城市化与农村土地制度创新——对无锡市农村“双置换”政策的研究，本文主要内容关键词为：无锡市论文,化与论文,制度创新论文,农村土地论文,农村论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
[中图分类号]F301.2 [文献标识码]A 文章编号：1006-3862(2011)10-0019-06
1 研究背景
2010年中央1号文件，明确提出当前和今后一个时期城市化推进要把握两个重点，其中一个就是要把符合条件的农业人口转变为城市居民。改革开放以来，中国的城市化取得了巨大的成就，但在城市化过程中，比较注重城市规模的扩大和建设的美化，没有为农民分享城市化的成果带来更多的机会①。
城市化过程实质上是一个利益重新分配的过程。由于城市化而带来的各种问题越来越多，各种利益关系也越来越复杂。这其中由于土地征收而导致的经济利益冲突，进而引发的社会问题也越来越尖锐。一方面，大量农用地被征收从而导致了一个引起社会广泛关注的群体，即“失地农民”，很多处于“种田无地、就业无岗、低保无缘、社保无份”的境况，正在沦为城市与乡村之间的新型“流民”，成为城市化进程中的新弱势群体[1]。另一方面，农村居民居住用地与人口迁移成逆向发展。农业劳动力的非农就业并没有相应地带来农地流转速度的加快[2]，农村人均建设用地逐年扩大。1996年到2004年，我国农村人口减少了9380万人，但农村居住用地却增加了150万亩，人均居住用地从193
上升到218[3]。在城市化的过程中产生了下述矛盾：耕地保护和城市化用地的冲突越来越严重。与此同时，根据相关法律，农民的宅基地只能自建房，不能转让或抵押，农民无法分享由城市化进程加速带来的土地增值收益。
此外，城市化转移的人口主要以农村青壮年劳动力为主，他们不再以土地为生存的来源，取而代之的是依附在城市中工作与生活，生活方式与城市人口趋于一致。这就要求农村转移出来的人口随着城市化的过程最终脱离农村土地，但是由于受到现有城乡二元户籍制度的限制，农村劳动力还难以实现自由流动；农村宅基地的吸附作用依然存在；原有承包地使得流动人口的回流现象日益显现；进城务工的农民受到歧视性政策的束缚；就业、社保、教育、医疗等方面缺乏必要的支持，等等。这些制约因素都使得现有的农村土地制度需要在保证大环境稳定的基础上有所创新。
在学术界，围绕着农村土地制度改革的问题，允许农村非农建设用地进入市场，形成规范化的统一的城乡非农建设用地市场的声音颇为响亮[4]。同时，结合土地流转制度，“土地换保障”的方式也备受推崇。江苏无锡市推出的“双置换”模式，就是结合城市化开展的农村土地制度改革的一次积极的探索。
2 “双置换”的政策体系
“双置换”即以“土地承包经营权置换城市社会保障，以宅基地使用权置换城镇住房”。农村土地承包经营权置换城镇社会保障，是指在承包期内，对依法拥有农村土地承包经营权的承包方，自愿将承包地全部交回村集体经济组织、村民委员会或村民小组等发包方，其家庭人员获得与城镇居民同等的社会保障待遇。宅基地使用权置换城镇住房是指农户搬迁到安置区置换搬迁安置(公寓)房，推进农房聚集改造。2009年，无锡市在惠山区开展了“双置换”的试点工作。2010年，这项工作在无锡全面铺开。
双置换的核心是承包经营权置换，放弃承包权的农民即可按照年龄段的不同纳入城镇职工保障体系，同时享受城镇居民基本医疗保险待遇。其政策体系是：达到退休年龄的农民直接纳入政府保险；16周岁至退休年龄的，纳入城镇企业职工社会保险；16周岁以下的给予一次性货币安置。土地承包经营权置换的主要政策体系见表1。农民放弃宅基地的使用权，搬迁进由政府统一建设的集中居住小区。原房屋面积在200以内的，按照1∶1的原则进行安置；原房屋面积大于200的，按实际超出面积的50%折算增加产权调换面积，但每户实际安置面积≤250 。
3 “双置换”后农民经济收益分析
无锡市试行“双置换”的目的是让农民分享城市化的收益，同时也为破解经济发达地区土地资源日益紧缺寻找一条出路。“双置换”这一让农民转为市民的线性转变政策，可以说是一场由政府推动的制度创新。因此，衡量这一改革是否取得了一定的借鉴意义，应该从农民这一“经济人”个体去分析农民在置换前后的收益得失。
根据笔者2010年上半年对无锡新区270户的抽样调查，建立一户无锡农村的典型家庭作为分析的样本，对其置换前后的家庭收入与支出进行分析。
通过对表2的分析，可得出以下结论：
(1)收入方面：以家庭为单位，总的持续性收入有所增加，从48300元增加到了57480元，收入增加了9180元；并且在第一年还能获得一次性的补偿7350元。其收入的增加主要来源于两个方面：一是加入城镇社会保障获得的生活补助费；二是安置房出租得到的房租。
抽样调查显示原有房屋面积户均面积为206.19，人均居住面积55.88～70.29。根据宅基地置换政策，户均可以得到2～3套住房，移民往往只需要居住其中1～2套，另外的房屋均用于出租，一般一户家庭至少有一套房屋可用以出租。
(2)支出方面：由于口粮田被置换，因此一年中的粮食与蔬菜要靠自己购买，造成支出的增加；同时由于搬进了安置小区，水费的增加也是一个方面；最后安置小区的交通相对过去较为便利，全家可能增加了出行频率但同时又由于出行的便利性，造成此项费用变化并不明显。总的来看，支出方面从6900元增加到9100元，增加了2200元。
据此分析，该户农民除了获得了一次性7350元的补偿金之外，年纯收入基本保持不变，并有小幅增加，增加额为6980元/年(9180元-2200元)，人均增长1163元(6980元/6人，该样本家庭人口为6人)。家庭从此被纳入了城镇居民社保体系，教育、医疗等条件都大幅改善，并可以分享城市发展带来的远期收益。
4 “双置换”前后各方权益探析
权益均衡原则是土地制度建设的根本原则，不合理的制度或者政策安排，会直接导致制度建设的初衷无法实现，甚至出现相反的后果。因此，探究“双置换”前后各方的权益均衡过程也倍加重要。
4.1 农村土地承包经营权置换
农地的社会功能随着社会经济的发展而发生转变，这既是社会发展的需要，也是农地所能提供的保障功能的局限性所致[5]。在无锡地区，农地对农民生存发展的保障能力在不断弱化，其资本功能却日益凸显，经济越发达，对农地资本功能的要求就越高。土地本身作为一种稀有资源，其市场价值不可小觑，但是在我国农村土地市场尚未形成的情况下，显然通过市场交易一次性获得土地交换价值是不可能的。所以，唯一途径只能是通过持有土地所有权，转让土地使用权并由此获得持续性收益方能实现其农地的资本功能，最终转变农地的社会功能。
目前学术界普遍认为，在家庭承包制的制度框架下，农地产权结构被分解为三种权利：土地所有权、土地承包权和土地经营权，即所谓的农村土地“三权分立”论——土地归农村“集体”所有(所有权)、农民按户承包(承包权)、土地经营权可以自由流转(经营权)[6]。农村土地使用权是属于农民从事农业经营活动的权利。放弃使用权就是放弃潜在的收益，获得使用权就有机会和可能获得收益。对土地使用权进行资本化，就是设法找出能产生等值收益的“资本”的价值，并以这种价值代表土地使用权的价值[7]。
4.1.1 置换前两方权益不均衡
置换前，集体组织对土地承包权有较大的支配权利和监管权利，尽管农户理论上拥有完整的土地承包权和土地经营权，这使得农民的承包权权益受到极大的侵害和剥夺。分析当前我国特有的土地承包权制度的本质：土地承包权虽然体现了集体土地所有权制度下农民个体对所有权的福利分配，但是在最终利益的分配过程中却没有实现农民个体应当得以实现的权益。目前的土地权利体系规定了集体土地所有权除非通过征地程序，否则不允许以任何形式变动。因此，集体土地所有权实现的唯一途径只能是通过全体成员代表大会的形式实现，这种权利形式对其权能的实施提供了决策平台。但除此之外，所有权最为重要的收益权权能只能通过交易等市场形式得以实现和落实。因此，现行的农地产权结构与土地承包制度设计之间无论是土地承包过程还是土地权益分配都在集体和农户两方之间存在着各种各样的冲突与矛盾，集体不能真正落实到农户。这也是全体农户与个别利益集团之间矛盾难以调和的根源所在。
4.1.2 置换后三方权益逐渐均衡
图1 土地承包经营权置换中的权益均衡过程
如图1所示，置换后权益均衡局面有了较大变动甚至是突破，这主要表现在以下两个方面：①权益主体有新的一方：置换前的权益分配主体主要为集体和农户，并且由于集体产权的模糊性和承包权的局限性导致承包两方权益分配无法均衡。置换后，这一格局有了本质性的变化，权益分配主体中的新进成员包括了土地的实际经营者——土地承租方，这使得之前的两方利益争夺变为三方利益群体的博弈，最终直至均衡。②权益分配在各主体之间逐渐均衡：在三权分立农地权益结构基础上分析土地置换的过程，可以描述为：土地所有权的保留，土地承包权的置换以及土地经营权的转移。土地所有权中的占有、使用、分配权能通过农户参与的农村全民代表大会这种最高权力形式实现，土地承包权的权能依附在土地所有权的收益权能之上，由农户通过土地置换最终实现；土地经营权由农户集体决定土地租赁的相关限制条件及规则，土地承租方的产生由农户集体决定。因此，土地置换后土地承包权以及土地家庭承包结构基本已被替代，取而代之的是种植大户的规模化生产和经营，从最终的权益重构格局来看，农民作为集体组织和承租方的主体，最终成为土地真正的权益主体。
图2 宅基地使用权置换中的权益均衡过程
4.2 农村宅基地使用权置换
4.2.1 置换前权利分配现状
置换前的利益分配主体依然为农户与集体两级，集体作为集体土地所有权的唯一合法拥有者，对包括宅基地在内的集体建设用地拥有合法所有权。这符合《土地管理法》中第八条中对宅基地所有权属性的具体描述：“宅基地和自留地、自留山，属于农民集体所有。”与此同时，在宅基地产权体系中，宅基地并不具备完全产权，仍处于产权模糊状态，因此本文只将宅基地使用权分离出来作为讨论标的。现实状况是“宅基地使用权伴随着农村住宅房屋所有权被农户实际占有和利用，尽管宅基地使用权不得单独转让，但是在一定条件下依然具备可转让和收益的权能，并不影响农户对其长久使用与获得预期收益。因此，毫无疑问，宅基地使用权和农户住宅所有权无论是从法理上还是在现实中都归农户所有。
4.2.2 置换后利益分配变动
随着宅基地置换大刀阔斧的开展，农村住宅房屋权利束在这场农村土地与房屋的变革中逐渐被城镇安置房权利束取代。由图2可知，宅基地置换前集体与农户的两方利益分配慢慢演化成集体、农户与政府这三方利益分配格局。
(1)集体土地所有权依然保留在集体当中。需要解释的是，这里的集体土地所有权特指宅基地置换过程中所触及的宅基地所有权。尽管宅基地置换在一定程度上撬动了中国农村改革的根基——土地，但是就这次宅基地置换的政策文件以及操作流程，不难发现，参与置换的宅基地被盖上“集体所有”的名义。但是，不能否认的是，收益的获得是现实中所有权确认的唯一途径，一旦在实际土地收益的分配中“集体”并没有取得其应有的收益，最后这种权利证书的确认也只能是一纸空文。
(2)在宅基地置换过程中，宅基地的使用权再一次“升级”为城镇建设用地使用权。在宅基地土地市场中，这种土地的流转是受到很大限制的，基本没有市场可言。据有关资料统计，中国农村有建设用地24800万亩，其中80%(约2亿亩)是农民的宅基地。这部分价值量一直被凝固在农村宅基地当中没有被市场量化，客观地说，这次的宅基地置换使得这部分土地被作为城镇建设用地市场所提取出来，为城乡一体化的发展注入了巨大的资金动力。不过，需要注意的是，利益一旦产生，其追逐者也会蠢蠢欲动。在目前土地利益分配一边倒的情况下，地方政府很大程度上拥有了一级土地市场中的自由裁量权，建设用地的开发权及其出让方的选择权都源于这场宅基地置换。所以不得不提的是，宅基地置换的的确确给农村的发展带来了前所未有的契机，但是同时也使得农户、集体与政府之间的利益争夺战拉开了帷幕。利益的归位是否能合法合理这都取决于宅基地置换后的后续性政策安排。
(3)农村住宅房屋所有权置换为城镇房屋特殊产权。此处，城镇房屋特殊产权指安置房的产权性质。一般而言，安置房有其特殊产权属性，主要体现在购买对象特定和交易时间受限，即只有符合条件的被拆迁人才有资格购买拆迁安置房，并且被拆迁人在取得拆迁安置房房产证的一定时间内(通常为五年)无法将该房过户给其他人。这使得置换后的城镇房屋有其特殊产权，但是这并不影响城镇住房的物权性质，五年的产权冻结期一过，安置房在补足当时当地的土地出让金之后依然可以以永久性物权的形式得到法律确认，从房产的角度上其资产价值相比之前的农村住宅房屋更具流动性和升值空间。所以，农村房屋置换也使得凝固在农村住宅房屋中的巨大房产价值变为可参与市场交易的流动性与保值性兼具的优良资产。
5 “双置换”的后续难题
作为江苏省“全省集聚资源统筹发展重点实验区”，建成全省“农地集中、居住集聚、用地集约、效益集显”的示范区，无锡市“双置换”政策的核心是农村集体土地使用制度改革，但是在目前以及将来的实施过程中，还面临不少难题。
5.1 集体土地所有权亟须落实
土地承包权被置换后，往往由区政府下属的街道办事处负责土地的统一发包，农村集体土地所有权的权利人以及各项权能均被转移至街道办事处。从农业规模经济的角度，由街道办事处统一发包，有利于发展规模种植、产业化农业。但是从性质上说，街道办事处只能是区政府的派出机关，不能与村集体经济组织画等号。集体经济组织作为集体土地的所有权人，需通过合法途径选择合理代发包人进行发包。
就当前土地开发利益分配格局中，村集体同样面临去留的问题，一旦“集体”这个权利主体被架空，其名义下保留的集体建设土地所有权是否依然存在就尚待考证。这样一来，村集体与基层政府之间的这笔“糊涂账”就更难以算清了。
5.2 集体资产处置
多年发达的集体经济积累，无锡农村的集体资产也较为可观。基于各自利益的考虑，村民搬到集中住宅后对“村集体资产”的处置便成为了村委和村民的共同关注点。在农户居住点减少以后，跨村跨区域的村级集体资产如何管理、分配、延续？承包地集中发包后的收益如何处置？城镇社区和农村的村民委员会的概念是不同的，如何与《村民组织法》衔接[8]？
5.3 农民身份认定
双置换后，农民享受到了城镇社会保障，也结合集中居住区建立了社区，但村委会作为集体经济组织依然保留，“双轨制”的村社治理模式将长期存在。在集体经济组织未撤销之前，村民的农民身份及附着其上的权利问题需要予以保留。完成双置换的农民，2028年新一轮承包时，这些人是否有权再申请土地承包经营权？其子女能否再申请土地承包经营权或宅基地？对整理出的宅基地的处置上，村民应具有哪些权利，可否根据自愿的原则决定是否将自己拥有的宅基地使用权入股合作进行规模建设，自己享有股利分配权？
6 结语
“双置换”是经济发达地区在我国城市化进程加速的背景下，在不涉及土地产权基础的前提下，对土地管理与使用方式的改革。同时，“双置换”不是农村土地制度变迁的终极结果而是过渡形式，其充分利用了“公共产权”(集体所有制)的特点，显著地节约了产权界定和实施的成本，从而在短期内以较快的速度诱发了这场制度变迁。
推进农村土地置换，能够节约土地资源，促进农村土地规模经营，提高农地的产出效益；能将农民推向农地产权主导者的席位上，切实实现其产权唯一主体的权益；能够推动社会分工，加快农民“市民化”进程，推动城乡接轨和社会结构的转型。
随着城乡经济社会的统筹发展和制度环境的不断改变，其留下的后续难题也将会得到逐步解决。
注释：
①2010年2月1号国务院新闻办发布会，中央农村工作领导小组副组长、办公室主任、中央财经领导小组办公室副主任陈锡文答记者问。
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