摘要：市场经济快速发展，土地资源的储备，分配等问题也越受到了越来越多不同层级相关人员的重视，国家政策也逐渐向土地储备这一问题上靠拢，今年下发的《关于规范土地储备和资金管理等相关问题的通知》便是由财政部，国土资源部，中国人民银行和银监会四个部门联合制定的，文件内容重心倾向于对土地储备相关的内容做出了更加明确的规定，例如土地储备中的储备主体的归属，储备规模的扩大，筹资渠道的明确，所筹资金的使用等，都做出了创新型的规定。本篇文章我们着重从制度变迁的角度对土地储备管理新规做出分析和评判，供大家参考。
关键词：制度变迁；土地储备管理；规定创新
改革开放的速度不断加快，城市化规模自然也在不断的扩大，快速发展的脚步自然对用地需求提出了更高的要求，这就使得我国的土地资源面临着高度紧张的局面，这就导致我国农村的很多农用地被强行征用成了建筑用地，而这类行为在本质上是不符合我国对于土地储备相关的管理规定的。以农用地被强行征占为例，自然会导致我国的粮食产量下降，粮食是人们赖以生存的基础，粮食产量供不应求自然会引发粮食危机，也会逐步引发土地结构的失衡，这些情况的出现在本质上对我国的发展造成了一定的阻碍，所以从制度变迁的角度来对土地储备管理新规进行分析也是非常有必要的。
一、我国土地储备管理的发展历程
1.1土地资源较为分散，初期探索阶段
早在1996年，我国成立了第一家土地储备机构，位于上海地区，这也是我国在土地储备管理这一问题上首次成立的机构，从此我国政府也正式开始了对于土地储备这一问题的管理。而在1996年至2001年这几年的发展过程中，储备机构的成立与发展可以说是实现了跨时代的进步。但在初期的整个发展过程中，属于初期的探索过程，土地资源的分配与利用也呈现比较分散的状态，问题也比较突出，重点表现于在我国内部并未建立完善统一的管理制度，法律制度也有待健全，导致很多有关于土地储备管理的问题无法可依。对于土地资源的分配也无法与实际的土地资源的需求相符合。而这些土地储备管理问题上存在的弊端便是引起后期土地储备管理体系逐渐成熟的根本因素。
1.2主导单位由中央政府领导的试运行阶段
此阶段在整个土地储备管理日益成熟的过程中扮演着承上启下的角色，此阶段的特点总结如下：首先，中央政府部门领导的试行阶段中，对于土地储备的管理与分配的决定控制权是位于中央政府手里的，也更加注重闲置土地的回收，土地交易市场也具备了平衡有序的发展趋势。其次，筹资的渠道得到了进一步的扩大，财务会计审核制度也得到了初步的建立，在2003年和2006年，我国政府相继颁布了相关的土地储备管理条例，对贷款的期限，政府出让的资金用途等都做出了明确的规定。在2007年，我国财政部门联合国土资源部门颁布的条例对资金的来源与相关的渠道做出了更加明确的划分，整个体制走向了更加规范的道路。
1.3全面完善推行阶段
全面完善推行阶段指的是2007年至今的这一时间段，而在这一期间内我国的土地储备管理工作已经进入了全面推行的阶段，在这一发展阶段中，各项管理体制已经逐步成熟与健全，土地储备管理机构的数量也不断增多，在2003年底我国已经拥有2600余个土地储备管理机构，这些管理机构的成立与增多也进一步提高了管理工作的效率。对于融资管理这项工作来说，也具备了更加强化的管理。在整体强化的过程中，也多了更多的法律条文的保驾护航，例如《土地储备管理办法》、《土地储备资金财务管理暂行办法》等。此阶段相较于其他的阶段来说具有一个创新性的举措，那就是增添了机构实名管理模式，这样也使得所有级别，所有部门都能够整齐划一，归属于中央政府管理。
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二、土地储备管理新规的前后政策对比
2.1土地储备的主体发生变化，实现“一转三脱”
首先，我们先对“一转三脱”做出具体的解释，一转指的是将数量多，性质复杂的土地储备管理机构进行转化，转化成隶属于整个国土资源部的下属单位，整体单位的类型也属于监管公益管理类型。而三脱指的是三种脱离，第一种是部门脱离，也就是企业的经营性质会发生整体性的改变，管理工作的开展等也从以前相连接，相融合的融资部门，建设部门等脱离出去。第二种指的是业务脱离，业务脱离这一项主要是对部门或者机构所拥有的权利做出明确的规定，经营中的土地储备机构除了自身职能所触碰到的权利之外，其余有关经营性质的权利是不具备的。第三种便是领域脱离，领域脱离主要是针对城投企业这类型的机构来讲的，具体来讲，就是这类型的企业或者机构是没有从事新增特地储备工作的权利的。而这三种模式的确立，也能从很大程度上对整个土地储备管理工作中实名制混乱这一现象做出较好的控制，在传统的土地储备管理模式中，由于不能建立健全实名制的管理制度，使得秩序混乱，问题频出。
2.2土地储备规模，业务等更偏向于实际性
土地储备规模的确定这一问题上，最大的转变之一就是整体的管理方式发生了变化，由最初的由计划定计划转化为依据实际情况确定计划。当然，在整个土地储备问题中，土地规模的确立的确十分重要，无论是过去还是现在，土地储备这项工作上的资金流动一直都是比较关键的资金内容，在整个土地储备计划的确立中也扮演着非常重要的角色。在传统的工作模式中，土地储备计划的编制过程中，最大的编制依据就是相对应的土地储备机构所做出的种种详细规划，这些规划能够给后期整体的大计划提供细致的方向。而在土地储备管理新规确定以后，对地方性的债务偿还能力进行了扩大化的调整，并且也将地方性的债务偿还能力加入了土地储备总体规划的制定的影响因素中，这样，有效防止风险的目标也能够得到实现。
2.3筹资的方式发生转变，由贷转化为债
在业务的开展过程中，资金筹集最大的渠道便是通过银行贷款，这是快速筹集资金，保证业务顺利开展的最便捷的道路，但是在传统的土地储备资金筹措中，这恰恰成为了最大的一个弊端。传统的土地储备资金筹措中封断了银行贷款等同类型的金融机构筹措资金的方式，这就表示，土地储备机构若想获得资金的支持，便只能通过土地出让收入，或者其他的国有土地收益等才能尽量满足资金的供应，但是一般情况下，这种资金获取方式是不能够满足正常的土地储备资金需求的，不足的资金便需要国家对其进行补贴，政府发放相对应的债券对资金进行补贴，然而层层审核的过程也是非常漫长的。这种筹资方式从表面形式来看的确是将压力进行了转移，由传统的贷款转化成了债券的形式，但是发展的程度日新月异，整个发展期间内所需要的资金也得到了很大程度的减少，这样土地储备资金便能够得到非常快速的解决。而在这一发展变化中，政府所扮演的角色，发挥的作用，也是要发生变化的。其工作重心也应该向监督方向进行转移，在很长一段时间内，政府筹措资金的方式确实很难放弃，所以涉及到资金的筹措这一方面，政府一定要加强监督和管理，进而提升土地储备管理效率。
【结束语】由此可见，我国的社会主义经济在不断的发展，而社会主义制度也在不断的完善与发展，在整个发展过程中，土地资源的储备，分配与管理等相关问题受到了越来越多层级的人的重视，所吸附的政策和规定等也实现了一定程度的进步。若想推进相关的政策法规的进一步落实与推进，也要明确各方的职能和责任，将法律条文确立详细。整个管理过程会逐渐走向标准化规范化的道路，土地储备管理体制会不断完善和规范，这样我国的土地储备管理工作效率也会提升一个新的层次。
参考文献：
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论文作者:李义普
论文发表刊物:《基层建设》2018年第32期
论文发表时间:2018/12/24
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