欧盟农业政策目标及其保护性，本文主要内容关键词为：农业政策论文,欧盟论文,目标论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
经过30多年的持续发展，欧盟从主要农产品自给不足和农产品消费依赖进口转变为大部分温带农作物100%自给、谷物净出口者并拥有相当的粮食储备，这种举世瞩目的成就是与欧盟实施的共同农业政策密切相关的。重视农业发展和保护农业发展是欧盟共同农业政策的两个重要特征；欧盟共同农业政策目标“五位一体”，短期目标与长期目标相结合，保护生产者利益与保护消费者利益相结合。90年代以前，共同农业政策偏重短期目标和保护生产者利益，90年代以来，欧盟共同农业政策进行调整和改革，向长期发展目标挺进。
一、发展自身农业目标的确定
欧盟从其前身欧共体成立之日起就把农业发展作为其发展目标之一。《罗马条约》第39条明确规定了共同农业政策的五大目标，即：(1)提高农业技术和经济效益。通过促进农业技术开发和进步，通过农业生产的合理发展和各种生产要素尤其是劳动力要素的最佳使用来达到农业生产率的提高；(2)增加农业从业人员的个人收入，从而保证农业社会有一个良好的生活水平；(3)稳定市场；(4)保障供应的可靠性；(5)以公道的价格向消费者保障稳定的供给。这些目标制定本身反映了欧盟各国对农业发展意义的认识。对于欧盟这样一个开放型经济，农业部门不仅为经济中的其它部门提供食品、原料、劳动力和市场，是收入、就业和外汇的重要来源，农业的发展水平不仅直接或间接影响整个经济的发展程度，而且关系到共同体的经济稳定和政治独立，从而影响其在世界经济格局和政治格局中的地位。
欧盟发展农业目标的明确同时反映了特定的历史条件。50年代末即《罗马条约》签订时，欧盟各成员国的工业化已经达到相当高的水平，但由于二战前农产品包括食品和原材料的供应很大程度上依赖殖民地和附属国的低价进口，共同体许多国家农业部门的发展曾在很长一段时期中缺少足够的经济刺激，处于相对落后的状态，农民平均收入大大低于其他经济部门。战后殖民体系的瓦解，廉价农产品来源的逐渐减少甚至消失，西欧转而从美国进口粮食，进一步加剧了“美元荒”，不利于西欧各国的经济复兴和经济中其它部门的发展，这一事实更使各国意识到农业部门发展滞后局面的打破已经刻不容缓；而且，在冷战格局下，面对来自苏东集团的种种威胁，粮食安全对西欧国家更是具有战略意义。欧盟要获得有保障的农产品供给唯有发展自己的农业。保障供给的根本途径是通过农业技术进步和生产要素的最佳使用实现的农业生产率的提高；为保障供给，首先要保障供给者的利益，使农业生产经营者的生活水平不断提高，稳定农业的物质资本投入和人力资本投入；保障供给，稳定市场，最终是为了使消费者在合理的价格水平上得到各种农产品的供应，为社会稳定和各部门的发展提供一个良好的基础。
二、大力扶持和保护欧盟农业的发展
在推进自身农业发展的过程中，欧盟象其他西方发达市场经济国家一样，一直坚持实行政府干预，保护农业的政策。60年代初，欧盟部长理事会确定的实施共同农业政策的三项基本原则体现了这种精神：“单一市场原则”即农产品在成员国之间自由流通，各成员国的农产品之间要取消关税和其它贸易壁垒，取消干预竞争的各种初贴，实行共同价格和共同竞争规则，共同体对外来产品的竞争实行统一的保护政策。“共同体优惠原则”即在各成员国的农产品市场上，本地产品的销售可以得到优惠，内部市场必须受到保护，以抵御低价农产品进口的冲击以及世界市场价格的剧烈波动。“财政一致原则”即建立“欧洲农业指导和保证基金”，有关共同农业政策的财政收支，不论涉及哪种产品或哪个国家，均按统收统支的原则通过这一基金处理。
共同体实施干预市场、扶持和保护农业的政策首先是由农业部门经营的特点和市场的不完全性所决定的。从投入的角度看，耕地是农业投入中重要的且不可缺少的部分，土地资源有限且不可再生使土地成为各种生产要素中供给弹性最低的一种。从经营者群体和部门结构的角度看，农业经营者是相对分散的生产者群体，是比较典型的“价格接收者”。他们结成联盟，形成垄断的成本相对较高，因而与其它部门相比是最不容易形成垄断的，这决定了农业部门在与其它易于形成垄断的部门的竞争中处于不利地位，农业经营者的利益容易受到损害。从农业生产的角度看，农业生产周期长，季节性特征明显，农产品生长在时间和阶段上的继起可以通过生化技术的进步相对缩短，但无法象工业品生产那样把各零部件的相继生产过程完全转为为空间上的并存，这决定了农产品供给对价格信号作出的反映有较长的时滞；而且许多农产品是鲜活品，易腐易烂，需要及时从生产者手中转到消费者手中，农产品的这种脆弱性是其它产品所不及的，市场信息的不完全会进一步加深农产品经济的这种脆弱性，使农业经营者蒙受巨大损失。总之，农业部门经营的种种特殊性和市场的不完全性决定农产品市场出现供给与需求缺口后尤其是出现供小于求的缺口后，即使市场价格大幅度上涨也难以刺激农产品供应在短时间内的增长。主要农产品价格的大幅度上扬和供应不足将带动其它部门劳动成本的上升，诱发通货膨胀，导致宏观经济运行环境的不稳定。因此，欧盟不会对农业部门袖手旁观，让其听凭市场价格信号的自动调节，而是积极插手农业市场，实施保护农业，干预农业的共同政策。
欧盟成立时面临的农业市场环境也决定了欧盟要采取积极干预市场的政策。首先，共同体六个创始国之间农业发展水平和劳动生产率存在很大差异，各成员国的农业政策目标选择不一样，农产品市场价格也相差很远。法国的农业发展和农业劳动生产率居六国之首，农业成本相对最低，法国政府一直采取鼓励农产品出口的政策，农产品平均价格水平也相对最低。原西德的农业发展水平远落后于法国，农产品的自给率低，西德政府采取高农产品价格和高关税的保护农业政策，农产品的平均价格水平在六国中是最高的。意大利的农业在整个国民经济中占的比重在六国中是最高的，但其发展水平和劳动生产率是最低的，其农产品价格的平均水平介于法国和西德之间，低技术、高成本和不太高的价格水平使意大利的农业发展步履艰辛。面对这些差异，如果共同体在拆除各国农产品关税壁垒，促进农产品在共同体内自由流通的同时不对农产价格进行干预，必然使农业劳动生产率较低的国家的农民大量破产，不但会造成严重的社会问题，还会扩大共同体发达与不发达国家之间的不平衡，动摇欧洲一体化发展的基础。
其次，从整体看，共同体六国农业平均发展水平和劳动生产力水平与当时的主要国际竞争对手美国相比处于落后状态，西欧的农场规模小，机械化程度不高，良种技术和化肥技术也不及美国，共同体各国农产品价格通常高于世界市场价格。为了保证共同体广大农业经营者的利益，刺激农业生产的发展，提高农产品自给率，共同体必然要对进口廉价农产品征税，维护共同体内农产品较高的价格水平，保护内部市场。
再次，战后经历了十多年的艰苦努力后，许多工业国经济已经复兴，工业部门的发展不断增加着对粮食等农产品的需求。大多数已经获得和正在获得独立的发展中国家进入了人口出生和人口增长的高峰期，对粮食需求呈增长趋势；与此同时，有的发展中国家已启动工业化进程，农业部门的劳动力不断向城市工业部门转移，但其中许多国家选择了优先发展工业的发展战略，农业部门的发展被忽视，有的国家甚至以牺牲农业为代价换取工业的增长，结果是使农业生产处于相对落后状态，有的停滞不前甚至倒退。种种因素影响下的世界农产品市场尤其是粮食市场会动荡不定，市场价格难以预料。欧盟要创造一个稳定发展的宏观经济和贸易环境，选择了设置农产品进出口“门槛价格”的做法，使欧盟的农业生产者既无须削减产量来适应较低的国际价格，也无需增加其产量来对较高的世界市场价格作出反应，同时也使欧盟的消费者不被迫适应世界市场，不因世界农产品价格提高降低消费，也不因世界农产品市场价格降低增加需求，从而使欧盟各国避免世界农产品市场价格激烈波动的冲击。
60年代初以来，欧盟先后建立了几十个农产品市场组织，通过它们去贯彻共同农业政策，组织和管理各类农产品市场，促进农产品在共同体内部自由流通，同时控制谷物进出口贸易，保证欧盟内部市场谷物供应和价格稳定。这些农产品管理组织给约70%的农产品提供价格支持；约95%的农产品提供关税保护；约3%的农产品提供直接补助或产量、种植面积补贴。通过各种各样的方式和渠道，欧盟各国农民得到了大量的补贴。欧盟在农业方面的支出一直占欧盟财政支出的大部分，70年代约占80%，80年代约占64%，90年代前半期约占50%。可以说，欧盟的农业生产是在市场干预和财政补贴下发展起来的。
三、农业目标的偏重—保护生产者利益，刺激供给增长
欧盟共同农业政策的目标是“五位一体”的，它兼顾了生产者和消费者的利益，既要保证农业经营者的收入，稳定市场价格，又要保证消费者有一个合理的价格水平；它兼顾了欧盟农业长期发展目标和短期发展目标。从长期看，要通过技术进步，农业生产结构的改革，农业人力资本投资以及生产要素的合理配置，提高欧盟农业的劳动生产率，增强和提高其在世界竞争中的能力和地位；从短期看，要提高农产品经营者的收入，刺激供给增长，提高其农产品的自给率。
然而，“五位一体”的目标在具体执行过程中常常是很难同时并重的。
一项以求在短期内刺激农业生产发展，提高农产品自给率的政策必然把干预价格定在一个较高的水平上，这个价格水平至少保证广大的中小农场主得到一个能够接受的足以刺激他们持续发展生产的利润水平，同时把价格补贴定在一个较大的供给总量水平上，它鼓励农民增加生产，因为农民可以按照支持价格售出他们生产的全部产品。一项以求从根本上提高农业生产率，提高欧盟农业在国际市场的竞争实力的长期发展战略，需要增加农业技术和人力资本投入，扩大农场经营规模，缩小农业发展的地区差异。推动长期战略实施一方面要借助欧盟的财政资助和土地等相关政策的支持，另一方面要借助市场的诱导力量，要降低农业部门的保护程度和减少农产品价格干预，让市场竞争力量诱导农民去采用新的农业科学技术，刺激农场采取各种措施降低成本，淘汰那些高成本低产出的小农场，扩大经营规模，进行农业经营的优化组合。尽管短期目标与长期目标都植根于发展欧盟农业这一基本思想，但在一定的条件下，它们会此消彼涨，例如，在有限的财政来源下，用于价格支持和市场干预的支出增加必然以用于结构改革的费用不足为代价；价格保护在刺激农产品供给增长的同时削弱了生产者采用新技术以提高劳动生产率的积极性，也即削弱了他们在世界市场中的竞争能力。
一项保证生产者利益的农业政策，因生产者范围的定义不同而不同，而后者又受一个经济的其它农业政策目标影响。如果一个经济一时期内的的主要农业发展目标是增加供给，提高自给率，那么被保护的生产者群体会定义在一个较广的范围内，农产品干预价格会定在较高的水平上，或者给生产者较多的直接补贴。如果一个经济一时期内的主要农业目标是提高农业生产率，促进产品结构、投入品结构和生产结构的合理变动，增强农业部门在世界市场中的竞争能力，那么被保护的生产者群体会定义在一个相对窄的范围内，农产品干预价格也会定在一个相对低的水平上。假设经济中的其它条件不变，在前一种经济环境中，消费者的利益在某种意义上是很难得到兼顾的，因为较高水平的农产品价格实际上是通过向消费者征收暗税来支持农业的发展。在后一种经济环境中，消费者可以得到一个相对合理的农产品消费价格，当然，这种状况的维持和稳定需要有很强的条件限制。
从欧盟共同农业政策的执行结果来看，在大部分的历史时期内，短期目标和生产者利益的保护是共同体政策目标关注的重点，而且达标情况良好。首先，欧盟农产品干预价格一直定在较高的水平上。无论是与欧盟实施共同农业政策前的各成员国的平均价格水平相比还是与世界市场价格水平相比，欧盟内部的许多农产品生产者统一价格都大大高于世界市场价格，尤其是小麦、大麦、玉米和糖等主要农产品。（注：详细资料见沈骥如：《欧洲共同体与世界》，人民出版社1989。）根据经合发组织估计，欧盟15国的农产品国内消费价格与国际消费价格之间的差距也相当大，从60-90年代初的30年中，前者一般为后者的1.6-2.1倍。（注：粮农组织：《粮食和农业状况》，1996。）其次，“欧洲农业指导和保证基金”的绝大部分支出用于“指导”方面，即服务于短期目标，包括农产品的干预收购、种植和收入补贴、出口补贴和“货币补偿金”等，而用于“保证”方面即为长期目标服务的（包括改进生产设施和农产品销售工程，农业现代化，职业培训，提供经济信息等等方面的）开支很少。从70年代初至90年代初，两者比例一直在9:1以上。（注：详细资料见沈骥如：《欧洲共同体与世界》，人民出版社1989。）最后，欧盟从主要农产品自给不足发展为大部分温带农产品的生产可以100%高度自给，自70年代以来成为谷物净出口者并保持着可观的谷物储备。（注：粮农组织：《粮食和农业状况》，1996。）
四、欧盟农业政策调整及难点
30多年来，欧盟农业在财政支持和价格干预下有了长足的发展。欧盟农业的发展解除了欧盟近4亿人口吃饭问题的后顾之忧，为经济中其它部门的发展打下了坚实的基础。在这种相对宽松的宏观经济条件下，欧盟在90年代初开始进行农业政策改革，调整自己的农业政策重点，向长远的发展目标挺进。改革和调整主要包括三个方面的内容：一是分阶段降低农产品价格；二是转变对农业的支持方式，逐渐用对农民的直接收入补贴代替对农产品的价格补贴和出口补贴；三是加强优化农业生产结构的结构性措施的实施力度和范围。
欧盟农业政策改革和重点的调整首先是为了减少欧盟农产品过剩。如前面所分析的，在原来农业部门相对发展落后，农产品供应不足的条件下，欧盟农业政策的重点是通过价格支持和补贴刺激供给的增加。理想状态的政策力度应该是使农产品的总供给与总需求保持一致，或者是基本趋于一致，然而这只是一种理想状态，农业生产的种种特殊性使现实的选择要么是供大于需，要么是供小于需。我们看到，欧盟选择了前者，即宁可让农产品过剩而不愿冒农产品供应不足的风险。经验和理论告诉我们，农产品过剩如果被限制在一定的范围内，就如同一个经济的必要粮食储备一样，是一个经济的必要支出，从长远看，它不会降低一个经济的效益和福利水平。但如果农产品过剩的程度严重，政府必然要动用大量的财政支出去购买、储存甚至销毁过剩的部分，或者实行补贴鼓励出口，这些支出在某种意义上说是一种浪费，它会降低一个经济的效益和福利水平。欧盟自70年代以来就处在这样一种窘境中，“牛肉山”、“黄油山”和“葡萄酒湖”是这一状况的最生动的描述。因此，降低农产品过剩程度就成为欧盟农业政策改革的一个关注点，或者说欧盟农业政策的重点要从通过价格支持和补贴以刺激供给转向减少价格支持和直接补贴，更多地让市场价格调节供给。
共同农业政策从短期目标向长期目标转移同时又是欧盟货币一体化向纵深发展的必要举措。欧盟自1992年建成内部统一大市场后，成员国之间的内部贸易活跃，内部贸易在对外贸易中所占的比重越来越大，劳动力流动和资本流动的规模在增大，资源配置效率在提高；与此同时，欧盟各国签置了具有历史意义的《马斯特里赫特条约》，不失时机地推动经济和货币联盟建设，以求进一步促进资本的自由流通，降低外汇金融风险和货币交易成本，巩固和扩展统一内部大市场的成果，同时期望货币稳定区—欧元区的出现能吸引投资，为欧盟各国创造更多的就业机会。然而，货币最终走向统一要以各国货币汇率稳定为前提，要以各国货币政策协调一致为前提。各国货币政策是其国内经济政策的有机组成部分，各种经济政策的取舍和配合使用一方面是由本国的经济发展水平和经济发展周期的具体情况决定，另一方面是由各国政府所信奉的理论传统和政策主张所决定。前者说明欧盟各国经济的趋同，各国经济发展不平衡的差距缩小，是货币一体化推向纵深发展的必经阶段；后者说明政治一体化如欧洲议会功能的完善，“超国家机构”的建设等等尽管困难重重却也是推进货币一体化所无法回避的。欧盟的成员国，从整个世界的角度看，都属发达国家，但它们之间也有相对发达和相对不发达之分，各成员国经济发展的水平、人均GNP、对外贸易、通货膨胀率和失业率等等方面的差距是明显的。造成这些差异的原因是多种多样的，但农业发展水平和农业结构方面的问题不能不说是其中的重要原因，尤其是相对落后的希腊、葡萄牙和西班牙等国，农业在国民经济中占的比重较高，但农业劳动生产率却较低，在某种意义上说，这些国家的落后在于其农业的落后。因此，积极推进相对落后国家和地区农业的进步和农业结构的调整，发挥共同体共同农业基金在这方面的积极支持作用，即增加用于“指导”方面的支出，减少用于“保证”方面的支出，具有缩小欧盟各成员国间不平衡发展的差距，为货币一体化创造条件的积极作用。
从某种意义上讲，推进欧盟农业结构改革，改变过多依靠政府干预、价格支持和补贴的做法，转而更多依靠市场调节，依靠降低各种投入，扩大生产规模，提高劳动生产率等方式保证欧盟农产品的供给是欧盟共同农业政策的一种战略性的选择。统计资料表明，尽管欧盟农业经过几十年的努力有了巨大的进步，但其劳动生产率和成本价格与最强劲的竞争对手美国相比依然保持一定的距离。在关贸总协定乌拉圭回合的谈判中，欧盟保护自己的农产品市场，把具有竞争力的美国农产品拒之门外以及通过出口补贴与他国争夺农产品世界市场、倾销过剩农产品的做法受到美国和第三世界国家的强烈批评。面对种种批评，欧盟为了获得世界自由贸易的利益不得不作出一些妥协，表示要逐步减轻对农业的保护程度。在这样一种背景下，如果欧盟不采取有效措施提高农业劳动生产率，一旦失去了政府的补贴和扶持，欧盟农业经营者很可能不是美国大农场主的竞争对手，许多中小农场会破产，这不仅会使欧盟丧失许多就业机会，更重要的是会使欧盟的粮食安全（即握有一定数量的食物供应，随时都供应，随时可以买到）重新受到威胁。可见，欧盟农业政策重点的调整关系重大。
综上可见，欧盟农业政策的改革和重点调整势在必行。然而，改革和调整具有相当的难度。困难首先来自多年来价格支持和补贴所形成的依赖惯性。欧盟长期以来对农业提供价格支持和补贴，目的是为了弥补市场缺陷，是为了降低由于农业经营的特殊性和市场的不完全性给农业经营者带来的种种风险和不确定性，使他们能坚定地发展农业，并采取一种进取行为，提高自身的竞争能力。但农业经营者可能发现寻求补贴和价格支持可以得到比自己采取各种进取行为时更多的利益，从而养成依赖性和对补贴及价格支持的持续要求。欧盟1992年5月作出改革农业政策的决定后，有的成员国的农民立即上街游行以示抗议就是一个例证。它部分地表明农民还不能一下子从已经养成的依赖惯性中摆脱出来，改革必然遇到与此相关的阻力。困难还来自农业政策改革力度的把握。农业政策改革的目的是要提高农业劳动生产率，增强欧盟农业在世界市场中的竞争力，从根本上解决欧盟的粮食安全问题，如果减少农产品价格支持和补贴力度过大，导致大量中小农场主破产，农业产量大幅度下降，使欧盟农业回到自给不足的状态中，就会违背改革的初衷。最后，从欧盟长期实行的农业补贴政策中获得利益的农民在成员国之间的分布是不均匀的，既得利益少的国家如英国积极主张改革农业政策，既得利益多的国家如德国和法国则主张放慢改革速度，尽管经过激烈的争论、协商甚至讨价还价达成了改革方案，但改革方案实施过程中遇到来自某些政府的阻力是可以预料的，再调整必不可少。
通过以上论述可以看出：农业在国民经济中相对地位的下降并不能改变其在经济发展中的绝对重要地位，即使是处于经济发展较高阶段、产业结构高度化达到一定水平以及农业收入和农业人口在国民收入和总人口中占的比重相当低的欧盟尚对农业的重要性有如此清醒的认识，作为发展中国家的中国，而且拥有庞大的人口规模和一定的增长速度，更应高度重视农业的发展，不仅不应以牺牲农业发展来换取工业化、城市化的发展，而且应该对农业实施一定程度的保护，以抵消或平衡由于农业经营的特殊性和市场竞争的不完全性给农业经营者造成的损失，使中国农业在土地经营制度完善、技术进步、市场建设、规模和产业化经营等等其它措施的共同作用下得到持续发展。
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