当代中国“组”政治分析，本文主要内容关键词为：当代中国论文,政治论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
在当代中国即中华人民共和国的政治生活中，以“组”这一文字作为名称中心词的政治机构数不胜数。这些机构的数量及其在中国政治体制中的现实作用决定了“组”这一要素作为政治单元的特殊功能和地位。因此，将“组”政治看作独立的、特殊的政治现象进行厘析和定位，对于进一步认识和了解当代中国的政治特点尤其是政治体制的特殊性，对于进一步搞好政治体制改革特别是政府机构改革具有一定的积极意义。
一、“组”政治的概念与“组”的分类
（一）概念
在提出并讨论“组”政治的概念之前，面临的一个必须回答的问题是：“组”相对于其它的政治机构模式，成为一个独立的研究对象的可能性与必要性是什么？换言之，假设我们用“部”、“处”、“科”、“室”、“厅”等名词来置换“组”政治中的“组”，则适用于“组”政治的一系列分析结论是否还同时成立？这是一个值得深入探讨的问题。我们认为：首先，我们不能否认的确存在着“部”政治、“处”政治等以及一般社会意义上“单位”政治；其次，“组”政治相比与上述概念有着更为明显的特色，也可以说，“组”与前述“部”、“处”等机构模式的区别和差异远远大于前述机构模式彼此之间的区别和差异，比如“组”的临时性、协调性、不进入正式政府部门序列以及它的权力配置方式、运行的过程等都与前述机构模式有着明显的不同，这就是将他独立出来的可能性；再次，“一个国家是一个政治控制体系，它在政治上的运行意味着各种力量之间以及各种力量与国家之间在国家的主导下达到的动态平衡”（注：李景鹏：《论政治发展的动力与目标》，《天津社会科学》1998年第3期），从管理的层面讲，政治管理主体一般是通过正式的政府部门设置来实现正常运行的，但是由于政治管理活动的复杂性、多变性、不可预测性，还必须有一些灵活的、协调性强的、回旋余地大的同时又是临时色彩浓的机构设置存在。在中国，这种存在的最主要的形式就是“组”（当然还有委员会、指挥部等别的形式），而且“组”还被赋予了多重的内涵和指向，这就是我们对“组”进行分析的必要性。
现在看来“组”政治的概念。需要指出的是，这里的“组”不是动态意义上的“组织”（organize或form），也并不仅仅是西方意义上的"group"，而是一种有中国政治特征的政治机构模式。凡是以这个意义上的组为名称的中心词的政治（主要是政府）组织本身的设置、职能、运行以及其在政治体制中的地位、作用、与其他组织的关系等，均可纳入“组”政治的视野。“组”政治的内涵可以延伸为抽象层次的即“组”作为政治机构设置模式的一般理论，也可延伸为具体层次的即中国各种名目的“组”的特征关系等。这就是我们的“组”政治概念。
（二）分类
紧随概念之后的问题就是对这个现实社会中存在的符合前述概念的“组”进行一个分类。必须强调的是，这种分类并不是对我们的研究对象的规限，而且也不可能匡定所有的“组”，因为“政治管理随时间和地点的不同而千变万化”（注：肯尼思：《当代学术入门—政治学》，第2页，辽宁教育出版社1998年）我们只不过是为了在对“组”进行分析时使脉络更清晰，过程更具有逻辑性。一般而言，我们认为中国的“组”可以分为以下几类：
1.综合领导决策型的组。这类的组作为政治性机构或单元，其管理幅度或权力指向是综合性的。而且是一种大的综合，并不仅仅针对某一专业领域或某一特定事件。比较典型的例子是1966-1976年间的中央文化革命小组，虽然名义上是“文化”领域的指导机构，但实际上逐步替代了中共中央政治局和中共中央书记处，权倾一时，可以对中国当时的所有领域的事务指手画脚进行干预，甚至其本身就领导着国家广播事业局、新华通讯社等原本属于国务院的职能部门。同一时期的中央军委办事组具有同样的综合性，管辖着国防部、第二、七二机械工业部。
2.专门型的组。这是中国目前现实政治中存在的最普遍、最多的一类组。它的权力作用客体是某一行业、某一领域、某一事项等。这种组与中国的分管领导制、归口管理制相适应，突出一个协调性，其具体分析后文会涉及。比较典型的例子如：国务院物价管理领导小组、国家西部开发领导小组。
3.派出型的组。这类组相较之专门型的组，在同样具有协调性的前提下，主要针对突发事件突出派出性、执行性。它与专门型的组一样，是具有相对临时性的，只是它的临时性更强一些。比较典型的如：“大舜”号海难事故处理组、綦江虹桥事件联合调查组等。
另外要指出的是，国家各部委的党组、农村基层的居民组、企事业单位的理论学习小组、人大开会时代表讨论时的分组等，虽然也冠以“组”字，但这些组有着区别于上述三类组的特殊性。它们要么是执政党的组织分支，要么是官方色彩很淡的群众自治组织，要么是人员的临时集合。尽管它们也是政治性的，但它们并不是本文讨论的主要对象。
二、“组”政治的系统化表现：以文革和改革开放为考察时段
“组”在中国现实政治生活中大量出现，在不同的历史时期，有不同的地位、作用和特点，我们可以以文革和改革开放到现在为考察时段来进行分析。
（一）“四大组”：特殊时期的特殊地位
应当说，在1966-1976年的文革时期，组的地位分外突出，已成为中国政治组织特别是行政管理组织的核心的、主要的设置方式。中央文革小组势大权重，在实际上领导着或影响着全国的政局，而在地方机构设置上，是成立地方“革命委员会”，执政党通过设在革委会内的党的核心小组来实行一元化领导，革委会下辖党政军大联合、军政群三结合的“四大组”（即办事组、生产组、人民保卫组、政治工作组），个别地方还有所膨胀，扩展到9或10个大组。以各大组为龙头，形成各大口、各大组的党政军群合一，成为革命委员会和局之间的一个层次，有关各局都必须接受各大组的领导。同时各大组本身又附设许多的职能小组，大组套小组，以发挥效能，开展活动。另外，针对不同人物和事件的各级各类专案组，在这一时期也有着巨大的权力。这样，我们可以归纳出文革时期中国“组”的政治特点：
1.总体畸形。应当说，一般的正常的“组”应当属于或主要充当临时性、协调性的角色，不应取代通常的政府部门设置。而在这一特殊的历史时期，“组”这种机构模式拥有了无与伦比的地位和令人吃惊的权力，大大偏离了其非常设机构的正常定位，极大地膨胀了我国政治体制中权力过份集中的弊端，把一元化的领导体制发展到顶峰。这是国家政治生活秩序都不正常和统治管理方式畸形化的结果，从根本上讲，与“左”的思想影响及民主传统的缺乏也有一定关系。
2.党政合一、议行合一与机构膨胀。这一时期，取消了正常的人民政府及其职能部门的设置和层级，由各级“组”取代，同时各级党委也被“踢开”，其原来的许多职能工作也由“组”来完成，各级各种组随意设置、随意集权，既是事物决策机构也是指挥执行机构。这种过于简陋、缺乏必要的专业化分工的机构设置，虽然与它阶级斗争扩大化的基本职能相吻合，但却难以适应社会实际管理中多方面、多层次的要求。对于一个主要依靠计划手段、行政手段管理全部社会生活的国家来说，这种不适应就更为突出。于是不得不大组套小组，机构就不可遏制地膨胀起来。
3.组织上的实体性和地位上的正式性。文革时期的组，不是一般意义上的协调性、临时性机构，而是拥有下辖部门的职能机构，它们完成实际工作，列入当时正式的各级机构序列，大部分可以独立发文，级别和地位是很高的。比如中央文革小组，其实际职能可概括为：起草发布中央文件，制定指导“革命”的方针政策；操纵宣传工具，制造舆论；管辖专案工作；主持中央日常工作，对全国发号施令等。
（二）各级各类各种名目的组：“小”机构，大作用
文革结束后，国家政治统治和政治管理秩序步入正轨，党政职能部门的设置随着改革开放的不断深入而逐渐合理。“组”的地位作用也逐渐“回归”，部门管理也正在法制化、正规化。但是，通常的部门设置和管理常把完整的行政管理过程分割为多个部分，容易形成部门之间的壁垒；而且，正式部门机构工作的程序化程度比较强，但一个系统机构所面临的问题往往涉及多个部门、多个行业、多个领域的管辖范围，需要调动多方面的力量，协调行动，促进完成。同时，一些具有突发性、偶然性的事件，一些具有阶段性的重大工程都不是正式的职能机构所能处理应付得了的，往往需要临时性的组织来应对和处理。于是各级各类各种名目的“组”，像某某工作领导小组、某某指挥小组、某某事故处理小组、某某问题调查小组等就应运而生（事实上以前也有，只是这一时期运用的更为充分和广泛），它们有效地加强了决策的效能和执行的力度，促进了各种问题的圆满解决。我们归纳了不同的情况，举出了不同的实例，这些归纳也可以看作对正常历史条件下的“组”的职能角度比较具体的分类：
1.针对复杂的、重大的决策问题而成立。如：中央对台事务领导小组。它是中央对台各种方针政策的核心决策机构，由中共中央总书记国家主席中央军委主席江泽民任组长，主管港澳台和外交事务的副总理钱其琛任副组长，成员有来自党务、军队、统战、台办等各有关系统的曾庆红、熊光楷、王兆国、陈云林等人。再如：国务院科教兴国战略实施领导小组由国务院总理任组长，主管文教的副总理任副组长，科技部、教育部等相关部委的主要负责人是其成员。这类小组规格高、权威重、效能强，有利于抓宏观性、全局性的大事。
2.为加强处理改革开放发展过程中的重要专项问题而成立。如：80年代中期物价问题比较突出，国务院为加强对物价工作的统筹规划，有步骤地推进价格体制改革，成立了国务院物价小组，由国家计委、经委、体改委、商业部、财政部、人行、劳动人事部、总工会、物资局、物价局、工商局、国务院经济发展研究中心的负责人各一人作为小组成员。物价小组对国务院负责，下设办公室，处理日常的工作。再如：国务院机构改革领导小组、人口普查领导小组、三峡工程移民试点工作领导小组、西部开发工作领导小组等。
3.为处理应对重大事件和突发事件而成立。如1998年我国发生百年不遇的特大洪灾，国务院成立了全国抗洪救灾工作领导小组和救灾防疫工作领导小组，协调各有关部门，有效地配合了国家防汛抗旱总指挥部的工作。再如1999年5月北约轰炸我国驻南联盟使馆后，中央紧急开会，派出了以外交部领导成员为首的善后工作小组赴南斯拉夫处理这一突发事件。另外，为调查研究处理某项事件案件或检查督导某项工作而成立的组。比如某案联合调查组、中央或地方“三讲”教育巡视组等，大体上也可归入这一类。
我们可以从宏观上作一些简短的特点分析：
1.总体低调。这种各种名目类型的组是作为对法定部门的一种补充而存在的，是一种临时性的机构，一般不列入正式的政府机构序列，是一种地位上的“三级机构”，级别一般比同级正式常设机构低半格。从省一级来讲，许多地方将各种组的办公室作为“三级局”归某个厅领导。
2.突出的临时性协调性和设置方式上的灵活变通性。大部分组的组建和设置主要依据临时性、突发性的问题和任务，并且一般依据现实情况和形势发展用行政命令、调配、决定等方式实现设置，不经过人民代表大会等代议渠道，也不受“组织法”的限制，行政主导的色彩浓厚，在完成其特定任务和工作后正常情况下就被取消，其完成任务发挥作用的方式主要是协调，使各种有关“主体要素的活动同步化，合作化”。（注：朱光磊：《当代中国政府过程》第210页，天津人民出版社1997年）
3.权力配置的继承性、附加性和均衡性。这些组由相关业务部门的负责人担任成员，“通常充分运用领导小组成员原有的职务权力，充分利用党政机关的设置来完成计划所设定的任务”，当原有职务权力有限时，上级机构会“在宣布小组成员的同时，正式授予小组成员必要的‘附加权力’”（注：朱光磊：《当代中国政府过程》第211页，天津人民出版社，1997年）。
4.与分管型领导体制和归口管理制度相适应。这主要可以从小组负责人的背景来看出，而且各种组的职能的强弱、大小与其所对应的“口”在国家管理中的地位成正比。同时，在许多情况下，各种组从中央到地方在纵向上形成了组织体系。以人口普查小组为例，《第五次全国人口普查办法》规定“国务院和省、自治区、直辖市人民政府，设区的市、自治州人民政府和地区行政公署，县、自治县、不设区的市和市辖区人民政府，设置人口普查领导小组及其办公室，乡、镇和街道办事处，设置人口普查办公室；村委会和居委会设置人口普查小组，分别负责人口普查的领导、组织和具体实施。”
5.运行方式上的“半虚半实性”。各种组一般以“某某领导小组”的具体名目出现，通常不具备有独立的“法人”资格，不是法律意义上的行政主体，一般不能独立发文，不能独立做出影响客体权利义务的行政行为，而是以上级机关或涉及的职能部门联合的名义发文或行动，并且其本身无法对外承担行政法律责任，不能作为行政诉讼或行政复议中的被告或被申请人，这是“虚”的一面；同时各个组可以召开协调性的决策会议，有时可以发布政治系统内部的决定和命令，同时，一般附设办公室，处理事务性工作，这是“实”的一面。当然，“虚实”不能一概而论，有许多组是有特殊性的，这里只是笼统的讲。
三、作用探讨与问题分析
从上述各部分的分析可以发现：组这种从名词意义上理解，规模编制都不会很大（故而一般都贯以“小”字），且在法律意义上并不具备正式的政治“法人”资格的单元，却在中国政治生活中发挥着重要而独特的作用。因此，我们应当充分承认、肯定组在中国的政治意义及现实作用，应当厘清组在中国特色政治体制中的角色并对其不合理、不完备处进行调整，对其不符合现代政治学的方面予以改革。
（一）作用探讨
组作为临时性、协调性的机构设置，对于解决或完成临时的，但又带有综合性、正式常设机构无力独自完成或解决的问题及任务，保证政治管理活动的正常有序，是具有积极的作用和意义的：
1.全面沟通相关并列机构的横向信息联系。从行政组织学的角度看，我国现行机构的设置，基本上是上下层级的线形模式。与此相应，管理信息的沟通、联系也以线形为主。按照现行管理体制，这种设置在一般情况下还是适宜的。问题在于，上下层级线形模式的常设性机构虽然可以相对固定，但在政治管理活动中常会出现和若干个并列机构都有关系，而其中任何一个机构都不能独立解决或完成的新问题、新任务。这就需要从机构设置上大大加强各相关机构之间的横向信息沟通与联系，以求通力合作，圆满解决和完成任务。作为临时性机构的组就能很好地起到这种作用。例如：A为某级最高管理机构，B为A的下属常设机构，C为A的下属临时性机构，则就可以构成既有A-B、A-C的纵向联系，又有C-B的横向联系的矩阵型信息沟通网络，从而为新问题的解决和新任务的完成，提供有力的组织保证和信息保证。
2.在全面沟通的基础上协调一致、统一行动。因为“组”一般是为完成某项临时性的专门任务而设置的，其工作性质和工作目的比较单一。而且在一般情况下，其领导者的地位较高（常由一级管理机构或相关并列机构的主要负责人兼任），本身的权威性也比较大。在这个基础上，加之其横向信息沟通完善，所以一般不必再设置同类下级机构，而直接向相关单位机构发出信息和指令，通过协调各相关单位机构的工作，合理分工，统一行动，充分发挥各个相关部门和成员的智慧和能力，实现问题和任务的解决与完成。对于一些较为复杂、涉及部门与领域比较多的问题和工作的解决，这一作用体现的尤为明显，是一般的常设性机构所无法比拟的。
3.弥补管理缺漏，提高工作效率，也可以充当机构改革中过渡性的选择。“组”作为临时性、协调性的机构设置，可以有针对性地解决各部门之间相互扯皮、相互推诿的问题，可以有效地减少各部门之间的工作矛盾、工作冲突。特别是当某项重要工作并不明确地属于任何一个常设机构职责范围或某个常设机构，客观上不能独立承担时，整个政治运转系统可能出现断节，而“组”完全可以将断开的管理活动链条连接起来，这样就弥补了缺漏，提高了效率。同时，“组”是非常设性的机构设置，其规模编制比较小，一般不设对口的下级，本身工作人员也常抽调各相关部门人员临时组成，领导也采用行政调配、均衡兼任的形式，我们认为，这些特色使“组”可以在机构改革、精简过程中充当一种过渡性的设置选择，使那些臃肿膨胀的机构得以消肿，使那些应当裁撤但一定时期内又不能也无法完全裁撤的机构以“组”这种设置为过渡性的依托，逐步取消。
（二）问题分析
如前所述，“组”的存在是有其必要性的，对于我国的政治生活是有积极作用的。但是，我们也注意到，作为中国官方目前普遍采用的一种临时性、协调性的非常设机构设置，各种领导小组、工作小组也存在着一些问题，这主要集中在以下几个方面：
1.为了体现领导重视，提高权威性，许多领导小组的负责人都要由党政主要负责人领导挂帅，吸收有关部门领导参加。这样，在实际工作中，有的领导身兼一二十个领导小组的组长。于是不仅使领导兼职过多，开会过多，分散了抓主要工作的精力。而且，属于一些行政业务工作的、由政府办公会议完全可以研究解决的问题，也要经领导小组研究一番，无形中给机构网络增加了层次，影响常设机构开展工作，不利于上级对下级的面对面的领导。
2.目前，我国各级国家机关的常设机构是比较健全的，各种领导小组及其办事机构的职能常与常设机构职能相重叠，表面看来，这好象是对工作的加强，实际上，往往是徒有虚名，是空架子。有些领导小组开会，其成员常常到不齐，即使到会了有的由于对情况不了解，也只能陪会，这就增加了一些领导不必要的负担。同时组的办事机构的工作人员又常由各相关部门临时抽调，这些既削弱和影响了常设机构作用的发挥，又增加了机构层次和办事手续，影响了工作效率，助长了官僚主义。
3.各种领导小组、工作小组毕竟是非常设的临时机构，它只能用来完成临时性的任务，做协调性的工作。它的设置必须切实做到任务完成后及时撤销。但是在实际工作中，许多“组”及其办事机构在工作完成后往往并不会立即撤销，而是出现永久化、常设化的趋向，成为导致国家机构膨胀、造成政治资源浪费的一个重要原因。同时，组的性质、法律地位、权力范围、组织编制、人员结构等缺少明确的法律、法规限定，法制化的方面较弱，行政主导的倾向突出，这是不适应依法治国依法行政的发展趋势的，也在一定程度上限制和削弱了组的权威性及其正面作用的发挥，从另一个角度来讲，也给组的畸形化、权力膨胀提供了缺口。
结论
就中国的政治体制而言，充当临时性、协调性角色的机构设置形式不仅仅只有“组”这一种，但是“组”是其中最广泛、最普遍、最主要的一种，也是最具有中国特色的一种，从现实功用和运行效能来讲，也是最可能和最能够符合中国政治国情的一种，我们要正面估计和承认其作用。但是必须指出：由于组作为临时性机构设置的固有缺陷，使它在特殊的历史时期可能恶性膨胀、畸形发展，蜕变为与政治、经济健康发展严重相悖的政治组织模式，成为政治野心家、阴谋家攫取权力的支点，成为阻碍生产力发展，破坏政治权力系统稳定的因素。而在社会主义市场经济条件下，在新的历史时期，如果没有以科学的态度、科学的程序、科学的方法对其予以科学的框限和定位，则各种组的存在也会丧失其全部积极意义。
因此，对于“组”政治的客观存在必须承认和重视；对于以“组”为典型的临时性机构设置也应当作为一门科学来研究。我们认为：作为超越部门界限、单位界限、地方界限的非常设性机构设置，各级各类的组在现行政治体制中应充当协调各部门、各方面、各层次集中力量，统一行动，迅速有效地解决重要问题的角色；应当作为适应各种临时、突发需要，可以灵活、有效、及时、快捷地重新组合的机构而存在；应当成为首长负责制、协调会议制和分管领导制的必要补充；而为以“组”为典型的非常设政治机构作出法律意义上的体制定位也符合现代政治学的要求。