完善国家助学贷款制度 推进高等教育发展，本文主要内容关键词为：高等教育论文,国家助学贷款论文,制度论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
国家助学贷款是为解决高校经济困难学生无力支付学费、生活费而发放的财政贴息贷款，它是一种运用经济手段资助高校经济困难学生顺利完成学业的重要形式。自1999年实施以来，国家助学贷款取得了很大的成效。但在目前我国个人信用制度尚不完善的背景下，国家助学贷款政策的全面实施和发展还受到体制方面的诸多制约，助学贷款的供求矛盾十分突出。一方面，不断出现的到期贷款违约现象已经开始影响到银行进一步放贷的积极性，贷款规模的不足使财政用于贴息的资金大部分闲置在账上；另一方面，高校扩招不断扩大对助学贷款的需求。供求矛盾的原因是国家助学贷款运行机制发生了障碍。2004年是国家助学贷款正式实施以来的第一个大面积还款年，9月份又会有大批新生提出贷款申请。在这种背景下，研究国家助学贷款机制发生障碍的原因，参考借鉴成熟市场经济国家高等教育助学贷款的制度安排，提出进一步完善国家助学贷款的方案，具有十分重要的现实意义。
一、国家助学贷款是成熟市场经济国家促进高等教育发展的重要手段
从国际上看，国家助学贷款制度源于各国对人力资本重要性的认识和高等教育发展的要求。20世纪70年代以后，传统的以经济增长为核心的发展模式已无法满足人们的需要，一些成熟市场经济国家逐步形成了以人为中心的社会发展观，开始注重对人力资本的投入，并实施了一系列的人才培养战略。社会和个人对于接受各种形式的高等教育的需求持续增长，高等教育规模迅速扩大。由于公共财政投入规模和性质的限制，各国纷纷实行了成本分担机制——政府、个人、社会共同负担学费，以支持高等教育的发展。国家助学贷款正是在这种成本分担机制下帮助经济困难学生获得接受高等教育机会、保证教育公平性的重要手段。目前，助学贷款在大多数成熟市场经济国家已经成为一项规范化、经常化的工作，在贷款规模、贷款种类和运行机制等方面为我国国家助学贷款的进一步改革提供了很好的借鉴。
在贷款主体上，各国政府是助学贷款的主要提供者。在美国，资助学生的主要资金来源于联邦政府，提供的资金占所有资助金额的2/3以上。（注：吴金昌，周保利.中美国家助学贷款的比较研究[J].辽宁教育研究，2001,(28).）在日本，政府的专项拨款一般会达到当年奖贷款投放总量的一半以上。（注：日本的助学贷款兼有贷、奖两种性质，不同于一般商业贷款和由商业银行提供的助学贷款。日本每提供一份助学贷款，就同时支出了相当于52%的“隐性奖学金”。参见马经.助学贷款的国际比较与中国实践[M].北京：中国金融出版社，2003,76-77页.）加拿大从2001年3月1日开始，凡是新贷款将直接由归属于政府的加拿大学生贷款服务中心提供。成熟市场经济国家的助学贷款规模一般都达到了高校在校生的20%以上。日本助学贷款每年可使18%～20%的大学生受益。1995～1996年度，全美国高等学校共有全日制大学生630.6万人，其中43.2%的大学生获得了联邦政府提供的国家助学贷款。（注：吴金昌，周保利.中美国家助学贷款的比较研究[J].辽宁教育研究，2001,(28).）在一些北欧国家，大约有50%以上的学生可以获得国家提供的助学贷款。在贷款的种类上，各国形成了种类丰富、适应不同需求的贷款方式。如美国的助学贷款体系有斯塔福德贷款、联邦帕金斯贷款、大学生家长贷款等方式。各国在助学贷款的推行过程中普遍形成了一套行之有效的运行程序，基本内容包括：确定范围、申请审定、发放监督和贷款收回。同时，各国还普遍制定了相关的法律法规，对助学贷款进行规范。
从上述分析来看，通过政府的财政性资金注入或支持方式来建立国家助学贷款体制，是成熟市场经济国家的普遍做法和经验。助学贷款不是纯粹的商业性贷款，政府的积极参与和支持，既有利于让更多的贫困学生享受高等教育，同时也有利于对高等教育的发展方向进行有效的引导。
二、国家助学贷款出台的体制性背景及历史意义
我国出台助学贷款制度有着特殊的体制背景和发展条件。改革开放以来，我国经济和社会的迅猛发展，蕴含着对高端人才和高等教育的巨大需求。我国的高等教育逐步由传统的精英教育向大众教育转型，20世纪末以来，高等教育已经进入一个规模急速扩张的时期。预计到2005年，全国各类高等教育在校生将升至1600万左右，毛入学率将达到15%。高等教育的转型和发展，使得过去主要依靠国家财政投入形成的高校资源越来越难以适应这种需求。改革高等教育财政体制，形成更为多元化的资金投入渠道，成为必然的趋势。从20世纪90年代起，我国高等教育成本分担机制开始推行，过去计划经济体制下的人才培养模式转变为市场经济体制下的人力资本投入—产出模式。国家不再是高等教育的惟一投资主体，社会、家庭和个人都开始参与到高等教育的投资之中。特别是个人，作为人力资本产出的受益者，其对受教育程度的要求已经与个人对教育投资的大小紧紧地联系起来。
但是，受制于我国“二元结构”和经济社会发展不均衡，高等教育改革在使更多学生享受高等教育成为可能的同时，也使经济困难学生就学难的问题变得日趋严重。高等教育的收费逐渐超出不少家庭的经济承受能力，从1997年到2000年，高校学费平均以20%左右的速度增长。而我国居民整体收入水平较低，地域经济发展不平衡，个人家庭经济状况差异较大，相当多的学生家庭没有能力缴纳学费，其中压力最大的是贫困和低收入家庭。据教育部财务司统计，前几年在每年1000多元学费的情况下，全国普通高校尚有25%左右的经济困难学生。随着学费的提高，学生欠费在一些高校愈演愈烈，已经影响到高校的正常运转。国家助学贷款制度的推行正是着眼于缓解这一矛盾，这项制度实施得如何，事关众多经济困难学生的求学和未来生计，事关我国高等教育的改革与发展，其意义十分重大。
三、国家助学贷款制度的实施效果及存在的问题
（一）国家助学贷款制度的建立与实施效果
1999年6月，国务院决定在北京、上海等8个城市进行国家助学贷款试点，通过财政贴息方式，利用银行信贷来资助经济困难的大学生完成学业。2000年9月1日，国家助学贷款在全国范围内全面推行。目前，我国高等学校已经建立起以国家助学贷款为主体，包括奖学金、学生贷款、勤工助学基金、特别困难学生补助和学费减免在内的多元化资助经济困难学生的政策体系。其中，国家助学贷款成为解决经济困难学生学费和生活费问题的主要方式。
从实施效果来看，国家助学贷款对受益人的作用是明显的。教育部的统计资料显示，截止到2003年12月底，全国已有1035所高校开办了国家助学贷款，占所有申请国家助学贷款高校的72%；累计有177.8万学生申请助学贷款，其中银行已审批贷款的人数为79.13万人，占申请贷款人数的44.51%；实际发放贷款的人数为74.4万，实际发放贷款的金额为47.77亿元，财政核定贴息金额累计达到了6.86亿元，支付贴息金额0.92亿元。目前在校学生中申请国家助学贷款的比例为14.65%，获得贷款的比例为6.70%。（注：教育部.国家助学贷款统计月报[Z].2004,(1).）国家助学贷款在一定程度上缓解了高校发展与经济困难学生上学难之间的矛盾。
（二）现行国家助学贷款制度的主要问题
尽管国家助学贷款业务取得了较快发展，但这项业务开展毕竟只有5年，毕业学生还款从2003年才开始，大面积还款则将从2004年下半年开始。随着还款期的到来，这些年积累的一些问题也在逐渐暴露出来，并且开始对国家助学贷款下一步的发展产生现实的影响和制约，突出地表现在以下四个方面。
1.国家助学贷款的总体规模与教育发展的需求还不匹配
随着高校的连续扩招，高校的经济困难学生比例呈上升趋势。我国现有高校在校生903.4万人，（注：国家统计局.中国统计年鉴，[Z].北京：中国统计出版社，2003.）如果经济困难学生按学生总数的20%计算，每年需要国家助学贷款的人数将达到180万左右，按每位学生6000元的贷款数额计算，每年国家助学贷款的需求总量将达到100亿元。2003年全年实际发放贷款金额仅为18.92亿元，（注：财政部.助学贷款贴息统计资料[Z].2004,(1).）按这一比例计算，国家助学贷款存在着80多亿元的供给缺口。
2.国家助学贷款在结构上存在较为严重的不均衡现象
第一，国家助学贷款在投入的地区结构上不平衡。从经济困难学生和所获得贷款的学生比例情况来看，经济发达的省份，特别是东部沿海城市与省份，国家助学贷款的投入情况较好。浙江省高校经济困难学生获得贷款的人数占高校经济困难学生人数的90.16%，高出全国平均水平57.79个百分点，位居全国之首。（注：根据教育部《国家助学贷款统计月报》2004年第1期数据计算而得.）而西部大部分省区在这一指标上远远低于平均水平。西部省区由于经济发展水平较低，经济困难学生占在校生的比重较大，加之获得贷款人数的比例偏低，经济困难学生上学难的问题十分突出。第二，中央部属院校和各省的地方院校在国家助学贷款的投入分配上也存在着一定的比例不合理。地方高校申请贷款学生是部属高校申请贷款学生人数的2.5倍，实际发放贷款金额，地方高校仅为部属高校的1/6倍，而从实际支付的贴息金额来看，两者几乎没有太大的差别。第三，国家助学贷款在投入的专业结构上不均衡。一些名校、综合类院校、学生就业状况好的院校较为容易获得助学贷款，而农、林、石油、矿业、师范、航海类院校，助学贷款的实际发放额非常低。加之这些类型的高校经济困难学生比例较大，助学贷款的供求矛盾更为突出。总体来看，助学贷款的结构不均衡问题，与当地经济发展水平、专业发展前景、学生就业前景等有关。这些方面都与银行对风险的评估紧密相联，一些真正经济困难的学生常常因此而被排除在外，无法获得资助。
3.贷款违约现象严重，银行贷款面临较大压力，进一步贷款的积极性不高
现行的助学贷款办法存在着对象分散、单笔金额小、贷款手续复杂、贷款成本高、综合收益低等问题。特别是贷款出现问题后，债务追偿的费用高，银行普遍缺乏积极性。由于国家助学贷款采用的是无抵押的信用贷款方式，随着到期贷款回收期的到来，银行预计贷款违约现象将会很严重。据保守估计，全国范围内国家助学贷款的违约率将高达20%。2003年以来相继出现了中国人民银行允许商业银行对累计违约人数的比重超过20%、违约金额的比重超过20%的学校停止继续贷款，银行要求起诉违约学生的事情。虽然后来没有公开实施，但一些银行已经采取了相应的控制措施，负面的影响正在暴露出来。
4.学校及相关部门配合不够，国家助学贷款管理难度较大
在有关国家助学贷款的文件中，规定学校在贷款的审核发放与管理等方面都负有相当的责任和义务。但在实际操作过程中，部分学校并未真正履行其应尽义务，影响了银行与学校的合作关系。学校贷前对申请贷款的学生缺乏严格的审查把关，贷后不能与银行密切配合，做好毕业生还款的管理工作，增加了银行贷款的管理难度。
四、国家助学贷款制度性障碍的深层分析
国家助学贷款是在我国个人信用制度还不完善的客观环境下推行的，从一开始就面临着制度缺失的严峻考验。现行的国家助学贷款机制还未实现良性运行，进一步完善的任务还很重。
从目前国家助学贷款运行的总体情况来看，供求矛盾的深化已经影响到我国高等教育体制的改革与发展。从需求来看，基本的线索是：推进高等教育改革→越来越多的学生接受高等教育→现有教育资源不足，实行高等教育的成本分担机制→由于现存的贫富差距，一部分经济困难学生上不起学→助学贷款需求迅速扩大。从供给来看，基本的线索是：实施国家助学贷款政策→财政贴息，银行提供助学贷款→缺乏个人信用体系支持，无担保的信用贷款存在巨大风险→银行出现坏账，发生惜贷（注：惜贷是指银行由于预期贷款风险过大、经营成本过高等原因，所导致的贷欺意愿降低，主动节制贷款的行为.）、停贷→贷款供给规模迅速萎缩。这一问题产生的根源在于我国的国家助学贷款是在个人信用机制尚未建立的背景下发放的无担保信用贷款。学生由于没有个人信用机制的约束，违约倾向严重，国家助学贷款的政策性与经办银行的商业利益产生了机制性矛盾。这种矛盾在2003年进入还款期后表现明显，高达20%的违约率已使商业银行进一步贷款的积极性下降。问题的严重性还在于，一旦银行惜贷、停贷行为普遍发生，必将直接影响到2004年9月份新生入学时的贷款发放，高校的学费收缴、经济困难学生的上学都将面临压力。这种深层次的制度性障碍及其各相关方之间存在的矛盾可以用图1表示。
图1 现行国家助学贷款运行机制的主要障碍与矛盾
说明：由于贷款方式与银行利益的内在冲突，贷款运行过程中出现三个主要障碍和矛盾。循环(1)：从财政支持角度看，财政贴息使用严重不足，难以体现这一政策的效果，助学贷款政策目标与财政资金实际支持程度之间发生矛盾；循环(2)：从经济困难学生受益的角度看，持续扩大的贷款需求受到贷款供给不足的严重制约，供求矛盾突出；循环(3)：从高校改革与发展的角度看，学生欠费率的上升直接影响到高校的正常运转，收费制度改革与经济困难学生无力支付学费之间发生矛盾。
五、完善现行国家助学贷款制度的举措
完善现行的国家助学贷款制度，从根本上解决目前国家助学贷款实施过程中存在的机制性障碍问题，是一项涉及面广且十分复杂的系统工程。这一过程中，不仅要明确基本韵改革思路，更要在相关实施主体的职能界定、配套条件、组织实施办法等方面进行充分的准备。对实施过程中可能遇到的各种困难和问题要有充分的估计，并制定相应的应对措施。
首先，应该明确在我国市场经济体制转轨尚未完成和个人信用制度尚未建立的情况下，无法完全照搬成熟市场经济国家助学贷款体系的运行模式。其次，在我国的国家助学贷款制度完善的过程中，无法通过一次性的制度改革来完成整个体系的建设。国家助学贷款制度是随着我国市场经济体制改革的完成和个人信用制度的建立而得以完善的。最后，由于新生入学在即，我们必须尽快出台切实有效的改革措施，使之突破现有的机制性障碍，既能够使国家助学贷款更高效地运转起来，又有利于推进个人信用制度的建设和发展，最终实现国家助学贷款运行机制的良性循环。
按照上述原则，进一步改革的基本思路是：通过财政助学资金的存量调整，设立专项基金，改变现行无担保的信用贷款方式，降低银行贷款风险；通过对贷款参与各方权责关系的重新定位，建立更加明确、合理与均衡的风险与责任分担机制，逐步实现国家助学贷款制度的良性发展。
（一）重建国家助学贷款运行机制
重建国家助学贷款运行机制的关键，是在现有条件下，如何通过新的制度安排降低商业银行承办助学贷款的风险与成本，增加银行贷款供给，以满足日益扩大的国家助学贷款的需求。为此，可考虑组建国家助学贷款风险准备金。将原有比较分散的财政支持资金以及学校资助资金等政策性资金整合起来，共同建立助学贷款风险准备金，以提高资金使用的针对性和有效性。
风险准备金的资金来源主要有：(1)财政方面，中央、省级政府每年的国家助学贷款贴息资金的剩余部分，中央、省级政府每年教育专项拨款的相关资金；(2)学校方面，可考虑改革现有的高校奖学金、特困学生补贴、勤工助学基金的制度，抽出一部分基金充实国家助学贷款风险准备金；(3)社会方面，社会团体及个人捐助资金等。
风险准备金专项用于冲销经办银行因发放国家助学贷款形成的部分呆账、坏账，将过去由银行承担全部借贷风险调整为政府、学校、银行共同承担风险，从而增强财政部门和学校在国家助学贷款中的支持力度和责任，协助银行，或者在某一环节作为主要的责任人（如学校在贷款审批环节成为主要责任人），完成国家助学贷款的审批、发放、回收和催缴工作，最大限度地调动三方的积极性。重构后的国家助学贷款运行机制可以由图2表示。
图2 重构后的国家助学贷款运行机制
（二）国家助学贷款制度实施主体的职能与责任
调整后的国家助学贷款制度，涉及到相关主体权利义务的调整。（见图3）
财政部门：应在整个制度设计和运作中处于主导地位。在新机制的重建过程中，可以考虑对现有的国家助学贷款、国家奖学金、特别困难学生补助等政策资金进行整合。通过资金用途的政变和集中使用，提高效率。在存量调整的同时，可考虑适当增加一部分财政投入，以利于尽快建立风险准备基金。
高等学校：发挥高等学校在学生管理方面的优势，使其成为助学贷款新体制的重要载体。进一步加强高等学校在助学贷款新体系中的职能与责任。贷款前，负责完成对申请助学贷款学生的资信审查；贷款后，对贷款学生的具体情况进行跟踪和调查。学生毕业之后，国家助学贷款催交责任由学校与银行共同担负。
商业银行：商业银行主要负责贷款的发放与回收，并承担未能被风险准备金冲销的部分呆账、坏账。不再全部承担因为贷款违约而产生的信用风险和为催收贷款而产生的运作成本。将来还可将具体的贷款收回等工作移交给高校或社会上的其他部门，如专业的贷款催收公司。重点强化商业银行在国家助学贷款发放环节的执行功能，使得更多的学生可以享受到国家的助学贷款。
教育行政部门：发挥部门管理的优势，对高校在助学贷款中的职能进行管理与指导，缓解助学贷款中的各种结构性矛盾，协调相关各方的权利与义务关系。跟踪、掌握助学贷款机制的运行情况，并对出现的问题及时做出研究。
图3 调整后的国家助学贷款制度中相关主体的权责关系
（三）实施国家助学贷款新制度的配套措施
为推动新的国家助学贷款制度的顺利实施，需要有一系列的配套措施予以保障。
一是尽快建立贷款学生个人信用档案。可考虑在教育部大学教育学历查询网络的基础上，建立助学贷款学生个人信用信息查询系统，与人民银行的银行卡信息系统、个人账户信息系统相连接。在此基础上，建立助学贷款学生违约记录公告制度。二是考虑由学校设立专门机构，承担贷款所需的前期组织和审查批准工作。把经营国家助学贷款的方式由“零售”改为“批发”，由学校进行“打捆”贷款，学生负责还贷。这样可大大降低银行经办助学贷款业务的成本。三是进一步改革财政贴息办法。目前的助学贷款主要用于解决经济困难学生的就学问题，具有较强的公益性。建议在国家财力允许的情况下，结合国家的产业政策导向，实行分级贴息办法。适当提高对中、西部地区及农、林、石油、矿业、师范、航海类院校经济困难学生国家助学贷款的贴息率，以切实发挥财政政策的引导作用，并提高银行进行贷款倾斜的积极性。四是制定国家助学贷款的减免条款。为激励学生追求进步、全面发展，建议对响应号召，到祖国最需要的地方去工作的贷款学生，实行全部利息减免或部分贷款减免，减免部分由国家助学贷款风险准备金冲抵。五是考虑采取更加灵活多样的还本付息方式。除国家现在实行的还本付息方式外，根据学生的具体情况，可以采用“分期定额”、“定期定额”、“分期不定额”或“定期不定额”等多种还款方式，减轻学生毕业后最初几年的经济压力，增强其还贷的积极性。同时，助学贷款偿还方式的多元化，对解决地区之间发展的不平衡问题，以及推进高等教育的大众化也是十分必要的。六是要尽快完善国家助学贷款的法律制度。我国已经制定了国家助学贷款的有关政策措施，应在此基础上出台“国家助学贷款法”，对国家助学贷款的性质、有关各方的权利和义务界定及违约责任、有关贷款管理机构的组织方式等做出明确规定，使国家胁学贷款制度的建立和实施具有法律依据。
（四）实施国家助学贷款新制度的具体步骤
改革现行的国家助学贷款制度，需要进行认真充分的准备，注意与其他资助经济困难学生的政策体系相衔接，需要采取先易后难、分步实施的策略逐步推开。建议具体实施分为两个阶段：第一阶段，选择中央部委高校从今年开始试点，积累相关管理和运营经验。第二阶段，全面推广，在全国高校中实施。同时，民办院校在全国范围内也应尽快纳入国家助学贷款的业务范围。
标签：国家助学贷款论文; 大学生助学贷款论文; 个人信用贷款论文; 助学贷款还款方式论文; 个人信用论文; 经济学论文; 银行论文;