现代企业制度的实现障碍及其消除,本文主要内容关键词为:现代企业制度论文,障碍论文,此文献不代表本站观点,内容供学术参考,文章仅供参考阅读下载。
中图分类号:F276.1 文献标识码:A 文章编号:1003-5656(2000)03-0004-07
一、国企市场化改革的不彻底性
国有企业的改革,至少需要有三种不同的分类对策:一是产业政策上的“有进有退”,国有资本应从大量竞争性行业中退出来;二是对大部分中小型企业,应通过兼并、租赁、出售等办法改造为非国有企业;三是对应予保留的若干重要行业或已形成自然垄断的大中型国有企业,实行现代企业制度的改造,使之与市场对接。其中,最艰难的是第三类改革。在一定意义上可以说,现代企业制度即公司法人治理结构的实现,可以看作是国企改革的大功告成。
何以公司法人治理结构的建立是国企改革由最艰难的攻坚战呢?从历史经验来看,我们长期把企业制度的改革当成了某种孤立的对象,没有从经济和社会系统的角度进行全方位的配套考虑。结果,当改革不能从上层建筑的层面、从权力利益结构的层面对经济关系作出根本性调整时,单纯企业制度的改革只能催生出非驴非马的怪胎——行政驱动与市场驱动奇妙结合的怪胎。对此,可以视为某种特殊的“双轨制”。
首先是要素供给的双轨制。至今,国有企业真正实现了市场化的是产品,因为在转变了的市场环境下,国家无法通过传统的统购包销制度来继续维持国有企业的生存,它必须把企业的产品置于市场货币选票的监督之下才能启动改革。但是,继之出台的要素供给的市场化却大打折扣,其中特别是资金供给与劳动供给。在形式上,国有企业资金供给的拨改贷使得企业对社会资本的利用由无偿变为了有偿,这显然是市场化的行为。但由于国有企业的地位没有变化,银行体制的改革尚未真正启动,产权归属的一体化使得政府可以采取歧视性的政策投入来保护国企的优惠信贷并在事实上排斥非国有企业的公平竞争权利,结果使得大量资金注入了缺乏效率的国有企业——原本希望以“自负盈亏”的逼迫机制使企业走向市场,现在又通过软信贷约束拉了回来:一个效益低下的企业群体背上了一个新的包袱,那就是高负债率。
劳动供给同样表现出严重的双轨制。合同工制的出台形式上是市场化的改革,它改变的只是职工在法律文件上的身份,实际上不真正等到企业关门、破产,职工不会感受到劳动市场竞争的冲击,他们依然在企业内部永久性地沉积起来。
其次是企业治理结构的双轨制。规范的现代企业制度,不在于董事会、监事会、经营管理者三类权力的分设,而在于当事人取得相应权力的特殊规定。董事会、监事会成员必须严格按股权来分配,董事长依最大股权成为企业法人财产权代表,企业经营者来自市场招聘,他凭借自身的经营才能,通过与企业董事会讨价还价的谈判从而取得总裁职务,并由此确定双方的权力和义务。在本质上,经营者只是资本的“牧羊人”,他必须对资本负责,尊重资本所有权,靠他经营才能的外化——企业经营业绩取得相应的报酬。更重要的是,企业发展的无限性与企业家才能的有限性决定了经营管理者必须有周期性的更迭机制。当一个任期届满时,他必须面对新一轮的职务竞争,如果他落选,他便什么都不是。
我国国有企业在复制这种治理结构时,曾有某种不切实际的幻想,即认为采取了董事会、监事会这种制度形式就可以挽狂澜于既倒,使国有企业起死回生。如果严格按所有权原则来构建企业的权力组织,那当然是市场化的改革,但我们却自觉或不自觉地回避了这一点,试图靠政府任命制来构架现代企业的治理结构。这样,企业董事会、监事会成员缺乏产权约束,便丧失了对企业进行监督的内在动力,有些企业的董事甚至是企业经营者“自主”聘请来的亲朋好友、社会贤达,出于对那份“兼职津贴”的偏好,他们对经营者的监督效果可想而知。被“两会”监督的经营者是怎样的呢?他们的身份不是资本的牧羊人,而是企业中的党政干部,是政府官员,企业经营业绩的好坏不与其个人命运发生必然的内在联系,他们可以异地做官,在资本所有者与经营者利益不对等、信息不对称且又缺乏有效监督的情况下,他们事实上成了企业的真正老板和无冕之王,“监守自盗”和亏损性经营便具有内在的必然性。
再次是产权制度改革的双轨制。产权的流转及企业的整体买卖是国企市场化改革趋于完成的最后一环。现代企业制度的治理结构即公司法人制度正是在股权的流转及其高度分散的基础上出现的。我国国有企业的股份制改造及其上市,标志着企业改革历史性的跨越。然而,出于各种原因,国有股票至今不能上市交易,从而使企业股份制改造在很大程度上失去了其应有的意义。现在政府试图改变这种状况,但“减持”的试点企业只有两家。这样,即使国家持股普遍减持到51%,49%能够买卖,也只是一种准市场化。
限制国有股上市或者减持到51%,可能出于这样一种考虑,那就是确保国家对国有资产的控制。但是我们忽视了下述这一事实,在现代产权市场上,随着股权的高度分散,往往只需15%的持股甚至更少就能控制和推动100%的资本。它隐含的道理在于:越想控股并限制股权流转,则达到有效控股的所需比例便越大,因为此时股东人数较少,每人所持股权的绝对数较大,从而某一股东要想取得控股权,所持股份绝对数必须达到很大比例。一旦股东人数众多,每人所持股份在企业总资本中所占比例便很小,这时的控股方便可以以少量资本推动大量资本。总之,国家控股的初衷并不错,但必须按市场规律办事,而不能以行政的强制来设置股权流动的栅栏。更重要的是,股权能否流转,直接关系到现代企业制度的建立和企业经营绩效的评价。从前者来说,没有充分流动的股权,依然以国家资本为企业总资本的大头,企业中国有资本“内部人控制”的格局便无法打破;从后者来看,没有股民“用脚投票”的监督,企业的市场评价机制便会大打折扣,作为创新的动力源之一也就不复存在了。
二、三大障碍与企业的病态运行
为什么国企改革的市场化如此不彻底,而在客观上走出了一条双轨制的道路呢?从改革的程序设计来看,它是渐进式改革的必然。渐进式改革就全局而言,可以减少急骤变革所带来的社会震荡,其社会成本比一揽子计划要低廉得多。但单从企业制度来看,希望不伤筋动骨,只采取一定的修补措施而收获企业改革的全局,不但不现实,而且会造成企业功能的紊乱。有的人认为,只对企业作部分改革,然后通过搭外部竞争环境的便车,照样可以把国有企业逼进市场。现在看来,这显然是一种不切实的幻想。
从更深层次来分析,双轨制企业制度的出现,是整个社会经济系统中既有的利益格局下的产物,它有其“不得不如此”设计的苦衷。
第一,确保财政收入的苦衷。国有企业是政府财政收入的主要来源。截止到1998年,财政收入的70%仍然来自国有企业,这一比例尽管有下降的趋势,但在最近的将来不会有大的改变。为了确保这一赋税来源,政府在国有企业的改革上面临着某种二难选择:要真正建立起现代企业制度,势必要真正向企业放权让利,增强国有企业的竞争力,使其在宽松的经济环境下实现体制转换,这与政府的利益目标有冲突(至少在短期内如此);但不改革,企业的长期生存面临挑战,政府不能坐视不管。于是,不彻底的放权和半吊子的市场制度便成为现实的选择。尤为重要的是,政府从国有企业取得财政收入,它的成本条件要相对优越得多。这里主要有两个条件:一是政府依托国有资产所有者身份可以直接从企业获得收入;二是通过企业厂长(经理)任命权,以行政命令下达财税征缴指标。这两个条件,都是非国有经济不具备的。因此,无论是国有产权的流转还是企业经营者与政府任命制的脱钩,都不具备改革的内在冲动,这必然要导致旧的资本结构和组织结构的延存。
然而,市场竞争的激化并不给残留的旧体制以较大的生存空间。政府要保护国有企业这一赋税来源不至枯竭,目前可以采用的只有两项措施:一是运用行政垄断手段来保护国有企业,比如重要商品价格和配额的控制,行政限制市场的进出,某些商品的专营权等,以此来营造一个国有企业的生存空间;二是信贷资金的优惠供给和国有企业上市筹资的特殊待遇。这两项措施反映在企业制度上,都必然要走向双轨制。如果考虑到地方政府的利益,情形将更为严重:一是中央财政拿走大头后,地方所剩有限;二是地方“吃皇粮”的人口更多,对财政收入依赖尤为强烈;三是地方干部安排的岗位较少,需要有国有企业的厂长(经理)这个职务作为干部调节的机动余地;四是在各地经济竞争的压力下,地方不能不把国有企业作为压速度、产值的主要对象。这一切,都使得地方政府对国有企业有更强烈的直接控制的冲动。
应该说,国有企业的改革发展到今天,已经触及到政府本身的利益,尽管政府的利益本质上代表社会全民的利益,但如果不按市场经济发展的大方向对这种利益格局作出根本性的调整,国有企业的改革将很难深入下去。
第二,“政企一体化”均衡机构的拖累。在现有制度框架下,政府把国有企业作为主要的赋税来源,这只是问题的一个方面。另一方面的问题在于,国有企业也依赖政府的保护,即依赖政府对企业采取的“官办”制度的荫庇。这双方面的利益动机,形成一种均衡机制,从而使得现代企业制度的建立更为艰难。
企业在哪些方面依赖官方制度呢?首先是企业干部。在目前不算规范的政企一体化制度下,企业的厂长(经理)、党委书记、工会主席甚至部分中层干部,都享有国家干部的待遇,他们的“机会集合”亦即个人选择的余地很大,这不仅是指当事人可以在政界、商界的官场上广泛流动,不必在企业当“过河卒子”,同时他们还可以在很大程度上摆脱资本所有者的硬约束。一旦现代企业制度得以建立,这种约束关系便会骤然紧张,那时企业经营者随着身份的变化而不能不时刻面临董事会的严密监督,他们的机会集合也会大为缩小,这是目前多数企业干部不愿接受的。其次是企业职工。尽管在现阶段国企职工的名义工资低于外资或三资企业的职工,但却高于全国平均水平,同时他们还享有大量非工资性的福利。更重要的是,国有企业的职工依据其特殊身份,只要工厂不破产,自己不犯大错,便可以免于劳动市场的竞争,获得一劳永逸的就业。在规范的公司治理结构中,企业员工本质上是流动的,没有任何超经济的权力能够使他们不接受经常性的就业竞争的挑战。
国家从国有企业取得收入,国企干部职工又依赖企业的官办制度,这两种因素不可能形成某种经济均衡,因为干部、职工对制度的依赖而不是对经营绩效的依赖势必使企业经济不振,国家的收入也很难保证,均衡是不可能出现的。然而我们忽视了这一点,即国家可以靠一系列歧视性政策的投入来保证企业获得市场竞争不能得到的额外收益,那就是政府对重要产品的价格保护、配额指标,限制非国有企业在某些行业的市场进入以及银行信贷的倾斜政策等。这一系列的保护刺激着众多国有企业乐于向政府争取垄断性待遇,而不乐于参与市场竞争,从而形成了某种有别于竞争均衡的官办经济的均衡。所不同的是,改革前,这种均衡几乎是以全社会的经济剩余作后盾,企业有吃不完的“免费午餐”,但改革后政府赖以保护国企的财力和手段日趋减少,官办经济的均衡已经受到了严重的挑战。
第三,企业作为行政、社区单位暂存的必要性。现代企业制度的改革目标,在很大程度上是对企业的功能整合,即将企业由准行政、社区功能单位改造为单一利润目标的市场组织单位。但是这个改革不论多么重要,目前却很难展开。一个显著的事实是,在整个社会转型尚未完成,特别是社会保障制度没有完全建立起来以前,分布在各行业、各地区、各社会层次的国有企业,暂时还不能摆脱它作为某种行政、社区单位的功能任务。目前,一个中型的国有企业,几乎具备地方政府和社区组织的一切功能,配备有各种门类齐全的组织机构,从党政机关开始到各种群团组织,到公检法,到图书馆、俱乐部、疗养院、医院以及各种学校,应有尽有。这实际上就是社会成本的内部化。这种社会成本内部化极大地侵蚀了利润,使企业如牛负重。尽管多年来企业采取了各种剥离措施,但效果并不理想,因为企业承担的社会成本至少在目前还不能“归还”给社会。
首先是职工的福利保障。国有企业职工对企业的依赖,很大程度上是对大量显性或隐性福利的依赖,特别是各类补贴、住房和企业提供的公共设施。这些本应由社会或政府承担的义务由于公共财政和社会保障体系建设的滞后,不得不由企业暂时负担下来,应该说,这是企业对社会的贡献,也是对改革成本的透支。其次是社区福利的负担。除了少数在大城市经营的国有企业外,众多处于中小城市特别是农村地区的国有企业,都承担着大量的社区福利的建设任务,例如交通道路、水电通讯、社会治安、社区环保乃至不得不承担部分农民的就业安排,等等。这类负担有些是企业必须支出的,有些则超出了企业成本范围,但受众多不成文的习惯势力左右,企业都必须支出。
总起来看,国有企业对国家收入的确保,是国有企业唯一的硬约束,但这种约束超出了公平赋税的限度,而其所承担的行政、社区组织功能,更使企业的决策行为远远偏离于边际成本定价制度。为了维持这架病态机器的运行,政府不得不给予诸多特许权力的保护,直到这种保护碰上客观环境变化了的南端。这时,系统的利益调整和体制转换便紧迫地提上了日程。
三、现代企业制度的实现路径
整个经济社会的利益调整,目的是为现代企业制度的出台提供必不可少的客观环境。只有这种调整成功后,以公司法人治理结构为标准的企业制度改革才能顺利展开。
(一)建设公共财政。国有企业的赋税过重,根源在各级政府的包袱太重,而不完全归结为国企是政府财政收入主渠道这一原因。因此,企业的减负首先需要政府减负。所幸市场经济的发展不仅使这种减负成为可能,而且是势在必行,这就是建设公共财政。
不论社会基本制度如何不同,市场经济中的政府,其经济职能都不能延伸到竞争性市场。就是国有资产这一块,也不应动用国家财力加以保护,那会破坏公平竞争,使市场配置资源发生畸变。因此,政府的经济职能在现有范围内应有一定的退却,逐步向公共财政靠拢。这种公共财政包括社会公共设施建设、公益部门的投资、部分社会保障(如失业救济、最低生活水平线下的居民救济)、国防、环保以及基础科学研究和政府自身的运转等。
目前,我国的经济实力只及美国的1/8,日本的1/5,但政府的开支却高于日本与美国不相上下,一般省(市)的财政支出超过许多中等国家。如果推行公共财政,政府的负担将大为减轻。在当前,中央财政向公共财政的转化最为艰难,它承担着改革的大部分成本支出,需要用大量的政府投入来拉动市场需求。然而,这两种投入都具有暂时性。也就是说,改革的逐步到位将使中央政府的财政支出逐步减少,而政府用投资来干预市场,除了公共设施和公益部门的投资外,其他投资不宜过多,并应随着经济发展逐步完全地退出来。
公共财政的建设与政府人员的裁减密切相关。只有把地方政府人员裁减到必要的限度,大量直接控制和干预企业的部门才能减掉。这不仅是减少政府开支的重要手段,而且是实现公共财政的必要前提。可以断言,上层领域的这项重大改革一旦完成,企业的赋税便会大为减轻。在这种条件下,作为政府抽吸企业的必要补偿——歧视性政策投入便没有存在的必要,现代企业制度的建立便具备了实际的可能。
(二)政府退出竞争性市场。与公共财政建设相呼应的是政府应该退出市场。政府当然也是市场主体之一,但这是从采购者和宏观干预者的角度来讲的。在发展中国家,没有政府对市场强有力的干预和培育,不可能走向市场经济。然而,中国经济已经发展到一个重要的关口,那就是市场基本形成后客观上要求政府退出,特别是要求政府不能代替企业活跃在竞争市场上。否则,不仅企业改革难以到位,而且整个市场经济的发育都会受阻。这个问题当前在各级地方政府中表现尤为突出,大量行政垄断、地方保护主义、政府参与投资决策乃至对企业人、财、物的系统控制,随处可见。
要有效地促使地方政府从竞争市场上退出,除了机构改革和政府经济职能的转换外,中央政府的目标管理的转换十分重要。在中央向地方压财政、压速度的巨大压力下,地方政府只好“赤膊上阵”并反过来压企业。在这种情况下,企业自主权便无从谈起,全国统一市场也无法形成。因此,能否适当淡化对地方政府经济绩效的考核(那是实业界的任务),强化地方政府的社会管理目标和公共建设目标,似乎十分必要。
(三)推行公平赋税。有人认为,国有企业的低效运营,是中国经济改革成功及非国有企业长足发展的条件之一。道理在于:正是由于国有企业承担了不应承担的高额的社会成本,才给改革特别是非国有企业创造了宽松的外部环境。因此,合乎逻辑的结论是,社会其他部门和非国有企业应该在市场经济基本形成的今天,反哺于国有企业,使它也能最终走上健康发展的轨道。
实际上,市场是非人情化的。国有企业对改革的贡献,并非出于有意的“捐赠”,乃是体制的拖累使然。尽管如此,给其一个宽松的环境,仍然十分必要。这个环境不能超越市场人为地营造,而应顺应规律积极地培育。其中最为重要的是公平赋税环境。事实上,政府依资本所有者从国有企业取得的收入加入其他税收,已经超过西方七国企业赋税率的30%,占到了企业营业收入的10%以上,但非国有企业的增值税,公司所得税及其他税收,所占企业销售收入却比西方七国低20%。这里关键是企业所得税,非国有企业可以采取各种手段逃避。因此,适当提高企业所得税率,加强税务检查,可以在不减少税收总额的基础上使国企获得某种喘息的机会。这个机会在于:强化税种税率的管理,淡化红利征缴。也就是说,政府作为所有者从企业取得的收入应适当减少。目前,许多企业几乎倾其所有来满足政府财政收入的要求。在理论上,资本所有者不但享有企业的剩余索取权,而且应承担企业亏损的风险,为此便必须给企业财力留下发展的余地。从这一点来看,“利改税”未毕是一项成功的举措。如果税、利分开,企业有利,政府才能分红;无利,政府应与企业同甘共苦,企业便不会面临今天强大的赋税压力。因此,只有在保证各种税收不减反增的前提下,减少国有企业上缴财政的红利部分,便可大大减轻企业负担,给改革创造一个好的环境。
(四)主附剥离。建立现代企业制度的最大障碍是国有企业职工事实上的终身就业制。在市场经济中,资本与劳动的交换具有一次性的特征,即劳动者的就业只适应一个签约期,过期后其权利与义务都不复存在,需要另行签约。然而,国有企业的职工与企业并没有明确的约定,计划经济时代他们是企业的主人,尽管目前环境发生了变化,然而完全视资本增值的需要来解除他们的工作显然没有法律依据。于是,工人作为领导阶级的身份与市场经济中劳动力的商品性质构成了新时期必须解决的一对尖锐矛盾,同时更现实的考虑还有一个社会稳定问题。显然,解决这个问题的办法只能是折衷性的,即企业既不能把富余的职工完全推向社会,任其失业;又不能留在原有岗位上,让工资侵蚀利润。一个渐进的措施是实行主附分离,那就是通过考核定岗,保留主导产业和产品生产经营线上必要的人员,其他人员由企业提供创业资本、技术及其他物质条件,另行创办新的企业,“主体”和“附体”在财务和体制上断开。这样,主体部分便可轻装上阵,推行现代企业制度。这种措施尽管拖泥带水,并要付出相当的成本,但客观上只有这条路较为可行,许多企业的实践证明其效果也是好的。
(五)企业治理结构再造。上述外国障碍扫清后,政府应该逐步取消对国有企业的倾斜性的保护政策,实行充分竞争。这时,才可能按现代企业制度的要求对国有企业进行治理结构的再造。
公司法人治理结构的建立核心是三个到位,即国有资产的老板到位、经营者到位、激励与约束机制到位。第一个到位实质是解决国有资产虚拟人格化的问题,第二个到位是解决企业厂长(经理)的身份转变问题。这两个问题都需要政府帮助解决。而第三个到位是在解决前两个问题之后,由企业董事会与经营者之间的谈判自行解决的。
为了解决第一个问题,必须实行国有资产代管权的集中。在多个行政部门依据所有权同时向企业行使代管权的情况下,产权的虚拟人格化问题永远不能解决。因此,是选择国资委(局)还是其他什么部门集中行使国有资产的所有权和代管权,必须加以认真考虑。原则上,国有资产只能有一个“老板代表”,其他部门统统应与企业彻底脱钩,这个“老板代表”向政府负责,其个人命运应与他所代管的资产经营业绩挂钩。这时,他便有了私有企业老板具有的一切动力和压力。为了解决经营者到位的问题,应该逐步废止企业(经理)的行政级别,并与政府任命制脱钩,让企业董事会自主向市场招聘企业家。其经营管理企业的一切权力、义务、报酬,都应由董事会与经营者双方之间的谈判来决定。显然,上述两大措施出台后,才可能将官办的国有企业改造为国有民营的市场组织。这样,企业自身在市场的资本营运中,会自发地开展产权的相互浸透和多元化组合,并最终走向现代企业制度。
(收稿日期:2000-01-17)
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