改革和完善我国现行国家审计体制的思考，本文主要内容关键词为：我国现行论文,体制论文,国家论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、改革和完善现行国家审计体制
为了祛除现行国家审计体制的弊
端，使其与我国社会主义市场经济的发
展和审计环境的变化相适应，改革和完
善我国现行国家审计体制势在必行。
1、改革和完善现行国家审计体制是
加强党的执政能力的需要。贯彻和落实
党的十六大、十六届三中、四中、五中全
会精神，深化行政管理体制改革，加强对
权力的制约和监督，完善社会主义市场
经济体制，坚持和落实科学发展观，树立
正确的政绩观，加强党的执政能力建设，
需要改革和完善现行国家审计体制，以
不断适应新形势，提高审计监督能力。
2、改革和完善现行国家审计体制是
增强审计独立性，加强权力制约的需
要。没有监督的权力必然走向腐败。要从
经济决策环节开始到执行的全过程都实
行有力的监督，就必须深化审计监督，增
强审计独立性。独立性是审计的“生命
线”，没有独立性，客观公正地进行审计
监督便无从谈起，审计重要作用的发挥，
加强权力制约更是不能奢望。
二、改革和完善现行国家审计体制
的指导思想、原则和目标
1、指导思想：改革和完善现行国家
审计体制必须以邓小平理论和“三个代
表”重要思想为指导，以落实科学发展
观，树立正确政绩观，提高党的执政能力
为总要求，立足我国国情，借鉴西方发达
国家的成功经验，逐步建立一种独立性
强、能真正发挥监督制约作用，具有中国
特色的现代国家审计体制。
2、遵循的原则：一是谨慎性原则。要
充分认识到国家审计体制改革的复杂性
和艰巨性，要经过科学的论证，充分权衡
利弊得失，不宜草率从事。二是适应性原
则。审计体制改革一定要适合我国国情，
与我国的国体、政体、政治环境、经济环
境、人文环境、法律环境、社会环境和社
会公众的价值观念等相适应。借鉴外国
经验要坚持扬弃，保持中国特色，不宜生
搬硬套。三是渐进性原则。国家审计体制
改革是一项系统工程，是一个渐进式的
发展过程。要最大限度地利用现有审计
体制基础，改革既要有前瞻性，敢于面对
未来，大胆创新；更要有现实性，坚持从
实际出发，稳步推进。要注意巩固阶段性
成果，不能期望一次改革能够解决所有问题。
3、基本目标：国家审计体制改革要
考虑政治、经济、社会、法律、文化、管理
等方面的现实因素，要抛弃现行体制的
劣势，发挥现行体制的优势，要为社会所
接受，具有现实性和可行性，既不能超
前，脱离社会政治经济的大背景，也不能
滞后于审计环境的要求。通过改革和完
善审计体制，一要更加适应我国政治、经
济体制的完善和发展，促进社会主义民
主政治和生产力发展；二要增强审计独
立性，使审计工作不受其他部门、团体和
人员的干预；三要有效完成宪法和审计
法赋予的职责，能充分行使宪法和法律
赋予的权利；四要有利于提高审计工作
质量，增强透明度，促进审计工作水平再
上新台阶；五要有利于各种监督机构的
资源整合，克服职能交叉、机构分设和重
复监督的问题。
三、我国各种国家审计体制改革观
如何对现行国家审计体制进行改
革，目前学术界和实务界主要有如下几
种观点：
1、立法模式观。即改革现行审计机
关的政府所属为人大所属，接受人大领
导、向人大负责并报告工作，全面彻底的
实现审计体制的转型。立法型审计体制
能够摆脱审计机关与政府的行政联系，
使审计机关从国家宏观经济调控体系中
脱离出来，成为对国家宏观控制的再控
制；有利于避免行政干扰，保持审计的独
立性，增强其权威性，解决“审计难，处理
更难”的矛盾。
这固然是目前国际上的一种通行作
法，也是最理想的模式。但是，最理想的
往往并非最优的，要将这种可能性转变
为现实性，必须顺应国情、民意，符合社
会发展规律。从我国现实情况看，不是没
有实现的可能性，但耗时长，难度大。因
为对现有国家审计体制的完整更迭，需
要预设很多前提条件，如对《宪法》及法
律的修订，审计机关职责的调整、机构的
重组，审计工作重心的位移等，需要经历
较长时间和过程，投入巨额改革成本；改
革的风险大，操作难度大，还容易对社会
政治、经济、文化等产生冲击。
2、双轨制模式观。即在人大系统设
立专门进行财政预算执行监督方面的审
计组织，全国人大之下设立的审计组织即为中国的最高审计机关；同时现行审
计机关仍然存在，明确为政府的内部审
计组织，执行由政府安排的各项审计监
督任务。“双轨制”考虑了我国社会主义
民主政治的发展对审计监督的需要，有
利于克服现行预算审计监督中所存在的
体制弊端，使预算执行审计保持与政府
的必要独立性，同时基本保留和发扬了
现行审计体制的优势。
但是，“双轨制”体制下预算执行审
计与政府经济监督相对分开，可能会造
成重复监督的问题。同时，由于人大没有
直接的行政处理权，监督工作带有严格
的程序性，审计监督可能在工作效率上
受到影响。
3、升格观。即基本维持现行体制，但
提升审计长行政级别并延长任职期限，
使审计长具有相当于国务院副总理或国
务委员的地位，且职务不受政府任期的
影响。审计机关同时向人大和政府报告
工作。另外，审计署对省级审计机关应具
有直接领导和人事安排权，以增强审计
独立性，排除地方政府对审计工作及其
结果的干预。
但这种观点也存在一定问题，因为
只要审计机关是政府的组成机构之一，
在进行审计工作时就会不可避免地受到
政府行为的影响。而且审计机关夹在政
府与人大之间，就会像夹在媳妇与父母
之间的丈夫一样，做人两难，甚至会导致
落于双方均不予信任的尴尬境地。
4、独立模式观。即审计机关独立于
政府和人大，只服从于法律，依法独立行
使审计监督权。
这是一种非常理想化的设想，然而
纵观审计的历史和所谓审计独立型模式
的德国和日本的情况，绝对的独立是不
存在的。从我国国情出发加以分析，在中
国共产党领导下的人民民主专政的社会
主义国家，全国人民代表大会是最高国
家权力机关，国务院是最高国家行政机
关。审计机关作为国家政权组织建设中
的重要组成部分，在进行经济监督过程
中，很难处于中立地位，它必定要在党所
规划的经济建设与经济发展的统一蓝图
下开展工作。往往不是服务于国家最高
权力机关，就是服务于国家最高行政机
关。这种模式也不切合我国政治经济实
际与传统文化习惯。
5、垂直模式观。即改革现行地方审
计机关双重领导体制为上级审计机关统
一垂直领导体制。分为由审计署垂直领
导和省级审计机关垂直领导两种格局。
这种观点在一定程度上切断了审计
机关与地方政府的组织设置、人员任免、
经费来源等行政关系，但不可能完全摆
脱政府的影响与干预。
6、合并模式观。即将审计机关与纪
检、监察、财政监督检查部门、检察机关
反贪部门及国资委等部门中的执行审计
监督职能的机构合并到审计机关，整合
监督资源，充实审计力量，扩大审计覆盖
面，形成党政监督、经济监督和财政监督
高度结合的审计制度。但实现的难度很
大，也不切合我国的国情，审计机关不能
也不可能“包打天下”。
7、过渡观。即设立与政府、法院、检
察院相平行的审计院，实行“一府三院”，
等条件成熟后向立法型转变。新设立的“审计院”直接向人大及其常委会负责并
报告工作。业务上省级审计机关接受中
央审计机关的领导，省级以下地方审计
机关实行垂直领导管理，市、县审计机关
的人事和业务由省级审计机关统一管
理，经费列入省级年度预算。最终要使“国家审计机关与政府行政机构完全剥
离”，以真正体现“政府花钱，人民监督”
的本质。8、维持现状观。即继续实行行政体
制。“国家审计机关隶属于国务院，这是
比隶属于全国人民代表大会更优的安
排”，但要改现行省级审计机关的双重领
导体制为中央审计机关垂直领导体制，
使其“业务上和行政上都直接接受审计
署的领导”。在中央集权制国家，作为国
家权力执行机构的政府，扮演着最高管
理机构的角色，“国家审计机关隶属政府
是顺理成章的”。主张像西方三权分立国
家那样，将我国国家审计机关隶属于立
法机关，“缺乏充分的依据，在现阶段也
不利于发挥审计机关的作用。”
以上八种观点，各有利弊。譬如，在
当前将审计机关隶属人大领导，表面上
看审计的独立性增强了，但是它的权威
性并不一定会提高。因为“在公共权力的
多种结构中，党中央和国务院处于‘重
心’的地位”，人大既不管钱又不管人，审
计机关由人大领导反而可能使其工作更
难开展。从国际上看，凡是卓有成效的审
计体制，都是置于本国的重要权力和权
威机构下。如果从这一点出发，我国国家
审计署由党中央或国务院领导，是最有
权威性的，也是符合我国国情的。
四、改革和完善现行国家审计体制
我国经济体制和政治体制改革的实
践经验告诉我们，理想的方案往往并非
最优方案，我国经济体制和政治体制改
革的成果是无数次最优方案累加而成
的，审计体制改革亦然。我国国家审计体
制改革与创新的目标，是逐步探索在实
践上具有一定现实可能性和操作性的审
计制度改革新设想和深化审计工作的新
举措，最终达到建立和完善具有中国特
色社会主义审计制度的目的。但在实际
操作中，要结合目前实际，在方法上坚持
从易到难，采取较为温和、震荡较小的改
革方式；在进度上可以允许先后，先中央
后地方，大统一、小差异，总体与局部兼
顾，循序渐进推进现行审计体制改革。
审计体制与我国的国体、政体相
关。我国坚决摒弃西方多党制和“三权鼎
立、相互制衡”的政治模式。人大是在党
的领导下行使立法权力的，政府是在党
的领导下行使管理国家权力的，党和人
大、政府与人民的根本利益是一致的。审
计机关也是为人民的根本利益服务的，
不应该也不可能成为政党利益斗争的工
具，也不是执政党政治权力的制约力量，
没有必要为了加强表面上的审计监督独
立性而由政府领导改为由人大领导，搞
所谓对立面制约。独立性是审计的本质
特征，是决定审计有效性与审计质量的
重要因素，但进行审计体制改革必须把
现实可能性考虑进去。正是从独立性和
现实可能性方面考虑，笔者认为，改革和
完善我国国家审计体制，结合前面列举
的八种观点，应实行审计资源重组和垂
直管理体制。
审计资源重组垂直管理体制，即保
持现行国家审计体制的优势，并循序渐
进地对现行体制中不适应的部分进行改
进，整合审计资源，给审计机关“升格”并
实行省以下审计机关垂直管理体制，以
增强独立性为主加强审计监督力度。具
一是国家审计机关仍隶属国务院，
但提升审计机关级别，“从行政级别上高
于其他政府组成部门，利用级别优势对
其他部门构成监督的强势”。给审计机关“升格”，并不违反现有法律法规，让审计
机关在行政级别上区别于其他行政机
关，是基于审计工作的特殊性，“这种特
殊性要求审计机关必须具有其他单位所
不具有的独立性”。
二是调整中央审计机关与地方审计机关的关系，实行省以下审计机关垂直
管理。将市、县审计机关的人事、业务由
省级审计机关统一管理，经费列入省级
年度预算，系统管理，直接划拨；省级审
计机关业务接受审计署统一领导；党政
领导干部和国有（控股）企业负责人经济
责任审计仍由同级党委组织部门委托。
这样，既有利于中央、地方两级财政资金
的监督，又有利于审计系统加强业务建
设，形成一个有机整体。
三是调整现行审计报告关系。将审
计机关向政府负责并报告工作，同时接
受政府委托向人大报告工作，改为审计
机关接受政府领导，向政府和人大同时
报告工作，以防范可能出现的行政干扰、“过滤”审计结果的现象发生。
四是对地方审计机关负责人的任
免，采取相对严格、规范和固定的程序，
以避免因审计触犯行政长官而被罢免的
现象发生。
五是将审计结果的通报权、公布权
明确交由审计机关执行。即在不泄露审
计机关机密和被审计单位商业秘密的前
提下，由审计机关决定是否以及用何种
方式通报或公布审计结果，而不需要行
政审批，提高审计结果的透明度，使审计
监督与行政监督、法律监督、舆论监督有
机结合起来。
六是保证必需的审计经费。对审计
机关必需的经费采取法定的预算手段给
予保障，有关规定不仅列入《审计法》，还
应纳入《预算法》等法规中。参照国际上
通行做法，先由审计机关根据职责、任务
和计划及定员定额标准编制预算草案，
由财政部门在本级年度预算中单独列
出，报经本级人大常委会批准后执行。
七是梳理国家审计与内部审计和社
会审计的关系，明确职责，加强相互配合
与合作，以形成经济监督的合力。
实行这一体制的优势：一是考虑了
中国社会主义民主政治的发展对审计监
督的需要，考虑了我国宪法思想的要求；二
是有利于克服现行预算执行审计监督中存
在的体制弊端，使预算执行审计保持必要
的独立性；有利于扩大审计影响，提高审计
地位；三是保留和发扬了现行审计体制优
势，有利于集中审计力量，合理配置审计资
源，提高审计监督效率；四是没有对现行审
计机关做大的机构调整和隶属关系调
整，改革成本不大；五是采取了渐进的方
式，实现途径比较稳妥和有序。
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