公共服务可获得性，从而促进劳动者的自由流动，并逐渐打破户籍制度带来的劳动力二元分割现象，同时，通过财政补贴等手段，大力开展职业培训，提升农民工的职业技能，促进农民工的自由流动。分类组织实施各具特色的职业培训、岗位技能提升培训、高技能人才培训和创业培训；允许农民工在户籍所在地或求职就业地按规定享受职业培训补贴和职业技能鉴定补贴。
根据国际劳工组织的定义，非正规部门是指发展中国家城市地区那些低收入、低报酬、无组织、无结构的生产规模很小的生产或服务单位。按国际劳工组织的统计，发展中国家的非正规就业基本上都在30%以上的水平，最高的甚至达到了80%～90%。在我国特定情景下，非正规部门就业人员是指城镇地区低收入、低报酬、无组织、无结构、小规模的生产或服务单位城镇私营企业就业人员、个体经济从业人员、没有正式劳动关系的城镇国有或集体企业下岗职工。在具体量化上，国有经济单位职工、城镇集体经济单位职工、联营经济、股份制经济、外商和港、澳、台经济单位中工作职工定义为正规部门就业；同时，把城镇个体或私营企业被雇者以及没有固定性职业，在所调查的月份内从事社会劳动时间超过半个月，所得报酬在当地足以维持本人生活的人员归为非正规部门就业。后者包括从事家庭拆洗缝补的托儿保姆，专门从事写作、绘画、信息、中介服务的小店铺、摊贩以及其他未领执照、无固定经营场所的个体劳动者。2012年全国城镇地区非正规部门劳动者占比约为45%（张军等，2017）。非正规部门能与正规部门形成互补关系，即使是在发达国家，非正规部门广泛存在，就业的方式越来越灵活，像派遣就业、自营就业、临时就业等，在日本，非正规就业人员占到了总就业人员的四成。但是非正规就业在法律上还得不到承认和保护，无法享受那些正规雇用（和公司签订劳动合同）同样的待遇。非正规就业者随时可能处于被解雇和自动离职的状态，从新制度经济学的观点来看，这现象产生的原因在于非正规就业者的资产专用性低和非正规就业者参与的工作量可以准确被区分和观测到。因此，这部分群体与雇主的合同处于松散的状态（威廉姆森，2002）。目前，关于非正规就业人群的研究处于理论研究和学术研究的前沿，在实际的政策操作中，还很少有政策覆盖到这部分数量庞大的非正规就业人群。无论是税收抵免还是促进中小企业的优惠政策，都集中于正规部门。陕西在财税政策的覆盖面上应该考虑到非正规就业部门，保证非正规就业人员的权利，改善非正规就业人员的待遇问题，使非正规就业在解决就业问题中发挥独特的作用。具体操作上可参考湖北省的做法，在促进就业创业的政策上，除特定的扶持对象外，应将政策的作用对象覆盖到非正规就业部门，比如，在促进就业创业的贷款贴息政策上，将贷款对象拓展到在陕西依法开办个体工商户、自主、合伙经营及创办小微企业的各类城乡劳动者。防止政策对这部分数量庞大、充满活力又容易失业的人群的忽视，提升财税政策和金融政策的普惠性，防止资金作用于特定对象造成的资金效率扭曲和财税政策的不平等现象。
表1 陕西邻近省份就业人口城镇化率表
图1 陕西省就业人口城镇化情景分析图
（四）加大国家宏观调控和贸易战等内外部冲击下的就业扶持力度
自由市场并非完全就业，而是存在自然失业和周期性失业，其中，自然失业包括摩擦性失业和结构性失业。劳动人口的流动障碍，市场结构的调整和经济波动都会造成失业现象，这些不应由劳动者负责的失业现象，需要通过财税政策进行调控，从而保障劳动者的劳动稳定，促进劳动力的可持续发展。具体而言，在促进就业的财税政策上，可通过加大对投融资的支持力度，提高小微企业的贷款可获得性，缓解企业融资约束，促进企业扩大投资，增强企业吸纳劳动力的能力。通过减税降费，降低企业的运营成本，对不裁员或减少裁员的企业，可通过返还失业保险费等手段，降低企业的运营成本。通过财政出资，加强职业培训，提升公共就业创业服务质量，直接提升劳动者的人力资本和就业创业能力。通过财税政策熨平经济波动对就业造成的冲击，保障就业稳定，促进充分就业。在就业创业上的财税政策举措可归纳为：加大对创业投融资的服务力度，全面落实减税降费政策，鼓励农村劳动力创业，大力发展创新创业载体、营造大众创业良好氛围，加强职业和创业培训，提升公共就业创业服务质量。
（五）财政资金的供给主体与供给方式的创新
以政府主导的教育培训和市场主导、政府补贴的教育培训。前者由政府充当主要出资人和运作者，后者由政府补贴、市场化运作。目前陕西针对就业具有大量的补贴，如表2所示。
表2 陕西省就业补贴内容表
表2显示，目前陕西有关就业补贴项目繁多，但实施效果并不理想，以就业培训补贴为例，在制定就业机构进行补贴可享受补贴金额的60%，如有效就业，可进一步获得补贴金额的40%，结果是培训就业率低于10%。这说明补贴环节设计有问题，补贴养活了培训机构，并未有效增加就业率。因此，陕西在财政资金的供给方式上，应更多地引入专业的社会运营机构，提升财政资金的使用效率。同时，可考虑取消种类繁多的不必要补贴项目，将财政资金用在必要的关键环节。
参考文献
[1]国际劳工组织.体面劳动与2030年可持续发展目标[R]，2017.
[2]张军，赵达，周龙飞.最低工资标准提高对就业正规化的影响[J].中国工业经济，2017（1）.
[3]威廉姆森著.段毅才，王伟译.资本主义经济制度[M].商务印书馆，2002.
[4]柳卸林，高雨辰，丁雪辰.寻找创新驱动发展的新理论思维——基于新熊彼特增长理论的思考[J].管理世界，2017（12）.
项目基金
该文为陕西省软科学研究计划重点项目：支持我省人口、劳动力、人才可持续发展的财税政策研究阶段性成果，项目编号2018KRZ014。
接收机对回波信号和本振信号进行混频、滤波、放大即可得到差频fi+和fi-，然后根据式(3)即可得到目标距离R。
近日，北京市委、市政府印发《关于全面加强生态环境保护坚决打好北京市污染防治攻坚战的意见》（简称《意见》），聚焦柴油货车、扬尘、挥发性有机物等重点防治领域。到2020年，全市货物到发铁路运输的比重将提高到10%，与2017年相比，实现交通领域大气污染物减排30%，空气质量明显改善。
作者简介
邓晓兰（1958-），现为西安交通大学经济与金融学院教授。
武永义（1963-），现为陕西省财政厅总经济师。
鄢伟波（1994-），现为西安交通大学经济与金融学院在读博士研究生。
责任编辑：一冰
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