健全市场主体 完善市场经济体制，本文主要内容关键词为：市场经济体制论文,市场主体论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：F045.5文献标识码：A文章编号：1003-5230（2004）03-0003-08
一、推进经济体制改革必须以健全市场主体为核心
早在1984年，中共中央十二届三中全会通过的《关于经济体制改革的决定》就明确提出：增强企业活力是经济体制改革的中心环节。[1]（P564）近20年来，我国采取了多项改革措施，始终都是围绕这个中心环节进行的。从放权让利，到实行以承包制为主的多种形式的经济责任制，再到推进现代企业制度的建立，其基本出发点都是为了构建有效的激励约束机制，培育充满活力的市场主体。
经过20多年的改革，我国在培育市场主体方面取得了巨大的成就。概括来说，主要表现在两个方面：一是非国有经济得到了长足的发展。据国家工商总局统计，截止2002年底，个体经济已由1981年的15万户发展到2377.5万户，从业人员4742.9万人，注册资本3782亿元，比1981年分别增长了12倍、19倍和775倍；私营经济243.5万家，从业人员3247万人，注册资本24756亿元，分别比1989年增长近26倍、20倍和293倍。据商务部统计，到2002年底，外商对华投资累计设立外商投资企业42万多家。[2]二是股份制已成为公有制经济特别是国有经济的重要实现形式。根据国家统计局调查总队对全国4371家重点企业的调查，已有3322家企业实行了公司制改造，改制面为76％，改革企业中非国有独资公司占改制企业74％。改制企业注册资本11437亿元，国有资本占64.55％。[3]
非国有经济的迅猛发展，有力地促进了我国国民经济持续稳定增长。改革开放以来，我国个体经济年增长速度达到20％以上，私营经济的年增长速度在15％以上。2000年个体工商户和私营企业缴纳的税收共计1177亿元，占全国工商税收的9.3％；它们创造的产值占全国GDP的30％，东部沿海地区达到60％以上。[4]（P93）2002年，外商投资企业当年实现工业增加值8091亿人民币，占全国工业增加值的25.7％，出口额1699.37美元，占出口总额的52.3％，在外商投资企业中就业的人员达758万人。[2]国有企业制度的变革，则促进了企业经济效益的提高。1995～2002年，国有及国有控股工业企业户数从7.76万户减少到4.19万户，下降了46％，但实现利润却从838.1亿元提高到2209.3亿元，上升了163.6％。
从地区情况看，市场化程度较高、经济发展速度较快和财政实力较强的地区，往往是那些非国有经济比重和股份制经济比重较高的地区。按营业收入计算，东部沿海地区国有经济的比重为43.5％，中部地区和西部地区这一比例分别为66.1％和64.9％。国有经济比重超过70％的省区有9个，最高的吉林省，为76.9％，其他8个从高到低依次为西藏、贵州、甘肃、黑龙江、新疆、青海、江西和云南；国有经济比重低于50％的有7个省市，最低的是浙江，为28％，其他6个由低到高依次是江苏、广东、福建、山东、天津和上海。[5]
我国市场主体的培育虽然已经取得重大的成就，但还很不完善。这不仅突出地表现为国有经济的改革没有到位、非公有制经济的发展仍受到多方面的体制性限制，还表现为已经改制的企业内部治理结构不规范，产权制度的建立和健全还有大量的工作要做。目前，我国已进入全面建设小康社会、加快推进社会主义现代化的新的发展阶段。为了适应经济全球化和科技进步加快的国际环境，适应全面建设小康社会的新形势，中共中央十六届三中全会作出了《关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》（以下简称《决定》）。其核心内容是要健全市场主体，其它内容都是围绕健全市场主体这个核心展开的。
二、健全市场主体必须在理论上有新的突破
总结我国改革的实践可以发现，改革实践的创新往往累积形成理论上的突破，而理论上的重大突破必然带来实践的全面进展。十六届三中全会通过的《决定》，在全面总结20多年改革实践经验的基础上，进一步创新了关于市场主体的理论，取得了如下三个方面的重大突破：
1.大力发展混合所有制经济，实现投资主体多元化。在1993年党的十四届三中全会决定明确提出以建立现代企业制度为改革的方向后，党的文件曾多次提到要积极探索公有经济的多种实现形式，包括发展混合所有制经济。在实践中，我国股份制改革的试点早在20世纪80年代末就已启动，但只是作为公有制经济的实现形式之一来加以探索的。《决定》不仅明确提出要大力发展国有资本、集体资本和非公有资本等参股的混合所有制经济，使股份制成为公有制的主要实现形式，而且明确提出要实现投资主体多元化。
所谓投资主体多元化，是指企业不再由单一出资者投资而成，而是由多个出资者投资组合而成。在企业发展史上，由个人业主制企业、合伙制企业发展到现代企业，其实质的变化是企业由单一投资主体走向多元投资主体。传统的国有制企业和个人业主制企业类似，都是单一投资主体，不同之处主要在于出资人不同。在单一投资主体的条件下，企业依赖于政府，政府直接经营企业是顺理成章的。1993年以来，我国开始实行建立现代企业制度的改革。大多数国有制企业被改造成立国家独资公司、有限责任公司和股份有限公司。这相对于原有的国有企业无疑是一种进步，但离投资主体多元化的要求还相去甚远。到2000年，我国拥有单一投资主体的工商企业14.5万家，占全部国有企业总数的75.9％。在520家国有重点企业中，有430家进行了公司制改革，只有282家整体或部分改组成为股份公司和股份有限公司。在这些股份公司中，国家绝对控股的又占相当比例。到2001年，全国3.2万户国有控股工商企业中，国有股本的比重平均为63％。截止2001年4月底，全国上市公司中第一大股东份额占公司总股本超过50％的有890家，占全部上市公司的79.2％。[6]国家独资公司而言，国家虽然只以出资额为限承担有限责任，但由于只有国家单一投资主体，投资的风险全部落在国家身上，政府不可能也不应该放任企业自主投资和经营。对那些只有国有企业相互持股的有限责任公司和股份有限公司而言，投资主体还是国家。即使那些拥有一部分非国有资本的有限责任公司和股份有限公司，由于国家绝对控股，国有股一股独大，企业的投资风险仍然主要由国家承担，企业的大权还是掌握在国家手中。在这种情况下，企业还只是具有现代企业的外在形式，而不能建立起规范的企业法人治理结构，这样的企业不是因国有股“一股独大”而继续受到来自政府的过度干预，导致企业经营权难以落实，就是因国有产权主体缺位而导致企业“内部人控制”，使所有者利益特别是中小股东利益受损。
按照投资多元化的要求，除极少数企业继续采取国家独资的存在方式外，大量的国有经济将采取国家绝对控股、相对控股和参股三种存在形态；在这三种形态中，国有经济应尽可能采取相对控股和参股的方式。实现投资主体多元化，有多方面的意义：它有利于健全企业内部治理结构；有利于动员社会资本，加速企业的技术改造和发展；有利于优化企业资本负债比例，降低企业的债务风险；有利于完善国有资本有进有退、合理流动的机制，进一步推动国有资本更多地投向关系国家安全和国民经济命脉的重要行业和关键领域，增强国有经济的控制力；有利于提高企业的效益。
2.大力发展和积极引导非公有经济发展。积极发展多种经济形式，适当降低国有经济的比重，在我国实行改革开放政策之初就已提出。但是，迄今为止，非公有经济发展的领域仍局限于一般的竞争性部门。以私营企业比较发达的广东省东莞市为例，至2001年，在80余个行业中，允许外资进入的有62个行业，而允许私营进入的只有42个行业。《决定》不仅明确指出“个体、私营经济等非公有制经济是促进我国社会生产力发展的重要力量”，还明确提出要放宽市场准入，允许非公有资本进入法律法规未禁入的基础设施、公用事业及其他领域，从而将非公有制经济的发展由一般竞争性部门推向基础设施、公用事业及其他领域。
目前，虽然非国有经济的比重整体上已经超过国有经济，并且在一般竞争性领域占较大比重，但国有经济在基础产业、基础设施和公用事业领域占有绝对垄断地位。国有经济所占的比重石油、石化、电力、冶金和铁路分别为92.1％、69.3％、90.6％、64.4％、83.1％；在军工、金融、民航、通信等领域均占90％以上。这些行业和领域关系国家安全和国民经济命脉，保持国有经济的一定比例是必要的。但是，国有经济比例过高，而且由少数几家企业垄断经营，对保护消费者的权益和整个国民经济的发展都是不利的；这少数几家国有企业很难成为真正的市场主体。为了促进基础设施部门的发展，提高基础设施投资效率，并为非公有经济的发展提供更广阔的空间，必须打破基础设施领域的垄断，积极引入非公有制经济。我国的事业部门，如学校、医院、科研院所、新闻出版、影视广播、文艺体育等，不仅构成复杂、规模庞大，而且大多仍采取行政管理的方式，并由国家财政拨款，成为财政负担沉重的重要原因。另一方面，这些事业部门的一些单位采取市场经营方式，高收费、滥收费、坐收坐支，已引起公众的强烈不满。应将事业部门的改革提上议事日程，其重点也在于引入市场竞争机制和非公有经济成分。
将市场化的改革从一般竞争性部门全面推向基础设施和公用事业部门，不仅可以为非公有制经济的发展提供更广阔的空间，还可促进这些部门的发展，增加就业；可以极大地减轻国家财政的负担，既可以为积极财政政策的淡出创造条件，又可以使财政有更多的资金用于国防、义务教育、流行疾病的防治和社会保障；有助于消除垄断部门与竞争部门的收入差别，缓解社会收入分配不公的矛盾；可以减少因行政垄断产生的“设租”与“寻租”行为。
3.建立健全现代产权制度。按照现代产权理论，完整意义上的产权主要是指对一种物品或资源排他性的支配使用权、自由转让权以及剩余产品的收益权。产权包括物权、债权、股权和知识产权等各类财产权。在有限责任公司和股份有限公司中，出资人拥有股权，凭借股权，出资人可以享受企业的收益，参与股东大会并通过股东大会参与公司重大事项的决策，同时还可以通过转让股权获取投资收益和规避投资风险。但是，拥有股权者并不能直接干预公司的生产经营，企业的生产经营要由股东大会选举产生董事会，然后由董事会选聘经理层负责组织实施。没有股权和企业法人产权，就没有现代企业制度。随着科学技术的进步和市场竞争的加剧，知识产权、商标和信誉等无形产权在企业经营和经济发展中具有越来越重要的作用，没有对知识产权等的保护，也就不能有效地推动技术进步和维持正常的市场秩序及良好的社会信用。建立健全产权制度“是完善基本经济制度的内在要求，是构建现代企业的制度的重要基础。”
对国有企业而言，产权制度不健全突出地表现在两个方面：一是国有股股权主体缺位或越位。这不仅存在于国有独资企业，也存在于国家控股和参股的企业。在一些企业，国有股的产权主体虚置，公司内部股东大会、董事会、经理的权力、责任和利益界定不明确，公司经营信息披露不规范，国有产权受到公司“内部人”侵害的现象屡屡发生；在另一企业，国有股的产权主体越位，企业经营受到来自政府多个部门的直接干预。要健全国有企业的产权制度，必须使国有产权归属明确，这就要求明确代表国家行使国有资本权力、义务和责任的具体机构，并使国有产权主体具有惟一性；否则不是无人负责就是政出多门。同时，还必须明确国有产权主体和受托经营者各自的权责边界。为此，必须有一整套的制度规范，包括公司的设立、公司的经营、产权的交易、信息的披露等方方面面。二是国有产权缺乏流动性。这同样不仅存在于国有独资企业，也存在于国家控股和参股的企业。即使是上市公司，国有股和法人股至今还不能流通。要健全国有企业的产权制度，必须使国有资产和国有股权具有流动性。
对非公有制企业而言，私人产权缺乏应有的法律保护，影响了私人业主积累财富和扩张企业规模的动力；我国私营企业仍处于以家族企业为主的初级发展阶段，企业内部的产权纠纷也时有发生。要健全产权制度，对非公有制企业而言，首先是严格保护的问题，不仅要使私有产权主体的权益不受一般行为主体的侵犯，同时必须保证私有产权主体的权益不受政府的侵犯。值得指出的是，保护私有财产写入宪法来之不易，落实将会更加困难。
建立归属清晰、权责明确、保护严格、流转顺畅的现代产权制度，有利于维护公有财产权，巩固公有制经济的主体地位；有利于保护私有财产权，促进非公有制经济的发展；有利于各类资本的流动和重组，推动混合所有制的发展；有利于增强企业和公众创业的动力，形成良好的信用基础和市场秩序。
三、健全市场主体必须有新的举措
随着我国改革开放的不断深入，构建市场经济主体的难度逐渐加大，涉及的方面越来越多，由此可能引发的社会矛盾也有增加的趋势。要完成健全市场经济主体的任务和要求，必须采取一系列新的举措。
1.必须改革和完善国有资产管理体制，健全国有控股和参股的市场主体。我国现已组建成立国有资产监督管理委员会（简称国资委）。按照《决定》的精神，组建国资委的目的在于实行政府公共管理和国有资产出资人职能的分开，即政资分开。国资委的基本职能是代表国家对授权监督的国有资本依法行使出资人职责，维护所有者权益，维护企业作为市场主体依法享有的各项权利，督促企业实现国有资本保值增值。现在需要进一步研究的问题是国资委究竟应该如何履行出资者的职责。国资委将把过去分散于其他党、政部门的权力集中起来，管资产、管人和管事相结合，可以解决原有体制下政府部门多头管理或无人管理的问题。但是，它面对是成千上万的国有及国有控股企业。据统计，到2002年底，国有资产总量为118299.2亿元，其中中央占用47.8％；地方占用52.2％。在现有的608个工业门类中，国有企业涉及604个，其中大中型企业涉及533类，占全部工业门类的87.7％。国有及国有控股的大型企业就有9436户，还有为数众多的中小国有及国有控股企业。这些企业分布在不同的行业和地区，技术复杂，拥有一大批专用性的资产，面对千变万化的市场，由国资产委一家管理如此众多的分散的企业，即使由中央与地方分级管理，也是鞭长莫及。国资委是一个政府机构，直接管理经营企业，既会造成国资委的权力过于集中，还很容易导致新的政企不分。因此，在各个具体的经营单位与国资委之间必须构建一个中间层次的机构，然后通过它们实施对具体经营单位的管理。
综观西方国家的国有资产管理，在政府管理机构与经营企业之间几乎无一例外地都有一个中间层。意大利的伊里公司直接控制意大利4家银行、260多家企业，国内员工达40多万人，年产值达200多亿美元，是欧洲乃至世界上著名的大企业。新加坡淡马锡金融投资控股公司持有20多家主要GLC（关联公司）的股份，其中12家已在新加坡上市。据估计，淡马锡管理着550亿美元的市场资本化资金，而每年的经营费用不到3000万美元。淡马锡管理关联公司证券的代管部仅有53名工作人员。
按照这样的设想，国有资产管理应采取三层次模式：第一层次，国有资产监督管理委员会。国资委基本权责可以具体界定为：（1）依照《中华人民共和国公司法》等法律和行政法规履行出资人的义务；（2）拟定国有资产管理的法律、行政法规和有关制度；（3）制定并组织实施国有经济的发展战略及行业、地区布局与结构规划，以促进国有经济结构的优化，推动国有资本更多地投向关系国家安全和国民经济命脉的重要行业和关键性领域；（4）代表国家向战略型控股公司派遣董事、监事及高层经营管理人员，并对他们进行考核和奖惩；（5）通过统计、稽查对所管辖的国有资产的保值增值情况进行监督评估，并代表国家享有资本收益；（6）决定并实施对战略型控股资产的重组和处置。第二层次，组建若干投资控股公司或大型经营性企业集团，具体有两种途径：一种是在现有的大、中型经营性国有企业集团的基础上，重新构建企业内部组织结构，在总公司与下属公司之间实行经营权与投资战略决策权的分离，然后将这类企业集团的总公司发展成为战略型控股公司，履行国有资产第二层机构的职能，并引入战略投资者及其他股份，将其下属公司改造成为国家控股或参股的经营性企业。另一种是在现有的行政性投资公司的基础上，赋予其资本营运的权力，使其成为真正意义上的投资控股公司。投资控股公司主要从事投资控股和资本营运，但一般并不控制所属企业的直接投资决策。第三层次为生产经营企业，即通常所称的国有独资企业及拥有国有资产股份的股份制企业，后者包括国家绝对控股、相对控股和参股的股份制企业。这些生产经营企业是依照《公司法》设立，拥有企业法人产权，自主经营、自负盈亏，为股东创造利润，并对股东、债权人和客户负责。值得指出的是，第三层次的生产经营企业也可能是股份制的企业集团，它与第二层次的根本区别在于，它的投资主体是多元化的，因而必须而且可以按现代企业的规则行事。
2.加快推进基础设施和公用事业领域的改革，扩大非国有市场主体的参与范围。借鉴成熟市场经济国家的经验，对基础设施领域的改革可以采取两种方式：一种是业务分解，包括主业的垂直分解、水平分解和辅业及中间业务的剥离。例如，电力业可以分解为电站建设、发电、电力输送及电力分配等不同的业务。同时，电力还可区分水电、火电、核电和风力发电等不同类型，并划分不同的区域。由此，我国不仅在电力建设中实行了业主负责制和建设施工的招标投标制，还进一步确定了“厂网分开，电力竞价上网”的改革思路，电费的收取也改为由银行代理。同时，我国还按不同电力的类型及所在区域的不同分别组建了多家不同的公司。这就使电力业的竞争程度大大提高。这种改革思路同样可以用于通讯、航空、铁路和港口等领域的改革：通讯可以分为固定电话、移动通讯和互联网络通讯等类别；航空不仅可以分为货运和客运，还可以分为机场、航空、货物仓储及地面运输等业务项目；铁路运输不仅可以不同地区，分客运和货运，还可以分铁道建设与维护、客货运输、车站经营等业务项目；港口不仅可以分不同地区，分货运与客运港口，还可以区分货物装卸、仓储、货物运输等业务项目。另一种是特许经营。业务分解是有限的，业务分解细化可以降低垄断程度，但过细则可能造成规模不经济。为了既避免规模不经济，又避免过度垄断，对一些基础设施可以采取特许经营的方式，即由政府通过招标投标的方式选择投资，经营者在政府的管制下进行经营。政府的管制可以是价格管制，也可以是盈利水平管制。城市的公共交通、供水、污水处理等均可采取这种方式。
事业单位的改革应分类推进。对学校，应区分义务教育和非义务教育，义务教育应政府负责，非义务教育则应大力发展民营教育。对必须保留的公立学校，也应加大后勤社会化和市场化的改革力度。对于医院，应区分医疗社会保障对口医院、公共传染性疾病防治医院和普通医院，社会保障对口医院、公共疾病防治医院由政府提供拨款，普通医院则实行企业化经营；科研院所除极少数涉及国防科技的院所外，应尽可能并入高校或改为企业化经营；在不放弃对新闻、影视和文艺作品监管的同时，对报业、影视制片发行业、剧场和演出团体，应尽可能实行企业化经营；对体育，除群众性体育和国家级竞赛团体外，封闭式的体育场馆、一般性竞赛团体则应尽可能实行企业化管理。对于提供准公共商品的事业单位，改为企业化经营需要采取国家特许经营的方式；同时还可以区分盈利性法人机构和非盈利性法人机构，前者必须按章纳税，后者可能受免税待遇，但不能盈利或只以将盈利用于再发展。在实行对事业单位的改革后，国家对非义务教育的补贴应由现在按人头对培养单位的拨款改为对贫困学生的资助。对医疗的拨款，应主要投入医疗社会保障和公共传染性疾病的防治；对科研的拨款则应普遍推行项目制，公开竞争，对各类科研主体一视同仁。对重大影视作品、文学艺术作品的创作及体育竞赛人才的培养也可以采取项目制。
3.以资本市场的建设为重点，完善生产要素市场体系，为市场主体提供完善的载体。目前，我国资本市场的规模过小，而且上市公司约有2/3以上的国有股和法人股不能流通。2001年，我国上市公司股票市值占GDP的比率为45.37％，若按流通股市值计算，其比率约为15.08％。2002年，上市公司股票市值占GDP的比率下降为37.43％，流通股市值占GDP的比率下降为12.21％。而在1999年，美国股票市值占GDP的比例达166％，香港特别行政区为300％，发展中国家股票市值占GDP的比例平均水平也达67.3％。我国上市公司的质量不高，而且近年来上市公司的净资产收益率和每股收益率均呈下降的趋势。这种状况严重制约了资本市场作用的发挥。如果不发展和完善资本市场，我国企业的股份制的改革和国有企业布局的战略性调整都将受到阻滞。
我国现代企业制度的建立、国有企业布局的战略性调整与资本市场的完善，可以说是一个连环套：一方面，健全的企业制度和良好的上市公司质量，是规范的资本市场的微观基础；另一方面，企业的股份制的改革和国有企业布局的战略性调整又必须借助于资本市场。既不能设想在企业制度不健全的条件下，先将资本市场完善起来；也不能设想在缺少资本市场支持的条件下，让股份制成为公有制经济的主要实现形式。这种相辅相成的关系从根本上决定了我们只能选择在发展中规范资本市场，在规范中发展资本市场。为此，2004年1月31日，国务院已颁发《关于推进资本市场改革与稳定发展的若干意见》，提出一系列具体措施，包括鼓励合规资本入市、丰富证券品种、提高上市公司质量、促进中介机构规范发展、提高资本市场监管水平、防范和化解市场风险以及积极稳妥推进对外开放等。这是措施都是必要的。但是，我们认为，推进我国资本市场稳定发展的关键在于上市公司的投资价值，当务之急是下决心进行股市结构调整和及早解决股权分置的问题。
股市结构调整是指调整上市公司的结构，包括两个方面：一方面必须加快优质企业上市的步伐，并放宽对优质上市企业再融资的限制；另一方面则是加速劣质企业的退市，促进对其资产的兼并和重组。只有这样，才能提高上市公司的整体质量，提高证券市场的投资价值。这里关键是要进一步改革上市和上市公司再融资的核准制度，并为退市企业提供出路。无论是审批制还是核准制，都存在手续繁杂、交易费用过高和政府隐性信用担保的问题，加上缺乏多层次交易市场的支持，既增加了优质企业上市和再融资的难度和成本，又使政府在劣质企业的退市问题顾虑重重，退市的标准不严，执行更是不力。
股权分置尤如一把倒悬在股票投资者头上的利剑。2001年国有股减持方案一经公布，股价便急剧下挫；2002年暂停实行国有股减持后，股价虽然有所回升，但股东始终担心股价上涨到一定程度后，国家又按原定方案或稍加调整的方案减持国有股。国有股减持本身并不错，通过出售国有资产股份弥补养老保险基金的不足更没有错，问题在于以什么样的价格减持国有股。目前股市仍在低价位运行，股价与股票的内在价值差别不大，是解决股权分置的有利时机。如果久拖不决，只会使资本市场的矛盾越积越多，最终必然会影响资本市场的健康发展。
4.转变政府职能，深化行政管理体制改革，为市场主体创造良好的外部环境。国有企业的改革必须实行政资分离和政企分离；事业单位的改革必须政事分离；非公有经济的发展必须以政府放宽非公有经济的准入范围为前提；依法保护各类产权，并不是一般地保证各类财产不受其他居民侵占和损害，更重要的是不受政府权力的损害。由此可见政府在健全市场主体的过程有着何等举足轻重的作用。由计划经济向市场经济的转变本质上是由以政府经济活动的主体向以企业、私人为市场主体的转变过程，没有政府职能的转变和行政管理体制改革的深化，就不可能有健全的市场经济主体。
在市场经济条件下，政府的基本职能是进行公共管理，其主要的责任是制定市场规则、维护市场规范的有效性，并为市场主体提供高效率的服务和创造良好的发展环境。为此，政府对各类市场主体的经济活动应尽可能减少行政审批的范围。对于必须由政府审批和管理的事项，必须通过立法明确政府职权边界，明确行政审批的程序和条件，在实施过程中做到公开、透明、公正、高效、廉洁、守信。对于行政不作为和乱作为，都必须有严格的责任追究制度。值得指出的是，转变政府职能，将政府变为服务政府、有限政府，决不是要将政府变成不负责和没有权威的软弱政府。对于违反市场秩序和侵犯公共利益及各类产权主体利益的行为，政府必须依法加以惩处；对于政府的承诺，必须不折不扣地加以落实，而且不能因政府人事变动而加以改变；对于应由政府承担的职责如社会保障，政府责无旁贷，在财政支出安排上必须予以优先保证。
转变政府职能，必须健全公共财政体制。新制度学派的代表人物诺思在系统考察西方国家的发展历史后认为：封建社会解体后，欧洲经济的不同的成就就取决于各民族国家的财政政策和所有权的关系。[7]（P10）从收入的角度看，扣除财政收入包括税和费之后，才是市场主体的净所得，如果政府收得过多，市场主体的自我积累和自我发展能力就会受到影响；政府对不同的市场主体采取差别政策，就会导致他们在市场竞争中处于不平等的地位。从支出角度看，政府职能转向以公共管理为主，要求将财政支出集中用于满足社会公共需求。值得指出的是，公共财政的实质还在于财政决策必须做到公开和民主，从而真正体现社会公众的意愿和要求。在我国，财政收支决策必须经过严格的法定程度，公开、透明和公正，并按受人民代表大会的监督和纳税人及社会公众的监督。
目前，除国家规定的税收外，政府职能部门还收取各种名目的费用。这些费用不仅征收不规范，而且支出也不规范，既加重了企业的负担，又导致了政府职能部门的逐利倾向。有利的事，多个政府职能部门抢着管；无利的事，就相互推诿。为了杜绝乱收费和乱摊派，一般性地规定政府各职能部门不得对民营企业乱收费和乱摊派，是无济于事的。对于必不可少的收费项目，不仅要制度化、规范化和公开化，更重要的是必须严格实行收支两条线：各职能部门的各种收费必须全部进入财政预算，并且收费的多少不得与其单位职工的福利、工资挂钩。政府各职能部门的工资和福利标准应该统一制定，而且应由财政统一发放。
转变政府职能还必须推进政治民主化进程和政府机构改革。目前，我们设有中央、省、市、县（区）、乡（镇）、村五级行政机构，而且主要是按人口规模而不是按经济规模设置的。由此导致了经济落后地区人均负担的行政费用过高。有必要考虑减少行政层次，并调整设置标准。同时，我国行政各职能部门都是按照决策、执行和监督三位一体的模式设计的，各职能部门既出台行政法规、政策，又负责法规、政策的执行和行政监督，行政权利缺乏必要的制约。为了避免政府职能部门不当利用行政权力，“乱作为”或“不作为”而损害各类市场主体的财产权力，政府部门应按决策、执行和监督三权相对分离、相互制约的原则，对政府机构进行调整改革，重新界定各自的职能和责任。
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