“公推直选”：基层党内民主建设实践的新探索——河南省公推直选乡镇党委书记试点工作的调查与思考，本文主要内容关键词为：河南省论文,党委书记论文,试点工作论文,乡镇论文,基层论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：D267.2文献标识码：A文章编号：1003—0751(2006)04—0023—03
“公推直选”是党的十六大以来，基层党内民主建设中最具标志性的创新成果之一。所谓“公推直选”，是对以扩大乡镇党委领导班子成员直接选举范围为主要内容的基层民主建设创新工作的一个概括性说法。截至2005年10月，全国共有13个省份的217个乡镇开展了“公推直选”试点。① 这些试点中有的只进行乡镇党委书记的直接选举，有的则进行整个党委班子的直接选举。两者直接选举的范围虽然不同，但体现着共同的价值取向。河南省公推直选乡镇党委书记的试点(以下简称公推直选)属于前者，2005年初在荥阳市汜水镇、安阳县铜冶镇、卢氏县瓦窑沟乡和商丘梁园区张阁镇等四个不同类型的乡镇进行。前一段时间，我们深入有关县(市、区)、乡镇、村，通过查阅文字材料、观看声像资料、召开多层次的座谈会、问卷调查、对参选的当事人进行个别访谈等方式对试点工作进行了深入调研。我们认为，公推直选顺应了现代民主政治发展的时代潮流，体现了发展党内民主的根本要求，符合基层民主政治发展的基本取向，具有巨大的创新价值和开创性意义，应扩大试点、深入总结、不断完善并最终以党内法规的形式进行确立。
一、公推直选试点工作的主要做法
公推直选中关键性的创新主要有两项：一是通过公推产生候选人，二是召开全体党员大会进行差额、直接选举。主要做法有以下几方面。
1.公开平等，民主推荐候选人初步建议人选。公推直选旨在扩大党内民主，因此必须注重拓展候选人初选的范围并保证推荐主体的广泛性。基于此，试点地县(市、区)党委依据《党政领导干部选拔任用工作条例》等有关规定，结合当地实际，对竞职乡镇党委书记的资格和条件作出了相应的规定。然后，普遍采取党组织推荐、个人自荐、领导干部联合推荐、党代表联名推荐等方式进行候选人初步建议人选的推荐。凡符合条件的党员都可以自荐或被推荐。
2.严格把关，五道程序民主筛选出正式候选人。对各个层面推出的候选人初步建议人选，通过以下五道关层层筛选：第一关，将候选人初步建议人选交由纪检等部门审查；第二关，召开由县(市、区)四大班子领导，乡镇及县(市、区、)直各单位正科级以上干部参加的会议，从通过审查的人选中投票选出10名人选进入下一关；第三关，对这10名人选从德、能、勤、绩、廉等方面进行组织考察；第四关，召开县(市、区)常委会，从通过考察的人选中投票选出5名候选人初步人选，之后进行公示；第五关，召开县(市、区)委全委会，从通过公示的候选人初步人选中票决出2人为正式候选人。
3.组织调研，深入了解乡情民意。为保证选举的质量，避免选举的盲目性，增强选举的竞争性，在正式候选人产生之后，试点地县(市、区)领导小组办公室统一组织、安排2名候选人，入乡驻村进行实地调研，为在选举大会上作竞职演说作前期准备。在此过程中，各试点都制定了严格的纪律并加强监督，以防范非组织行为的发生。
4.召开大会，进行差额直接选举。根据党内有关法规规定，乡镇全体党员大会党员参选率达到80％以上，选举才有效。为此，各试点县(市、区)采取领导分包支部的办法，进村入户，彻底摸清党员底数，悉心宣讲公推直选的意义、党员的权利和义务等，进行深入发动。在此基础上，正式召开党员大会进行选举。大会有两个关键环节，一是由2名候选人分别作竞职演说并现场回答党员或主持人的提问；二是采取无记名投票方式进行选举，并当场公开唱票、计票，宣布结果，得票过半数的始得当选。会后报上级党委和有关部门办理履职手续。
二、公推直选试点工作的基本成效和创新价值
试点工作按照预定程序顺利选举产生了4个试点乡镇的党委书记，在党内外群众中引起了强烈的反响。在座谈中，试点地的党组织、广大基层干部(包括落选者在内)和党员群众对公推直选给予了充分的肯定和好评。在对各试点共计110名基层乡村党员和干部的问卷调查中，有89％的人希望公推直选的做法能够坚持并推广。公推直选乡镇党委书记实现了基层党内民主建设实践探索的新跨越，这一跨越对于基层党内民主建设乃至整个民主政治建设的发展具有巨大的开创性价值。
1.公推直选，抓住了党内民主的根本，在党内选举制度的实践创新上取得了新突破，有力推进了党内民主的发展进程。选举原则是党内民主的重要标志，党内民主选举制度则是党内民主发展程度的重要标志。发展党内民主的根本，在于党内民主选举制度的改革和完善。公推直选抓住了这一根本，在党内民主选举制度的实践创新上迈出了一大步，主要表现在三个方面：一是改进了候选人提名方式。候选人的提名环节是干部选用过程中的关键环节，是干部晋升的第一道关口。与传统的党内选举过程中候选人提名方式不同，在公推直选中候选人是在广大党员干部和党组织的共同参与下选出的，上级党组织不再事先确定人选，这样既使更多符合条件的干部有了相对公平的竞职机会，又扩大了在候选人提名环节的民主。二是拓宽了选举人了解候选人的渠道。传统的选举方式，介绍候选人的方式过于简单，难以避免选举投票的随意性、盲目性。而公推直选，通过“驻村调研、竞职演说、答辩、现场回答党员随机提问”等环节的设计，使候选人能更广泛地接触群众，有机会与党员进行面对面的交流的同时，也使党员对候选人能够有比较深入的了解。三是变革了传统的党委书记的选举方式。其一，变过去的等额选举为差额选举。差额选举是广泛发扬民主的重要形式。公推直选确定2名候选人进行竞职，使选举更具有竞争性、实质性。其二，变书记由党委会选举产生为全体党员直接选举产生。直接选举是更民主的选举。
2.公推直选，抓住了党内民主的实质，在落实党员“主体地位”的机制创新上取得了新突破，有效地激发了党员队伍的生机和活力。落实党员在党内生活中的主体地位，必须切实保障党员民主权利，这是马克思主义政党建设内在的本质要求。公推直选赋予广大党员直接选举乡镇党委书记的权利，使广大党员在党内生活中的主体地位得到了彰显，激发了他们的政治热情和政治责任感，增强了党员队伍的生机和活力。公推直选中，党员高涨的参选热情超乎了人们的想像；公推直选后，党员的角色意识和主人翁责任感明显增强，一些非党群众还因之生发出强烈的入党愿望。
3.公推直选，抓住了党内民主的关键，在干部选任机制的创新上取得了新突破，有力推进了干部人事制度改革的进程。发展党内民主，关键在于扩大党的领导干部选任上的民主。只有靠民主的用人、管人机制，才能始终保证干部执政为民，权为民用。公推直选，把党管干部原则体现于党组织用科学的制度、规则、程序选人上来，确保了干部选拔任用工作中民主的有序运作和良性运行；把群众公认原则体现在从提名到最终人选的产生都由多数人从多数人中选人上来，落实了选任制干部选拔任用中的民主要求；把公开、公正、公平原则体现在透明化运作和通过公开的赛场竞争选人上来，变“伯乐相马”为“赛场选马”，防止了用人中的不正之风，又有效地避免了贿选行为的发生，为扩大干部选拔任用中的民主提供了必要保障，产生了多方面的效应。如加强了民主监督，激发了基层党员干部队伍的活力；端正了执政理念，促使干部把对上负责与对下负责统一起来；拓展了选人视野，收到了“选拔一人、发现一批、带动一片”的效果。
4.公推直选，开拓了基层党内民主发展的新境界，在拓展党内民主引领人民民主的路径上取得了新突破，迈出了基层民主政治建设的新步伐。发展党内民主既是党的生命所系，又是推进社会主义民主政治建设的重要突破口。建立在经济文化落后基础上的社会主义国家，通过党内民主带动人民民主，实行党内民主和人民民主的互动，是一条切实可行、稳妥有序的发展之路。② 公推直选开创了基层党内民主的新境界，在发挥基层党内民主带动基层人民民主的作用上找到了新基点。
三、推进公推直选工作应注意的几个问题
1.公推直选工作的时空制约问题。从便于组织党员的角度考虑，公推直选宜在春节前后进行，因为农村流动党员一般在这个时节集中返乡。但由于不少乡镇没有必要的室内会场，若选这个时节进行，将会遇到防寒保暖及安全方面的问题。因此，进一步推开试点工作，应前瞻性地应对好这个两难选择。
2.乡镇党委书记的竞职资格问题。对参选人员进行一定的条件限制和要求，是民主科学化的基本要求，问题的关键是要把握一个“度”。对于4个乡镇党委书记候选人竞职资格的规定，我们赞同多数调查对象提出的“应当降低竞职门槛”的建议。适当放宽竞职资格，既可以保障更多的人享有被选举权，又有利于调动广大党员参与的积极性，同时也有利于党内不同的群体代表进入基层党组织的决策机构，促进决策的民主化和科学化水平。这既是进一步扩大党内民主的本质要求，更是“逐步扩大基层党组织领导班子成员直接选举的范围”③ 的内在要求。
3.乡镇党委书记的党外群众认可度问题。乡镇党组织在乡镇同级各类组织中处于领导核心地位，乡镇党委书记则是乡镇全面建设小康社会、建设社会主义新农村的引路人。因此，乡镇党委书记的选用，也为广大非党群众所密切关注。正如村级党支部选举面临的群众认可度问题一样，公推直选也有一个如何恰到好处地体现党外群众意愿的问题。前瞻性地解决好这一问题，对于更好地带动乡镇政权层面上的民主政治建设，无疑具有重要现实意义。建议以后的试点应进一步拓展党外群众意愿的表达渠道，如可安排一定数量的非党人大代表参与到候选人的推举过程和监督过程中等。
4.科学构建乡镇党委书记权力运行的民主制约问题。公推直选体现的是民主授权，但仅仅停留在授权上还不够，还应建立民主收权的机制、制度和程序，比如构建党员弹劾和罢免书记或班子成员的制度和机制等。只有这样，才能最终把公推直选的成果通过制度巩固下来。当然，建立和推行这项制度既需要胆略和勇气，又需要科学方法和慎重、稳妥的具体策略及措施。
5.民主建设中的“权责相一”问题。有权必有责，权责必统一。权重责轻，权必被滥用；责重权轻，责必难落实。进一步推进公推直选工作，要深入研究如何妥善处理党委书记竞选时的个人承诺和坚持党的集体领导原则的关系。我们党的各级党组织实行的是集体领导原则。虽然党委书记承担着重要领导职责，但全乡工作的领导核心从党内法规讲上应是一个集体。这样，党委书记竞选时的个人承诺能否兑现不仅取决于个人的主观努力，还受到班子其他成员努力程度的制约。由此推论，即使他的承诺不能完全兑现，班子其他成员也应承担一定的责任。但是，党委书记个人的承诺并非代表班子集体的承诺，所以如果不能兑现承诺时让班子其他成员也承担责任似乎不太合乎情理。从系统的观点来思考，可将公推直选与党代会常任制接轨，并进一步优化直选程序。
6.打造更加公平的竞职平台问题。这次公推直选工作从总体上体现了公开、公平、公正的原则，但有一个现象值得关注，即4个试点乡镇的正式候选人均呈现出“一内一外”的格局，即一个候选人是现任本乡镇干部，另一个则是其他乡镇或单位的干部，而且选举结果毫无例外地是现任本乡镇干部候选人在选举中获胜，其中三个乡镇候选人都以高票当选。不少同志认为，在这样的竞选格局下，最终的结果基本上可以预料。有位在竞选中落选的干部甚至在党员大会上的演说中，明确表示希望党员把票投给对方，明显地表现出竞争信心的不足。出现这种现象，一个重要的症结在于竞职者双方信息不对称。解决这一问题，一是要尽可能地使候选人对竞职之地的情况和民意有充分的了解，二是要改进对候选人的宣传办法，尽可能使两位候选人的情况为广大党员群众所深入、全面了解。对已经进行的试点而言，如果能够在选拔任用干部时，注重选用这次公推直选最后落选的干部，将会在一定程度上弥补上述缺憾。
7.公推直选中的民主成本问题。相对于过去选任一个同样职位的干部，公推直选投入的成本远远高于后者。由此，关于民主成本的问题为不同身份的人们所共同关注。对此，必须进行辩证的分析。首先，不能以此否定公推直选的推广价值。通过公推直选既选出了党组织和广大群众普遍认可的干部，又使我们党赢得了更多的民心，这是最可宝贵的执政资源，所以纵然需要投入较多的成本，也是值得的。其次，试点工作本身是一种探索性的实验，真正全面推开后，其总成本必然会降低，因此要以发展的眼光来看待这里的成本问题。当然，这并不是说不要考虑民主的成本问题，毕竟公推直选乡镇党委书记，只是基层党组织众多重要工作中的一个重要方面，要在保证公推直选工作效果的前提下，通过方案和程序的优化设计、科学运作把成本尽可能地降低。
注释：
①《中央保持共产党员先进性教育活动领导小组有关领导就农村先进性教育活动答记者问》，《人民日报》2006年3月2日。
②许耀桐：《中国特色民主政治发展之路》，《学习时报》2005年11月24日。
③《中共中央关于加强党的执政能力建设的决定》，人民出版社，2004年。