金融危机以来的美国对东盟政策及其影响，本文主要内容关键词为：东盟论文,美国论文,金融危机论文,政策论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、冷战后美国对东盟政策的基本框架
金融危机以来美国对东盟国家的政策动向是冷战后美国对该地区总体政策的继续和发展。因此，在详细论述本文主题之前，有必要对冷战后美国对该地区的总体政策作一概述。
美国对东南亚的政策向来是服从和服务于美国全球战略特别是亚太战略这个大局的。冷战时期，亚太地区是美苏争霸的前沿地带之一，为了遏制苏联的扩张，同时为了防止共产主义的传播，美国把东南亚地区作为它的亚太战略的一个侧翼看待，因而对东盟国家施以军事保护、政治拉拢和经济援助。冷战结束后，一方面随着争霸对手不复存在，美国的“一超”地位迅速凸现，另一方面东盟国家经过几十年的高速增长整体经济实力明显增强，一跃而成为亚太格局中一支迅速崛起的政治经济力量。在此形势下，美国又把东盟列为其推进“新太平洋共同体”战略的一个重要环节和对象。“新太平洋共同体”战略的主旨是：以维护美国的经济安全、保持美国强大的军事力量和促进西方式民主与人权作为对外政策的三大支柱，确立美国在该地区的独霸地位。在这一战略构想的指导下，美国对冷战后的东南亚政策进行了重大调整，概括起来，有以下三个方面的内容：
第一、政治上，顺应东盟地位上升的现实和联合自强的要求，适当作出让步， 默许东盟扩大， 积极参与东盟发起的东盟外长后续会议（PMC）和东盟地区论坛（ARF）等多边活动，以便换取东盟的信任，保持美国在该地区的影响力；在双边关系中，突出意识形态色彩，通过诱压并举的手段，大力推广美式价值观，促使处于转型期的原东盟六国进一步朝着西方式自由市场经济和民主政治的方向发展，促使越南等印支国家和平演变。
第二、经济上，深化双边经济关系，扭转美国对东盟的贸易逆差，扩大对东盟的投资，尤其是紧紧围绕亚太经合组织（APEC），促使东盟国家开放金融市场，尽早实行贸易和投资自由化；警惕和防止该地区建立任何排斥美国的经济集团，把东盟纳入以APEC为机制的、由美国主导的经济合作框架之内，确保美国的经济安全。
第三、安全上，利用该地区国家对亚洲大国的畏惧心理和出现“力量真空”的担心，渲染美国军事存在对于维护该地区安全的重要性，加深它们对美国的依赖；在从东南亚收缩驻军的同时，一方面继续保持传统的安全防务关系， 另一方面加强与东盟各国的军事合作； 积极参与ARF， 将其作为以双边军事同盟和前沿军事存在为支柱的美国亚太安全战略的一种辅助和补充手段。
二、金融危机以来美国的政策动向
1997年以前，东盟处于上升之势，各国经济欣欣向荣，在国际舞台上十分活跃，“大国平衡外交”也开展得有声有色。在此形势下，美国的东南亚政策尽管表现得咄咄逼人，但也受到了很大的牵制，在谋求政策目标过程中不得不更多地采取缓进和妥协的策略，在某些问题上甚至屡屡受挫。然而，金融危机爆发以后，随着东盟经济陷于严重衰退以及由此引发各成员国内部及相互之间矛盾突出，东盟实力地位大幅下降，组织凝聚力锐减。艰难的处境促使东盟各国不得不把注意力转移到解决各自的国内问题以及修复相互间裂痕上来，因而减少了对外部事务的关注，加之亟需得到国际社会的援助，它们在对外交往特别是在处理与大国关系中不得不一改处处争先的做法而采取低姿态。这种状况为美国加紧向东南亚渗透创造了近十年来从未有过的良机。危机爆发后，美国强化了政治、经济和军事三位一体的外交攻势，全面推进其既定政策，并且表现出了一些新的、值得注意的动向。
（一）通过操纵国际货币基金组织（IMF）的国际救援活动，促使东盟国家实行以西方模式为导向的经济结构调整和民主改革，为美国资本和价值观进入东南亚开辟道路。
金融危机伊始，美国先是采取置身事外、作壁上观的态度，随着危机蔓延，美国意识到本国经济安全受到威胁时，才走到台前寻求危机的早日解决，并借机加强对受灾国的控制。为此，它采取了积极干预和主导国际救援活动的政策，所使用的主要手段是操纵IMF 向受灾国提供总值超过1100亿美元的紧急援助贷款，同时附加苛刻的政治条件。
美国救援政策所要达到的目标集中体现在IMF “救援方案”的附加条件之中，这就是：不仅要求受援国采取金融和财政紧缩政策，更主要的是要求它们对经济结构进行全面改革。结构改革对于各个受援国虽有不同的要求，但宗旨一致，即降低政治因素对信贷分配的影响，确立市场机制在资金分配中的主导地位；使银行具有较大的独立性，信贷政策具有更高的透明度；切断政府同某些企业的特殊关系，减少或取消这些企业在资金获取和市场垄断等方面的优惠特权；扩大私营部门的活动范围；对外资开放金融服务和投资市场。把经济结构的改革列为主要的救援条件，在IMF尚属首次。 该组织领导人米歇尔·康德苏把这一变化称为亚洲救援方案同传统救援政策的“主要区别”，称“亚洲救援方案的核心不是为恢复宏观经济平衡而采取的紧缩政策，而是一系列强有力的意义深远的结构改革措施”。美国财长罗伯特·鲁宾和副财长劳伦斯·萨默斯在国会作证时多次强调：“要求受援国采取具体行动对其经济进行结构性改革”是美国救援政策的“核心”，是“第一位的和最重要的目标”。（注：Far Eastern Economic Review(HongKong),October 12,1997.）美国为什么如此强调结构改革呢？对此，克林顿政府和美国评论界的回答是：除恢复投资者信心和稳定亚洲的金融形势外，推动亚洲经济的结构性改革有助于扩大美国经济模式和理论的影响，提高亚洲经济的市场化和自由化程度，促使亚洲转型中的国家进一步融入国际贸易和金融体系，接受现行秩序和行为准则。（注：American News And World Report (U.S.A.),June 22,1998.）可见，美国救援政策的实质，就是乘人之危，迫使亚洲受灾国无条件接受西方式的自由市场经济模式，放弃国家在经济生活中向来发挥的关键作用，加速贸易和投资自由化的进程，向其开放国内市场，以利于其经济扩张和控制。
另外，美国不仅要求受援国进行经济方面的调整，还要求它们实行以西方模式为导向的民主改革。为此，它以经济援助为诱饵，对不符合其口味的政府和政策横加指责，肆意干涉一些国家的内政，大肆诋毁东亚模式和亚洲价值观，为西方自由经济文化和民主人权思想进入东南亚寻求理论依据，企图建立一种以意识形态扩张为基础的新型霸权。
（二）以加强军事合作为契机，强化美国在东南亚的军事存在，密切与东盟国家的军事联系，为建立美国的军事强权铺路。
冷战时期美国与东盟的关系是建立在安全上的保护与被保护基础之上的，也是以双边军事合作为主要内容的。冷战结束后，随着争霸对手消失，美国截止1992年底从东南亚撤出了全部驻军和海空军基地（但仍然与泰国、菲律宾、新加坡和马来西亚等东盟国家保持着防务关系）。对于美国收缩军力的举动，东盟国家一方面表示赞同，认为这有助于减少美国的控制，增强对本地区事务的自主权；另一方面又由于自身防务力量过于弱小而忧心忡忡，担心其他大国会乘机填补“力量真空”，对本地区安全构成威胁。因此东盟多数国家不希望美国完全从东南亚撤走，而是欢迎它继续保持一定的军事存在，以使其发挥“制衡”作用。（注：杨光海：《东盟“大国平衡外交”浅析》〔J〕，《东南亚》1998 年第4期。 ）如果说东盟国家对美国的军事依赖为美国保持在东南亚的军事存在提供了理由的话，那么此次金融危机所导致的东盟各国压缩国防建设计划则为它加强向该地区军事渗透提供了新的“机遇”。冷战结束后，东南亚国家出现了扩充军备、加快国防现代化建设的热潮。但金融危机袭来后，受货币大幅贬值和国民收入税减的影响，东盟多数国家被迫削减国防开支，军备采购计划暂被搁置或取消。例如，菲律宾1998年军费压缩25%，一些优先安排的武器采购项目如新式战斗机等暂缓执行或取消；马来西亚将1998—1999年度的国防开支削减21%，几项重大武器采购计划，包括空中预警飞机、潜艇、武装直升机和装甲车等已延期执行；泰国在1997年军费削减35%的基础上，于1998年进一步削减30%；印尼1998年国防预算下降40%多，一项原定价值10亿美元的采购合同被无限期推迟。（注：Strait Times(Singapore),July 14,1998.）需要强调指出的是，东盟此次的军备缩减并不意味着它们对本地区安全形势的认识有了转变，而是迫于经济困难而采取的权宜之计。这就为美国提供了可乘之机。于是，美国在从经济和政治上发动攻势的同时，在军事领域也采取了一系列旨在增强美国影响力的举措，其中有两个动向十分引人注目。
一是频频开展军事外交，谋求港口准入权和设施使用权。1998年以来，美国军界要员频频出访东南亚，尤其是国防部长科恩的几次访问取得了不少成果。访问期间，美国促使东盟国家进一步肯定美国在东亚驻军的作用和对东亚安全的“贡献”。美国与新加坡签署了新的军事协议，新加坡同意美国使用其拟于2000年竣工的樟宜海军基地，并允许美国在本国修建海军战备物资储存仓库。美国与菲律宾达成《军队互访协定》，两国将恢复联合军事演习、联合训练和舰队访问，美国有意借用菲北部岛屿作为海军训练中转站，并已投资在菲南部建立海空港设施。美国和泰国确定继续举行“金色眼镜蛇”联合军事演习，并邀请印尼派观察员参加，美国还希望重新启用泰国乌塔堡和梭桃邑军事基地，在暹罗湾修建美国海上浮动军火库，泰国还同意美军在其境内储备战略物资，并提供军队过境权。在印尼，美国提出长期租用莫罗太岛或比阿克岛为军事基地，在纳土纳群岛兴建美军后勤补给维修基地，并要求印尼在泗水为美舰只维修提供便利。对于美国的上述要求，东盟多数国家持积极的态度。2000年3月科恩访越期间再次就美国军舰访问越南港口和使用金兰湾海军基地等问题与越军方进行了磋商。
二是频频开展联合军事演习。1999年2月， 美国与马来西亚在马六甲海峡举行海军联合演习，7—8月先后与新加坡和泰国举行海空军联合演习。进入2000年，美国与原东盟六国举行了代号为“海上戒备合作和训练2000”系列演习。美军称，该系列联合演习旨在提高美军与东南亚军队之间的协同作战能力，包括作战计划的拟订、指挥、控制和战术等，同时增进双方的友谊，加强双方军队的关系。美国于7 月同印尼的联合演习是近年来两国军队的首次联合行动，主要是进行人道主义的协作，并加强两国海空军之间的联系。（注：《中国国防报》2000年8月20日，July 14，1998）通过这一系列行动，美国在东南亚的军事存在和影响力自冷战结束以来首次明显得到增强。
美国加强其在东南亚的军事存在，有其长远的战略考虑和现实的政策意图。首先，东南亚毗邻并位于东北亚、东亚、南亚和南太平洋之间，不仅是连接美国在欧亚两翼军事部署的咽喉要道，也是其通往波斯湾“油库”的海上交通线。该地区的港口、机场是美国在日本、韩国和关岛等地驻军前往中东地区的必要中转站，因此，美国为了推行其“塑造—反应—准备”三位一体的军事战略，加紧在该地区营造勤务支持设施，以增强其向亚太乃至海湾投送军力的能力。其次，近年来，东亚地区一方面一些安全隐患日趋表面化，另一方面有关各方围绕建立什么样的安全机制开展激烈的争论。美国企图通过加强与东盟国家的军事联系，把东盟纳入其以军事强权为支柱的亚太安全框架内，并通过显示武力谋求该地区热点问题朝着有利于美国利益的方面解决。最后，遏制中国的强大和挤压中国的战略空间，是美国一项长远的战略目标。从美国在我国周边地区谋取军事设施和把联合军事演习的重点区域选择在我国南海海域和朝鲜半岛及其周边海域上看，美国针对我国的一面尤为明显。
在和平与发展已经成为世界主题的今天，美国继续强化其在各地的军事机器并且频频推行军事干预的举动说明，美国越来越迷信武力，是一个从骨子里信奉军事强权的国家，对此我们必须保持高度的警惕。
（三）利用东盟陷于虚弱之际，削弱东盟在ARF中的主导地位，并向ARF兜售“新干涉主义”， 为夺取亚太多边安全合作的控制权创造条件。
冷战结束后，建立什么样的亚太安全体制的问题成为该地区国际斗争的一个焦点。由于美国以“新太平洋共同体”为框架的安全构想的独霸性质非常明显，因而遭到包括中国和东盟等东亚大多数国家的共同抵制。于是，它便把目光投向了由东南亚中小国家发起的、比较容易被各大国接受的ARF上。ARF是亚太地区迄今唯一成形的一个政府间的多边安全合作机制。它既是东盟国家为了促进地区稳定和安全而创立的一个对话场所，也是它们谋求大国制衡、主导地区安全的重要依托。美国虽然从一开始就积极参加该论坛，但对于自己只在其中扮演配角十分不满。
东盟陷入金融危机后，对地区和国际事务力不从心。于是，美国加大了对ARF的投入，并调整其ARF政策。1998年7月， 美国官方发表重要讲话，阐述了美国对ARF的新政策构想， 其中有两点颇值关注：一是要求东盟部分地放弃对ARF的控制权，其理由是目前ARF中非东盟成员国已超过东盟成员国，故应让东盟以外的ARF 成员国分享主席地位和权利；二是要求扩大ARF成员范围，让更多的国家参加。此外， 美国还建议建立由美国把持的“ARF信息网”。这些要求的真实意图是显而易见的。
美国不仅在ARF主导权问题上向东盟提出挑战， 还企图用“新干涉主义”冲击亚太安全对话与合作进程。东盟陷入金融危机和社会动乱后，美国乘机把“新干涉主义”理论向该地区扩展。在近一两年的ARF 及其他多边会议上，美国妄称亚太国家间及一国国内的安全问题影响甚至威胁他国乃至整个地区的和平与稳定，要求ARF 在应对“人道主义”和“人的安全”问题方面作出具体行动和贡献。美国趁ARF 开始探讨预防性外交之机，推销主权和安全“无国界论”。美国的这一动向无非是企图为亚太安全合作制定“行为准则”，为干涉该地区国家的内政制造舆论。
三、对美国政策影响力的估计
美国的上述政策动向对于它推进对外政策目标起到了较大的促进作用：一方面增强了美国在东南亚经济、政治和安全领域的影响力和干预力，另一方面加深了东盟多数国家在经济和安全上对美国的双重依赖。预计今后一段时期这种状况还会有所发展。但是，这并不意味着今后美国的政策将会全面奏效，美国的影响力会进一步朝着逐步增强的方向发展下去，更不能说明美国从此就会夺得在该地区的主导地位。
首先，从美国救援政策所要达到的目的上看，目前，泰国、菲律宾和印尼已经在按照IMF的方案整顿经济，并且开放了大部分金融市场。其他东盟国家也认识到结构改革的必要性。可见，美国政策的这一动向不仅影响了东盟国家对危机所作出的反应，还可能影响它们在今后较长时期内的经济改革方向，乃至发展战略的选择。预计今后它们在经济改革的方向上会进一步向西方标准靠拢，经济层面上的西化趋势会有所增强。另外，东盟国家金融紧缩和结构改革的实施为美国带来了巨大的商机。在当前西方发达国家竞争东南亚市场的热潮中，美国首当其冲。“尤其是美国对东盟的投资急剧增长，已经取代日本而成为对东盟最大的投资国。”（注：日本《读卖新闻》报道：《日本在东盟的存在感越来越小》〔N〕，新华社东京2000年10月15日电。
但是，在政治层面尤其在民主、人权和价值观问题上，东盟国家会继续坚持自己的信仰。诚然，经过金融危机的冲击，东盟一些国家的政治体制正在发生变化，但这种变化是缓慢的，西方式的民主不会很快出现，亚洲价值观不会轻易放弃。（注：陆建人：《金融危机后东盟的政治走向》〔J〕，《世界经济与政治》1999年第7期。）印尼新领导人清楚懂得，立即照搬西方民主有可能会使这个千岛之国发生分裂或内战。新加坡历来强调法治，对西方民主并不热心。马来西亚领导人马哈蒂尔对西方的民主和人权多有微词。柬埔寨虽允许反对党活动，但洪森的铁腕统治一点也不会削弱。毋庸讳言，亚洲价值观中确实存在着某些弱点，但其中的积极因素是主要的，况且人们已经认识到了这些弱点的危害性，相信会从中吸取教训。因此亚洲价值观会继续发扬光大。针对西方舆论的所谓“亚洲价值观崩溃论”，东盟领导人未予迎合。李光耀先生指出：亚洲价值观并非是产生危机的原因。他还断言：“不论是这场危机还是处理危机所采取的政策都不会改变亚洲的价值观。”（注：陆建人：《金融危机后东盟的政治走向》〔J〕，《世界经济与政治》1999年第7期。）
其次，从东盟对外战略上看，冷战结束以来，东盟追求的是经济关系多元化、国际格局多极化和安全体制多边化。只要世界形势不发生根本改变，东盟就将继续奉行这一战略。尽管东盟为了应付危机而加重了对美国的依赖，但它们并没有（而且也不会）完全倒向美国。它们加强与美国的军事联系，并不意味着它们有意同美国结盟，更不是甘愿充当美国军事强权的走卒。相反，它们仍然把美国的军事存在作为防止地区威胁，牵制日、俄、中等大国的借重力量来对待。因此，它们对美国军事存在的支持是有限度的，决不会听任美国在本地区一步步坐大。为了防止美国主导亚太事物，它们继续发展与中、日、俄、欧盟等国家的关系，以加强对美国的制约。2000年7月东盟力排美国阻挠，把1997 年发起的东盟与中日韩外长非正式会晤首次列入东盟年会日程，正式启动了“10+3”机制。东盟此举除了以东亚区域主义应付经济全球化的考虑之外，也是基于这样两点认识：一是在集体应对全球化时要挑选合适的合作对象。中日等东亚国家的支持和援助对东南亚摆脱金融危机起了关键作用，而且没有任何附加条件，这与美国的袖手旁观以及后来操纵IMF 提供援助时附加苛刻条件的做法形成鲜明对照；二是东亚国家的团结在政治上有利于世界多极化的发展，在经济上可以形成与北美和欧洲相抗衡的强大经济集团，从而进一步提高东盟的国际地位。（注："ASEAN:Becoming Stronger After The Crisis?", Far Eastern EconomicReview(Hongkong),February25,1999.）可见，东盟在倚重美国的同时，非常注意与其保持距离，也积极欢迎其他大国发挥作用。这一战略势必会对美国进一步扩展影响力形成牵制。
再次，从ARF的发展前景上看， 目前东盟的领导地位确实面临着一些困难。东盟对美国的依赖的加重为美国削弱东盟在ARF的地位，扩大自己的影响提供了良机。ARF目前已拥有22个成员，另有11个国家要求加入，如果成员再扩大一半，那么东盟的影响力将大大冲淡。另外，ARF下设的专题会议已开始实行双主席制，今后将这种制度升级到论坛本身的可能性也很大。但无论ARF如何发展，美国控制这一多边机制的图谋都不会得逞。 不仅东盟不会拱手相让，更重要的是，中、俄等大国坚决反对美国的独霸企图，而且是牵制美国霸权主义的中坚力量。实际上，由于亚太地区国家的多样性和安全问题的复杂性，该地区的安全对话只能在平等协商的基础上进行，任何一个大国谋求主导地位的企图不仅会遭到其他国家的抵制，也会加剧国家间的对立和地区紧张局势。
最后，从东盟实力地位的前景上看，尽管金融危机使东盟的国际地位遭到重创，但其作为亚太一极的战略地位并没有消失，仍然是一支不容忽视的力量。从1999年起，东盟各国相继开始摆脱金融危机的困扰，走上复苏之路。另外，在经历了金融危机之后，东盟更加意识到了加强内部团结的重要性。正如东盟秘书长塞韦诺所言：金融危机使“东盟强烈地意识到由于经济问题的性质更加需要从整个地区来考虑问题。我们不能再作为单个国家行动了。”（注：翟坤等：《从东盟年会看东盟合作机制的发展》〔J〕《现代国际关系》2000年第9期。）可以预见，随着实力恢复和凝聚力加强，东盟会重新焕发活力，它们对美国说“不”的一面会得到增强。