政府信息公共获取行政问责的研究意义与述评，本文主要内容关键词为：述评论文,意义论文,行政论文,政府论文,信息论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
自政府信息公共获取制度实施以来，我国在保障公众知情权、建设透明政府方面已取得很大进步，但现有制度供给不足等问题的存在意味着我国现行政府信息公共获取制度还有待完善。将“行政问责与政府信息公共获取”结合起来研究具有完善政府信息公共获取制度和深化行政问责研究的双重功能。
1 研究背景与意义
1.1 研究背景
第一，建设透明政府、责任政府、法治政府，提高政府执政力与公信力，客观上要求推行并强化政府信息公共获取的行政问责。
根据西方社会契约理论“社会契约论是把政府权力的正当性建立在公民与公民、公民与政府之间签订政治契约的基础上，并以契约的内容来约束国家与政府行为的学说”[1]。即政府与人民通过选举构成了一种契约性权责关系，政府责任是人民赋予政府权力的伴随物，政府权力和责任同时来自人民，政府必须向人民负责。因此，一个透明、责任、法制的政府必须要做到：各级政府及官员在行使职责过程中，不但要对自己的所有行为负责，而且要对公众负责，其行为必须向公众有所交代，并接受公众的监督，如出现失职等差错或损失，必须自觉承担相应的责任。只有这样，政府才能提高自身的执政力和公信力，最终实现善治。
党的十七大报告与十七届三中全会精神多次强调指出，要“完善政务公开制度，增强决策透明度和公众参与度”，“完善各类公开办事制度，提高政府工作透明度和公信力”。温家宝总理在十届全国人大四次会议上的《政府工作报告》中也强调指出，要“建立健全行政问责制，提高政府执政力和公信力。”提高政府执行力和公信力的核心就是通过政务公开化、公正化、透明化，推进行政决策的科学化、民主化，加强政府自身建设。
在政府信息公开中，政府拥有对信息公开的范围以及是否公开等的决定权，因此，决定了政府在信息公开中应该负有主要责任。然而，在政府信息公开的过程中，受传统政治文化观念的影响，相关政府信息公开部门以权谋私、滥用权力或行政不作为，增加了对权力监督的难度，使得权力与责任不一致，阻碍了政府信息公开的顺利实施。根据“有权必有责，用权受监督”这一基本政治原则，若要在政府信息公开过程中实现真正的权责对等，就必须建立科学、完备的监督机制和责任追究制度，政府信息公开作为行政部门的职责，它的履行必然要有相应的监督与制约机制。与此同时，为了确保各级行政人员奉公守法，依法办事，信息公开的法律、制度应明确赋予社会公众、利益集团、新闻媒体等对政府信息公开的监督权利，对政府信息公开行为进行问责。因此，建立一套完整的监督制度来规范和约束政府信息公开主体的权力，认定并追究其责任，是政府信息公共获取顺利实施的重要保障，而政府信息公共获取的行政问责制正是在信息公开过程中对信息公开主体进行权力监督与责任追究的结合体。
加强政府信息公共获取行政问责，其目的在于通过行政机关及政府官员主动承担政治责任、法律责任等，更好地推动政府信息公共获取的顺利实施，塑造廉洁高效的责任政府形象，以此提高政府的执政力和公信力。譬如，2009年5月重庆市出台《政务公开考核办法》，依照该考核办法“对政务公开工作不积极、责任不落实、连续两年被评为差等次的，对出现问题不能限期整改的，对应公开而不公开、上级有关部门责令公开仍拒不公开的，由市政务公开领导小组办公室提请市政府对其主要负责人实施行政问责”[2]。这一办法的出台加强了对党政领导干部在政府信息公开过程中的监督与管理。
第二，保证社会公众的知情权、参与权、表达权和监督权，也要求推行并强化政府信息公共获取的行政问责。
正如党的十七大报告与十七届三中全会精神所言，要积极构建社会主义和谐社会，深入贯彻落实科学发展观，就要确保和维护公民问责主体的地位，“保障人民的知情权、参与权、表达权、监督权”。
因此，政府只有大力推进政府信息公共获取的进程，确保公民的知情权、参与权、表达权与监督权，才能使政府的信息能够尽可能地为人民所认知，所应用。但就我国目前而言，虽然政务信息开始透明化运作，但因经验不足，公民的知情权并未得到应有的保障。因此，政府必须合理地进行信息公开，以充分保障民众的知情权，从而有效地监督政府行为。而行政问责制要求一切行政行为都要对公民负责，尽可能地推行政务公开，确保公民的知情权、参与权，切实履行好行政职能。因此，只有建立政府信息公共获取行政问责制，公民才能在信息公开过程中享有平等的知情权与参与权，才能发挥问责参与能力与表达能力，才能积极有效地督政府公开信息。
随着我国民主法治的发展，我国政府信息公开方面也取得了一定的成果，2008年5月1日开始正式实施的《中华人民共和国政府信息公开条例》（以下简称《条例》）表明我国政府信息公开制度正式确立，阳光政府、透明行政将有法可依。譬如，《条例》明确规定政府有向公众公开信息的义务，而且对拒绝履行这一义务的相关部门要追究其责任。《条例》在具体的操作过程中也发挥了积极的作用，譬如，《条例》刚刚颁布实施，就遭遇了5.12大地震的重大考验，政府与传媒合作在最短时间内、最大限度地公开信息，极大程度地满足了公众的知情权，避免了恐慌的发生。但我们也必须承认，在实践中，各种形式的政府信息公开制度存在着局限性，追究其原因，其中最主要障碍之一就是缺乏有效地监督责任追究机制。
信息公开实质是行政机关对自身权力进行监督的举措，但实践早已证明，同体监督是一种乏力的监督。当信息公开威胁到行政权机关的权益时，它就会失去监督的动力和效力。《条例》虽然将信息公开的监督与保障作为该制度的主要部分单独予以列出，但在具体实施中，由于公民对政府信息公开制度的性质缺乏正确认识，加之现在司法机关很大程度上为各方面非司法力量所控制，缺乏对信息公开行政管理活动的有效监督。再者，政府部门利益时常引发形式主义，虽然《条例》确立了“以公开为原则，以不公开为例外”的信息披露原则，但在具体的实践过程中，政府以各种借口扩大不公开的范围及方式，架空政府信息公开制度，相当一部分部门只是走形式，做表面文章，搞假公开；有的部门有利的公开，不利的不公开，搞半公开；更为常见的是有关部门对不愿公开的信息以“信息不存在”、“信息不归本部门掌握”为由而规避公开。政府往往将信息公开视为自身的权利，而忽视公民的权利，政府公开信息存在着主观任意性，缺乏必要的约束机制，致使公民权利得不到应有的救济，信息公开落不到真正实处。
基于上述背景，笔者认为，任何一项制度的建设体系都应包括宏观指导性、专项操作性、督促检查性三个方面。政府信息公共获取制度也不例外，政府信息公共获取工作要想做得扎实、规范，仅仅依靠体系严谨、操作性强的规章制度是远远不够的，还必须建立一套科学完备的监督问责制度，才能形成长效工作机制。
1.2 研究意义
综上所述，政府信息资源公共获取制度对于打造透明政府，推动信息公平的意义重大。但是，从政府信息公开的现状来看，政府信息公共获取制度的构建才刚刚起步，政府信息公共获取还面临着诸如缺乏监督责任追究制等诸多障碍。所以，研究政府信息公共获取的行政问责具有重要的理论与实践意义。
理论上，研究政府信息公共获取的行政问责问题，不仅拓展了政府信息公共获取研究的广度和深度，而且还有助于拓展行政问责制度的研究视域，推动行政问责制研究走向深入。
实践上，对政府与公众具有非常重要的现实意义。主要表现在：一方面，从政府角度看，强化了政府公开政府信息的责任感，使政府部门、政府领导及公务员明确信息不公开的后果，对自己的权力和行为负责，防止权力的滥用、失职渎职；其次，有助于弥补《条例》的不足，完善政府信息公开制度；最后，有助于提高政府的透明度与公信力，打造“透明政府”、“可问责政府”。另一方面，从公众角度看，有利于增强公众对政府信息公开的监督意识和监督作用，有利于保障公众对政府工作的知情权、参与权、表达权和监督权，使政府信息能够尽可能地为人民所认知，所应用。
2 国外研究状况
2.1 西方问责制实践的特点
关于国外相关研究成果，笔者先以“Administrative Accountability”为主题，再分别以“public access to government information”、“disclosure of the government information”、“publicity of government information”为主题结合检索了1985至2009年8月Science Direct数据库，检索结果如表1所示。
表1 国外学术成果
文献检索结果表明，西方的行政问责的研究，起源于行政问责实践。在实践领域，西方行政问责制起步较早，发展比较成熟，经过一系列的改革（包括韦伯的科层制改革，市场化改革，独立问责机构和社会问责等）已经形成了一整套比较完善的运行机制和法律体系，对行政主体的行政行为进行着有效的监督和制约。西方问责制实践的特点主要表现为：第一，西方国家的问责制不仅仅是表现于《公务员行为准则》等各项规章制度中，还表现为引咎辞职制度，但对引咎辞职在各国的宪法条文中和其他法律文件中也少有具体规定。所以，引咎辞职在各国中更多的体现为政治惯例。第二，建立专门机构监督和保证问责制的实行。譬如，美国政府和国会都没有监督部门，分别负责对政府各部门及其官员和国会议员的行为进行监督。第三，充分发挥新闻媒体舱监督作用。例如，欧洲的“新闻媒体问责”。第四，明确问责责任。譬如，“在英国，根据布莱尔政府2001年通过的《部长级官员准则》，部长级官员需承担集体责任与个人责任，议会充当问责者的角色，刑事责任方面由司法部门处理。所谓集体责任，要求政府部长级官员必须恪守集体负责制的原则，另外，不得透露政府内部的决策过程。所谓个人责任包括三个方面，即决策错误、执行不力或执行过程中出现偏差，以及个人品行不端”[3]。第五，问责事由的确立。“西方国家的行政问责制虽未在宪法中确定，但是问责事由、问责程序已经稳定成型。问责事由主要包括降低政府合法性的重大事件、与个人情操和职业操守不符的事情、个人决策不当或工作不利导致的重大损失”[4]。
2.2 西方行政问责研究进展
在行政问责实践的推动下，西方行政问责理论研：究也取得了较丰硕的成果，这些成果主要集中于以下四方面。
第一，行政问责制概念的界定。西方的“行政问责制”也称“官员问责制”，发源于近代英国，由英国：多年使用的弹劾程序演变而来，并在近代的西方真正确立[5]。1985年，美国学者Jay M shafritz提出了行政问责的概念，并将问责的范围界定为“由法律或组织授权的高官，必须对其组织职位范围内的行为或其社会范围内的行为接受质问、承担责任”[6]。1998年，在《公共行政与政策国际百科全书》一书中，他又从广义和狭义两个范畴对行政问责的概念进行了界定[7]。
第二，问责理念的研究。在长期的政治实践基础上，国外学者围绕“责任”、“问责制度”、“责任政府”等一系列相关问题进行研究，建立了较扎实的理论基础，为建立现代民主政治背景下的责任型政府提供了较为坚实的理论支撑。譬如，古德诺提出责任政府理念和构建责任体制的构想，查尔斯·吉尔伯特提出了两个层面、四种途径建立行政责任机制的模型，罗斯和休斯等人则从代议制角度揭示了问责制度的内在逻辑。
第三，民主问责、行政问责、社会问责及政治问责的区分。譬如，美国学者邓恩认为，在学术上对问责的研究可以分为两类，“一类是从民主理论的视角研究问责，另一类是从公共行政的视角研究问责”[8]。Ann Marie Goetz和Rob Jenkins指出，从民主理论的视角研究的一般是民主问责，而公共行政视角研究的一般是行政问责[9]。Barbara S Romzek对政治问责和社会问责进行了区分，并明确指出，政治问责主体常常是能够发挥社会影响的关键性的利害相关者[10]。
第四，西方国家目前的研究重点主要集中在如何完善问责制，提高其效率和公开性等。例如，公共行政学从行政道德的角度、政治学从善治和政府诚信的角度、新制度经济学从交易成本和社会资本的角度等，都对问责制进行了详细地探讨。譬如，Martin Messner从经济学角度分析了问责制的缺陷，并在此基础上提出完善路径[1]；Alnoor Ebrahim探讨了问责制在提高非政府组织工作效率方面的实践意义[12]。
3 国内研究状况
3.1 国内研究的总体状况
关于国内相关研究成果，笔者先以“行政问责”为主题，再分别以“公共获取”、“信息公开”、“信息资源”、“政务信息”、“政府信息”等为关键词、题名结合险索了1999年至2009年10月中国期刊网(CNKl)下的“中国优秀硕士学位论文数据库”、“中国博士学位沦文数据库”、“中国期刊全文数据库”，检索结果如表2所示。
表2 国内学术成果
由上述检索结果可知，目前国内学者对行政问责制的研究已有较多成果，但是，具体到政府信息公共获取行政问责的研究相对较少，多数学者仅仅将政府信息公开作为完善行政问责制的一项具体措施研究。总体来说，现有研究呈现如下特点：
第一，从研究起点看，我国自2003年发生“非典”时开始启动行政问责制，国内学者对行政问责的研究起步较晚，还是一个新课题，但在问责实践的促动下，从2004年开始，相关论文迅速增加，行政问责研究已在短期内迅速成为我国理论界的研究热点。据“中国学术期刊全文数据库”检索结果表明，2004年至2009年8月标题中出现“问责”一词的论文就有3319篇。
第二，从研究轨迹看，行政问责制发端于借鉴境外（含香港等地区）行政问责的经验和做法，借助“非典”这一特殊事件，发展于各级政府体制改革之中追究各级行政官员的责任，成熟于行政问责的规范化、制度化建设。
第三，从研究视角看，跨学科研究成为一大趋势，理论界与实践界分别从法学、政治学、行政学等学科视角相继围绕这一主题展开研究。譬如，刘重春从政治民主理论的视角研究问责的理论基础[13]，谭国太从公共行政及行政生态学的视角研究问责的责任体系[14]，陈党从行政法学的视角研究问责的完善路径[15]，还有程启智、龚来良等人从经济学层面分析了行政问责制对政府履行健康和安全监管职责产生的影响及在理性经济人、资源稀缺性假设下，思考行政问责制的建设与完善等[16-17]。
第四，从研究思路看，较多地从“应然”与“实然”两个角度对行政问责制进行探讨。从“应然”角度主要探讨行政问责制的理论基础、概念及内涵。从“实然”的角度主要探讨行政问责制实施困境，在此基础上“对症下药”，提出完善行政问责制的路径。譬如，部分学者就香港高官问责制展开的评析及借鉴的研究就结合了“应然”与“实然”两种思路。
3.2 国内研究的具体进展
近几年来，就信息资源公共获取的一般问题，学术界讨论热烈，譬如，陈传夫分析了中国科学数据公共获取机制的特点与障碍，并提出了优化建议[18]，还介绍美国解决信息公共获取问题的模式[19]，肖冬梅分析了信息资源公共获取制度的现实需求、理论依据及制度构成与运行等问题[20]，姚维保、黄璇等分析了我国信息资源公共获取的现状，并提出了促进信息资源公共获取的对策[21-22]。
同时，对政府信息专题领域的公共获取研究也渐成热潮，譬如，赵莉等对政府信息资源公共获取的核心即《政府信息公开条例》的起草与颁布、政府信息资源公共获取现状、中美政府信息公共获取保障机制比较、政府信息资源公共获取的策略、政府信息资源公共获取的价值取向等展开了深入研究[23-28]。
而涉及行政问责基本问题的一般研究，各种成果与观点则层出不穷。主要可以分为以下四种：一是对行政问责概念及内涵的介绍，其主要代表人物是王宏伟和周亚越，他们分别从“由谁问”、“向谁问”、“问什么”、“如何问”以及“问何责”和“会怎样”等角度回答问责主体、问责客体、问责范围、问责程序、问责制责任体系和问责后果等一系列问题[29-30]。二是对行政问责法理基础的研究，譬如陈党认为，能够作为问责制法理基础的主要是人民主权理论、责任政府理论、权力制约理论、人民监督理论和政府法制理论[15]。三是对当前中国行政问责制度存在的障碍及完善路径的研究，譬如王学军系统分析了行政问责制实施的困境并提出通过及时进行制度创新解决此问题[31]，丁先存、夏淑梅从健全行政问责制度体系、完善民主问责制度和正当程序的角度分析了完善我国行政问责制的制度选择[32]。四是关于香港高官问责制的评析及借鉴研究，譬如陈瑞莲、邹勇兵探讨了香港特别行政区实施香港高官问责制的背景和高官问责制以来取得的成效及存在的问题，并对其完善提出了一些建议[33]。
综上所述，尽管学界的相关研究成果比较丰富，但专门针对政府信息资源公共获取的行政问责研究还比较薄弱。目前学术界更多的是将政府信息不公开作为行政问责制的事由之一或从政府信息公开的角度提出行政问责的完善路径，忽视了行政问责也是有效改变政府信息公共获取现状的前提条件这一重要关系，仅有少量文章关注政府信息公共获取的行政问责，譬如，吴义太提出政府环境信息公开的问责制度应当健全[34]，范琳琳、王协舟分析了政府信息公开背景下异体问责的完善路径[35]。
4 研究述评小结
综上所述，国内外学界对行政问责制的研究已取得一定的成果，研究涉及的范围十分广泛，包括问责制的理论基础、问责制的意义、问责制的概念、问责制的基本构成要素等，对于构建行政问责制的合理范畴有着重要意义。但从信息资源管理学的角度对政府信息资源公共获取的行政问责研究略显单薄，主要表现在：
首先，学界较少关注政府信息公共获取与行政问责两者的关系。更多的是将政府信息公共获取看做完善行政问责制的路径之一，忽视了行政问责制也是有效改变政府信息公共获取现状的前提条件这一重要关系。改变政府信息资源公共获取现状，确保公众零障碍获取政府信息，维护公众正当合法的政府信息知情权，不是单纯依靠政府信息公开法就可以一劳永逸，还应该依靠有力的监督保障，随着《条例》的实施政府信息公开实践中的行政问责问题会日益凸显。
其次，学界对政府信息公共获取的问责首先起源于问责实践，政府信息资源公共获取行政问责的理论研究滞后于实践。由于我国政府信息公共获取制度的构建才刚刚起步，政府信息资源公共获取还面临诸多障碍；行政问责也是最近几年在责任政府的建设中才出现的新事物，因此国内学者大都是从政府信息公共获取或问责的某个方面展开研究，理论研究不系统，且滞后于实践。
收稿日期：2010-03-24
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