关于建立我国农业巨灾保险体系的思考，本文主要内容关键词为：我国农业论文,体系论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
我国是自然灾害频发、受灾面广、灾害损失严重的国家之一。统计资料显示，近五年来，中国每年因自然灾害导致的直接经济损失超过2000亿元以上；其中，农业巨灾损失占了较大比重，常年农村受灾人口超过2亿人，近年因自然灾害造成的粮食损失达1000亿斤左右，约为常年粮食总产量的10％；其中，旱灾造成的损失约占全部灾害损失的60％左右。2010年伊始自四月底，我国出现罕见的南旱北寒的气候现象，受灾面积超过1亿亩，受灾人口也超过1亿人，农业经济损失已经超过1000亿。如果夏秋再出现严重的洪涝及台风灾害，今年我国农业巨灾损失将创历史纪录。面对巨灾频发对于国民经济造成的影响，我国应当建立何种模式的农业巨灾保险体系，再一次成为政府和社会关注的热点。
我国农业巨灾保险体系的发展
(一)新中国农业保险历史的简要回顾
农业巨灾保险属于农业保险的范畴。由于农业生产与天气现象的关系非常密切，各种影响农业生产的自然灾害都可以成为农业保险的保险责任范围。因此，世界各国农业保险业务所承保的主要风险实际上都与自然灾害有关，而一种风险如果被称之为自然灾害，其破坏范围、破坏面积和破坏程度都相对较大。在保险市场上，农业保险在相当程度上也被认为是一种以承担种植业和养殖业面临的巨灾风险为主要职责的保险业务。
新中国成立后，在上个世纪五十年代，出现过由国有的中国人民保险公司开办的农业保险和由农民通过合作社形式举办的农业互助保险，但由于当时农村经济比较落后，农民承担保险费的能力有限，加上传统意义上的农业保险业务定位于“低保费、低保额、低保障”，无论是正规保险公司的农业保险还是农民自发的互助合作保险，对于重大农业风险所造成损失的赔偿仍然非常有限。但是，“低保费、低保额、低保障”的定位成为农业保险经营的一个通行规则，在这样的规则面前，无论多么严重的巨灾损失，农业保险的赔偿金额基本上被控制在“直接物化成本”的界限内，以防止或减少农业保险业务经营过程中的道德风险。农业保险业务中的所谓“直接物化成本”是指农业生产过程中发生的种子秧苗或幼畜禽苗、化肥或饲料、能源或机械使用的各项成本。
1980年，我国恢复国内保险业务之后，中国人民保险公司从1982年起开始试办农业保险，种植业和养殖业保险实行全国统一核算，盈亏在保险公司经营范围内相互调剂，农业保险的亏损可以由其他业务的盈利进行弥补。这种“杀富济贫”、违反保险经营原则和侵犯其他客户保险利益的做法显然与商业运行规则大相径庭，加上农业巨灾风险与农业保险经营的“三低”规则在现实运营过程中形成的“大干大赔，小干小赔”的现象，使保险公司倾向于减少农业保险的供给，加大盈利性保险业务的经营。
1987年6月，中国人民保险公司开始设置农村保险业务部，专门从事农业保险经营，并从1988年开始以省为范围，实行农业保险单独核算。但是，由于农业风险的复杂性与多样性，政府未能理顺与保险公司、农民之间的关系，农业保险经营风险更加集中，巨额亏损使得经营农业保险难以为继。1992年，全国农业保险业务收入达到8.2亿元，但赔付率高达116％，农业保险完全是亏本经营。从1996年起，农业保险业务规模逐年萎缩，2001年全国农业保险规模跌到20多年来的低谷，农业保险业务收入仅为3亿元，占保险业总保费的0.14％，农业保险面对农业巨灾风险几乎无所作为。
(二)财政补贴型农业保险的出现
2004年9月，上海安信农业保险股份有限公司作为我国第一家专业性股份制农业保险公司成立，作为探索建立我国政策性农业保险的一个试点，上海安信农业保险公司采取的是“政府推动、市场化运作”的经营模式，主要经营农村种植业、养殖业保险，对参加符合农业产业发展导向的投保农户，市、区(县)两级财政将给予一定比例的保费补贴。
从2007年起，中央政府开始推出面向全国的农业保险保险费补贴的政策，形成了中央、省、地(市)及县为单位的多级财政支持的农业保险保费补贴计划，使得我国农业保险进入了快速发展的新时期。2009年，我国农业保险保费收入达134亿元，其中中央级地方财政安排农业保险保费补贴59.7亿元，农业保险业务收入占当年财产保险业务收入的4.65％，中国成为仅次于美国的全球第二大农业保险市场。
在农业保险快速发展的同时，我国自然灾害、尤其是巨灾造成的农业经济损失也逐年上升。同样是在2009年，干旱、洪涝、风雹、台风、高温热浪、低温冷冻和雪灾、山体滑坡和泥石流、森林和草原火灾、病虫害等各类灾害均有不同程度发生，部分地区重复受灾，特别是区域性极端暴雨、阶段性严重干旱、局地性强风飑线、高频次登陆台风和大范围雪灾，给我国农村经济社会发展和人民生命财产安全带来严重影响。
经民政部核定，2009年，全国各类自然灾害共造成农作物受灾面积4721.4万公顷，绝收面积491.8万公顷。按照每亩水稻直接物化成本300元、每亩玉米直接物化成本200元、每亩大豆或烟叶直接物化成本100元估算，每公顷农作物保守估值的平均直接物化成本为20000元计算，仅绝收的491.8万公顷土地的物化成本损失就高达983.6亿元，如果再考虑到整个农作物受灾面积，2009年全国农作物的直接物化成本损失至少超过2000亿元，面对当年全国134亿的农业保险业务收入，农业经济因灾害引起的农作物损失补偿缺口保守估算也不会少于2000亿元，如果再加上养殖业由于巨灾而产生的直接物化成本及经济价值的损失，全国农业经济因灾害导致的损失补偿需求或缺口将更加惊人。因此，我国目前实行的政府补贴农业保险的政策仍然存在较大的局限性。
(三)我国农业巨灾保险体系的现状
随着我国《中央财政种植业保险保费补贴管理办法》的实施，全国性的农业巨灾保险体系的雏形已经形成。我国目前的农业巨灾保险体系是由中央和地方财政对于种植面广、对促进“三农”发展有重要意义的大宗农作物和能繁母猪及奶牛保险实行保险费补贴，补贴险种的保险责任为因人力无法抗拒的自然灾害，包括暴雨、洪水(政府行蓄洪除外)、内涝、风灾、雹灾、冻灾、旱灾、病虫草鼠害等对投保农作物造成的损失及能繁母猪和奶牛因自然灾害、意外事故及疾病引起的死亡及灭失损失。政策性农业保险业务的经营主体为国有保险公司和专业农业保险公司。
目前，我国的保险费补贴形式的政策性农业保险由多家保险公司分别经营，全国没有形成统一的农业巨灾保险体系。尽管《中央财政种植业保险保费补贴管理办法》要求经办机构应按补贴险种当年保费收入25％的比例计提巨灾风险准备金，逐年滚存，逐步建立应对巨灾风险的长效机制。但是，这些巨灾风险准备金分散在不同的保险公司之间，加上中国保险市场存在着严重的寡头垄断现象，现有的4家中资专业农业保险公司在2009年度的合计业务收入仅为当年全国财产保险市场业务收入的1.82％，专业农业保险公司不仅承保能力有限，而且单个保险公司很难在较大的范围内分散风险。同时，由于缺乏有效的制度安排和政策支持，事实上包括占我国农业保险市场份额超过80％的中国人民财产保险公司也很难利用专项巨灾风险准备金在不同年份分散农业风险。另外，由于我国各省区经济环境和自然环境差异很大，那些自然灾害频发的省区大多是经济落后地区，地方财政的捉襟见肘导致农业巨灾风险较大的地区事实上很难再承受农业保险保费补贴的压力。
2009年，中央及地方财政安排农业保险保费补贴59.7亿元，占我国当年农业保险保费收入的44.55％，面对农业损失为主的全国自然灾害直接经济损失的2523.7亿，无论是财政保费补贴还是全年134亿元的农业保险业务收入，对所谓的巨灾风险保障来说仍然微不足道。2009年冬季以来，云南省、贵州大部、广西局部地区遭遇持续干旱。截至2010年3月23日，农作物受灾面积503.4万公顷，直接经济损失超过236.6亿元。针对西南地区遭受的严重旱灾，财政部、民政部及时下拨中央旱灾救灾补助资金1.85亿元。但是，相对于236多亿元的直接经济损失，1.85亿元的救助资金显得势单力薄，而来自保险业的赔偿资金仍然是杯水车薪。
因此，我国目前事实上并不存在完善和有效的全国性农业巨灾保险体系。为了实现政策性农业保险的健康发展和稳步推进，提高我国对于农业巨灾风险的保险保障能力，目前需要迫切改变这种资源分散、管理分散的割据局面，通过制度安排和机制创新，实现资源整合，将财政补贴资金与再保险风险分散机制相结合，形成在全国范围可持续增长的分散农业巨灾风险的机制。
部分国家农业巨灾保险体系比较
由于农业巨灾保险具有准公共物品的特性，世界上大约有40多个国家开办了农业保险，各国在建立农业巨灾保险体系过程中，基本上都采取了财政补贴和税收优惠等政策。
(一)美国农业巨灾保险体系
美国对巨灾管理机制的改革和创新可谓走在世界的前沿，对世界各国都有借鉴意义。美国从过去全靠政府救济，到现在农作物保险巨灾保险计划等，采取了财政、再保险和紧急贷款等手段来分散和转移农业巨灾风险。
美国国会1994年通过了《农作物保险改革法》，取消了政府救济计划，通过保费补贴和各种优惠项目申请条件的设置，从某种程度上形成了事实上强制的巨灾保险，帮助农户抵御在农业上遭受的重大的、突发性的损失。在这项法案中有如下亮点值得我们关注：其一，巨灾保险，其范围主要是对由于水灾、旱灾、风灾、火灾、冰雹、低温多雨和病虫害等一些不可抗拒的因素所造成的农业损失进行保险，政府补贴全部保费，农户只需交纳手续费，即可得到核准产量50％的保障水平；其二，多风险农作物保险，可以看作是在巨灾风险保险基础上提供更高程度的保险保障，它是经过改良的农作物一切险，政府提供一定比例的保费补贴，保障水平为核准产量的50％～75％，发生巨灾损失时的赔偿按事先选定价格的100％计算；其三，区域风险保险计划，是免费灾难救助与多种风险作物保险的混合体，与免费灾难救助类似，在发生大范围普遍产量损失时农场主可以依靠区域风险计划获得赔偿。
面对农业巨灾风险，美国政府采取了财政、税收、再保险、紧急贷款和农业巨灾证券化等手段来分散和转移农业巨灾风险。
1、财政手段。美国将农业巨灾保险计划作为农业灾害保障的主要形式，使其成为社会福利制度的一部分，财政提供了大量的支出。不仅在农民投保时提供保费补贴，还提供灾害和价格损失的经济补偿。同时，政府还向提供农作物保险的私营保险公司提供一定比例的业务费用补贴。这些对保证农业保险的顺利开展、补偿农民损失、保障农民收入起到了重大作用。
2、再保险手段。由联邦政府通过联邦农作物保险公司向私营保险公司提供比例再保险和超额损失再保险保障，即通过分保的形式降低私营保险公司的经营风险，保证农作物保险制度的平稳进行，降低了私人保险公司的巨灾农业保险风险。美国农业巨灾再保险率一般维持在20％左右。
3、紧急贷款手段。区域风险保险计划规定，当农户遇农业巨灾，遭受巨大农业损失，严重影响到家庭生产和生活的时候，只要参加区域风险保险计划，就可以有权获得“农民家庭紧急贷款计划”，对稳定生活和恢复生产起到了积极作用。
4、农业巨灾风险证券化手段。把保险与金融市场结合起来为农业灾害提供风险保障，通过发行具有特定约束条件的要求权，并将其直接卖给金融投资者来实现风险转移的目的。美国芝加哥交易所1995年发行了自然灾害期权，1997年发行了自然灾害债券。巨灾风险保障的出现，减少了交易成本，吸引了外部资本。
(二)日本农业巨灾保险体系
日本非常重视运用立法的形式来规范、完善农业保险制度。早在1928年就颁布了第一部《农业保险法》，在1929年便制定了《家畜保险法》，并于1939年正式实施农业保险计划。1947年12月颁布的《农业灾害补偿办法》则对农业共济组合的各个方面作了详细、严格的规定，由此开辟了依法强制参加农业保险和以合作组织为基本组织形式的农业保险制度的先河。
日本农业保险的最大特点是实行了非盈利性的互助合作制保险，其保险组织体系由低到高分为三个层次：农业共济组合、共济联合会、全国农业保险协会。基层农业共济组合直接面向广大农户，高一级的组织向低级组织提供再保险，以有效分散业务风险。当巨灾风险发生时，这种三重风险保障机制可以有效分散风险，风险的最终承担者名义上是全国农业保险协会，实际上则是其背后的财务支持者——大藏省，全国农业保险协会一般要承担80％以上的巨灾保险赔款。
日本政府通过《农业灾害补偿法》，对于关系国计民生和对农民收入影响较大的农作物和畜种实行法定保险，实现了农业巨灾风险的有效分散。在农业保险补贴方面，无论是强制保险还是自愿保险都享受政府补贴，补贴额度一般根据不同作物或牲畜规定不同的保险费率。同时，政府还负担共济组合的部分业务费用。总体来说，日本农业保险承保几乎所有的可能发生的农业灾害风险，并且绝大部分以政策性保险的方式存在，具体来说，日本的农业保险可进一步细分为农作物共济、家畜共济、果树共济、旱地作物共济等，在农作物的种类上涵盖范围的广泛程度几乎包含所有国内生产的农作物。
(三)巴西农业巨灾保险体系
我国和巴西同为发展中国家，农业都是国民经济的重要组成部分，两个国家幅员均十分辽阔，国内不同地区的农作物、地理特征和风险概况差别较大。因而，巴西农业风险管理的发展经验对我国具有一定的借鉴意义。
巴西对农业保险十分重视，并将其写进国家宪法。其运作机制分为两大序列：一是直接建立在财政基础上的、主要由国家再保险公司(IRB)操作的农业保险体系；另一个是政府的农业保障基金。
1954年巴西政府建立了农业保险稳定基金，用于保障农业巨灾风险、支持保险市场稳定。该基金由政府委托IRB公司管理，基金来源主要有四个方面：一是国家财政预算；二是农业保险公司50％的净利润；三是经纪人佣金，即所有国有企业参加保险的8％的佣金直接给IRB公司，进入农业保险基金；四是IRB公司的担保业务的部分利润。农业保险基金如有亏空，再由国家财政给予补贴。
巴西建立了国家农业保障计划。由巴西政府农业部、财政部、巴西银行等组成管理委员会，政府每年从财政预算中划拨一笔资金作为该计划的基金，同时参加该计划的农民向该基金交纳保险费，但费率较低。该计划效果明显，促进了粮食产量的提高，因为该计划还承担指导农民在适当的时期和恰当的区域种植适宜农作物的工作。同时，还通过农业保险保费补贴计划，政府加大对农业保险的政策扶持力度，对政策性农业保险的保费给予50％的补贴。
巴西的整个农业保险市场实际上由完全由政府控制的IRB公司控制，这家公司既经营农业保险的再保险业务，也经营其他保险业务的再保险，实力比较雄厚。其他兼营农业保险业务的商业保险公司，按照商业化方式运作，他们将农险业务向IRB分保30％，同时还可以从国家农业保险基金中得到补偿。为进一步支持保险公司应对巨灾风险，2008年5月，巴西政府当局向国会提交了一项“农业保险保费补贴计划”的补充法案，建立“巨灾保障基金”支持保险公司或再保险公司应对巨灾风险，从而推动气候多变地区的农业保险的供给。根据法案，销售农业贷款相关保险业务的保险公司必须参加“巨灾保障基金”，该基金提供100％和250％损失率的双倍的超额赔款保障。
(四)印度农业保险
印度政府通过组建国有保险公司来直接经营农业保险业务，同时对农民缴纳的保险费和保险公司的经营管理费进行补贴并提供再保险。印度成立的经营农业保险业务的总保险公司为农业部直属，负责开发全国性保险项目，而每个邦政府根据自身情况，采用不同的保险计划。
印度于1979年开始提出一些实验性农作物保险计划，后经多次修改，现已探索出一条适合印度发展模型的农业保险之路。在现行计划中，不管农户拥有地块大小及是否欠债均可以参加保险。该计划将主要的粮食作物、油料作物、经济及园艺作物涵盖在内。珍珠粟及油料作物的保险费比率是3.5％，其他秋季作物的比率是2.5％；小麦为1.5％，其他春季作物的保险费比率是2％；对于经济及园艺作物还要征收保险精算费率。小农和边际农交纳的保险费享受50％至75％的补贴，补贴由中央政府和邦政府按1∶1的比例分担。印度的农作物保险覆盖的不可避免的风险有五大类：自然性火灾；暴风雨、大冰雹、飓风、台风、龙卷风、旋风等；洪灾、洪水和山崩；干旱；病虫害等。此外，为了保证农民的最低收入，避免减产和价格风险，2004年印度推出了一项保险项目，农民可以为小麦和水稻作物申请农业收入保险，此项目将最终推广到全国并发展成强制性。目前农民可以获得50％～75％的补贴。
印度开办的农业保险以自愿为原则，但对于申请农业贷款的农户是强制性的，以保证银行信贷资金的安全。农作物保险的保障水平是正常产量的75％，有25％的免赔额，保险费率按照不同地区、不同农作物的具体情况而定。保险公司在灾后确定产量时，采取“地区办法”，即按照地区收割情况评定，不必考虑每个农户的产量，避免道德风险的产生，同时有效降低管理费用。值得一提的是，对于干旱风险，印度实行农业气象指数保险。在灾后确定赔付额时，无需农民自行提供损失情况，只要根据当地气象部门提供的气象资料，赔款金额便能自动计算出来，这种方式科学又高效，还能有效减少道德风险。
我国农业巨灾保险体系的选择
(一)国际农业巨灾保险体系对于我国的启示
农业巨灾保险的特殊性决定了需要政府对于农业巨灾风险的转嫁提供强大的经济支持，财政支持是农业巨灾保险推广的重要条件。国外农业巨灾保险的发展也证明，政府的财政支持对推进农业巨灾保险具有关键作用。
通过对国际上部分国家政府对于农业保险支持政策的分析，可以归纳出四种类型：
1、国家设立农业再保险公司，同农业保险公司建立“再保险”关系，分担原保险公司的承保风险。例如美国的联邦农作物保险公司就是国家专门对农业保险公司实行再保险业务的再保险公司。很多国家在设立财政支持的农业再保险公司的同时，还通过建立政府支持下的巨灾保险制度以及巨灾风险分散机制，保证国家农业再保险公司的正常运作，并且充分利用国际与国内保险市场和资本市场的力量和其他非传统的风险转移方式，引进和开发有限风险再保险、责任自然终止解决方案以及专门针对恶劣天气风险的保险产品等非传统风险转移载体。所谓非传统风险转移载体，主要是指在欧美等发达国家已经开始着手实践的巨灾风险证券化。即通过风险证券化将农业风险与资本市场进行有机结合，在资本市场上以证券的方式筹集资金来分散和化解农业的灾害损失，使资本市场的投资者成为真正的风险承担者，从而化解国家农业再保险公司面临的巨灾风险压力，同时也可以解决保险公司承保能力不足的问题。目前国外发展的风险证券主要有：巨灾债券、应急准备金债券和巨灾股票。但是，巨灾风险证券化需要成熟的金融市场、灵活有效的监督管理和完善的法制保障。
2、国家设立巨灾风险保障基金。通过将农业风险划分为巨灾风险和一般风险，由巨灾风险保障基金承保巨灾风险，这也是许多国家采取的支持农业保险发展的制度安排。在法国，政府对于普通商业保险公司无力承保的洪水和旱灾等农业巨灾风险通过巨灾风险保障基金进行安排，雹灾类等一般性的农业风险则由商业保险公司自行承保。由于农业是一个具有全社会公共福利的基础产业，扶持和推动农业保险发展的财政支出，应该在中央和地方财政之间建立合理的分工关系，才有利于财政支持农业保险投入的到位。许多国家对于巨灾风险保障基金的组织和运作，大多要兼顾农业稳定和发展的全局利益与局部利益的平衡。中央财政具有全社会利益分配的调节功能，在农业保险的发展中应当承担主要财政支持责任。在加大中央财政支持力度的同时，充分调动地方政府及地方财政的积极性。从巨灾风险保障基金的具体操作层面看，中央财政主要承担全国政策性农业再保险的经营补贴和承担全国粮、棉、油等关系到国计民生的大宗农产品的农业保险经营补贴，地方财政则主要承担养殖业、地方经济作物和特色农产品的经营补贴。因此，大多数国家或者由联邦政府与州政府分别设置保障范围和服务功能不同的两级巨灾风险保障基金，或者由联邦政府和州政府按照不同的比例共同出资组建全国性的农业保险巨灾基金，为农业巨灾风险损失提供保障。
3、国家对于农民实施保险费补贴。通过将农业保险业务划分为政策性保险与非政策性保险，政府对于投保指定的政策性农业保险的农民提供一定比例的保险费补贴。在现实的保险市场上，非政策性农业保险业务是指那些经济价值较高的高附加值种植或养殖项目，例如花卉、药材种植、珍稀动物养殖等。由于从事高附加值农业项目的农民收入基础较好，对于其保险需求，可以由农民按照市场原则进行投保，无需提供保险费补贴，这也是许多国家通行的做法。但是，对于小麦、水稻、养牛、养猪等关乎国家产业政策的种植业和养殖业项目，通常列入政策保险的范畴，通过实施保险费补贴的方式，支持国家产业政策的落实。在具体的保险费补贴政策上，很多国家采取分级处理的方式，根据不同区域的经济发展水平和农民收入水平实行差异化的补贴政策。同时，还有一些国家采取灵活多样的农业保险补贴政策。美国的许多州将巨灾保险与其他一些农业支持计划相捆绑，规定只有参加“巨灾风险保障体系”才能享受农业福利计划，由此实行强制性农业巨灾保险；欧洲的多数国家以农户自愿参保为主要方式，由私营保险机构覆盖大部分农作物和牲畜的农业保险，政府对农业保险实行低费率高补贴政策；日本农业保险采取的是强制保险与自愿保险相结合的方式，只要农作物耕种面积达到预定规模，种植人即被强制参加农业保险，但是大部分保费由政府承担。但是，无论政策性农业保险的补贴形式如何，世界各国对于经营保费补贴的政策性农业保险业务的保险公司在经营过程中，只能考虑收回经营成本，不能以营利为目的。
4、国家对于保险公司提供费用补贴或税收减免。通过将农业保险业务划分为政策性保险与非政策性保险，政府对于经营指定的政策性农业保险业务的保险公司提供费用补贴或税收减免。由于政策性农业保险标的的差异，很多国家对于经营政策性农业保险业务的保险公司通过费用补贴或税收减免的标准也存在较大差异。但是，无论具体的费用补贴或税收减免的差异有多大，承保政策性农业保险业务的机构也不能以营利为目的。
(二)我国应当建立何种模式的农业巨灾保险体系
由于我国自然环境的特点，农业是特别易于发生巨灾风险和巨灾损失的行业，严重的农业巨灾损失对于整个国民经济和社会稳定都会产生重要影响。在我国，无论从保护农业、稳定社会，还是从促进农村经济发展的高度，都必须重视农业巨灾保险体系的建立，农业巨灾保险体系是农村经济发展的重要前提。
根据我国的国情和农村经济的发展实际，我国的农业巨灾保险体系应当是由国家农业再保险与国家农业巨灾基金并行独立运作、农业灾害救济为补充的运行模式。国家农业再保险、国家农业巨灾基金和农业灾害救济之间并非简单的替代关系，而是相互联系、相互促进的运行整体。国家农业再保险的作用是分散农业保险的原保险人的经营风险，国家农业巨灾基金是为农业保险的投保人、原保险人和再保险人提供分散风险的资金支持，农业灾害救济则是对于农业保险的补充。在我国，农业巨灾保险体系应当是由国家财政支持、国家相关机构管理和监督的经济运行系统。
国家农业再保险可以通过中央财政支持的中央汇金公司通过组建专业化的中国农业再保险公司的方式建立，并且由中央汇金公司直接管理及组织运行。对于经营政策性农业保险的原保险公司提供超额赔付再保险的业务安排，代表国家作为农业巨灾风险的最后承担者，并且代表国家制订政策性农业保险的承保政策、保险条款设计、保险费率厘定和保险理赔原则，同时协助农业保险的原保险人安排与国际再保险机构进行农业巨灾保险的再保险，从而在制度上完善我国农业保险的发展战略及其相应的运行策略，改变我国农业保险市场群龙无首的现状，为国家经济稳定和社会发展积累开展全社会巨灾保险体系建设的经验。
国家农业巨灾基金实行由中央财政和省级财政分级建立、中央财政集中监管的模式。国家通过制订农业发展规划的方式明确中央财政和地方财政每年向分设在中央和地方的国家农业巨灾基金划拨财政资金的比例，中央财政制订国家农业巨灾基金使用的一般性原则和规定，地方财政在中央财政国家农业巨灾基金使用的一般性原则和规定的基础上，根据地方农业特点增加适应地方农业风险转移需要的原则和规定。国家农业巨灾基金通过明确政策性农业保险的保险标的和保险责任，制订分区域的针对农业保险投保人的保险费补贴标准，制订分业务类型的针对农业保险原保险人的经营费用补贴标准及提请国家税务总局对于相关农业保险业务实行税收减免的建议，制订针对农业保险原保险人经营的政策性农业保险业务收入提取巨灾风险准备金的比例及相应准备金账户的专户监管建议，制订针对国家农业再保险业务运行过程中的资金保障政策。地方财政可以根据地方农业特点增加适应地方农业风险管理需要的政策性保险业务保险费补贴标准及相应的保险业务运行监控制度。中央财政和地方财政都要相应制订对于政策性农业保险保障范围之外的农业巨灾损失的补偿政策及相应的实施制度。
农业灾害救济是由民政部、财政部和农业部共同制订的应对农业巨灾风险的灾害救济政策及相应的资金募集、资金管理和资金使用的制度。农业灾害救济是在发生重大农业自然灾害之后，动员国内外和社会各方面的力量，救助灾民，帮助灾民解决生活和生产面临的困难。由于国家农业再保险和国家农业巨灾保险基金只是针对规定的种植或养殖标的物遭遇重大自然灾害之后的直接物化成本的保险补偿，并不考虑农业自然灾害之后的农村人口面临的生产和生活问题。因此，通过建立农业灾害救济制度，一方面突出了农村遭遇重大自然灾害以人为本的救济理念，一方面缓解国家农业再保险和国家巨灾保险基金的局限性，从而有利于恢复农业再生产，对于农业经济的整体稳定和协调发展具有重要作用。
(三)我国对于农业巨灾保险体系建设的法律规定
建立符合我国国情的农业巨灾保险体系，必须通过完善或明确相关法律，在法律制度的架构下保障农业巨灾保险体系的建设。我国目前虽然尚无专门的农业巨灾保险法律，但是相关的法律中，已经对于建立农业巨灾保险作出比较明确的规定。我们完全可以在现有的法律框架下，建设符合我国农村经济发展需要的农业巨灾保险体系，并且在此基础上制定农业巨灾保险法，保障我国的农业巨灾保险制度健康发展。
以保障农业发展为立法宗旨的《中华人民共和国农业法》第四十六条规定：“国家建立和完善农业保险制度。国家逐步建立和完善政策性农业保险制度。鼓励和扶持农民和农业生产经营组织建立为农业生产经营活动服务的互助合作保险组织，鼓励商业性保险公司开展农业保险业务。农业保险实行自愿原则。任何组织和个人不得强制农民和农业生产经营组织参加农业保险。”这部关于农业的专门法指出“国家建立和完善农业保险制度，国家逐步建立和完善政策性农业保险制度”，此项规定非常明确地表明农业保险制度及政策性农业保险制度在我国农业经济发展过程中具有重要的位置。
《中华人民共和国突发事件应对法》的立法宗旨非常明确，是为了预防和减少突发事件的发生，控制、减轻和消除突发事件引起的严重社会危害，规范突发事件应对活动，保护人民生命财产安全，维护国家安全、公共安全、环境安全和社会秩序。在《中华人民共和国突发事件应对法》的第三十五条规定：“国家发展保险事业，建立国家财政支持的巨灾风险保险体系，并鼓励单位和公民参加保险。”此项法律条文非常明确地表达了巨灾风险保险体系应当由国家财政支持。综合《中华人民共和国农业法》和《中华人民共和国突发事件应对法》的相关规定，建立我国的农业巨灾保险体系是有明确的法律依据的，而且国家财政支持的巨灾风险保险体系是符合我国法律规定和相关要求的。
同样，在《中华人民共和国防震减灾法》第四十五条“国家发展有财政支持的地震灾害保险事业，鼓励单位和个人参加地震灾害保险”和《中华人民共和国防洪法》第四十七条“国家鼓励、扶持开展洪水保险”的条文中，对于地震和洪水这类巨灾风险的保险保障问题，相关法律也作出了比较明确的规定。由此可以看出，在我国建立由国家财政支持的农业巨灾保险体系是有法律基础和法律根据的。我国完全可以在现有的法律框架下，建设一个由国家农业再保险和国家巨灾保险基金为基础、以农业灾害救济制度为补充的农业巨灾保险体系，改变农业巨灾损失补偿机制严重缺位的现状，造福于国家和人民。
注释：
①本文数据资料来源于如下网站：中国保监会网站、中国保险报网站、财政部网站、民政部网站。
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